評估國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃

陳功

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》終于推出。中國經濟增長正處于一個關鍵的轉折期，從過去的雙位數(shù)增長下降至現(xiàn)在的 7.5%，這是一種重大的轉折。在這樣的轉折時刻，城市未來的發(fā)展和建設，要怎樣運作和定位，都要從國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中獲得明確的指引。

6年規(guī)劃周期值得注意

規(guī)劃周期從2014 年到2020 年，6 年的規(guī)劃時段非常特別，比國家總體規(guī)劃時段要短。這意味著國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃過去所討論、爭論的一些問題可能并未得到妥善的解決?；蛘哒f，政策的決策者還沒有自信，認為規(guī)劃可以執(zhí)行更長時間，作為一個有法律地位的、在長時期內有效的、方向明晰的國家戰(zhàn)略去執(zhí)行和落實。這種自信的缺乏，表明國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的某種臨時性質。一項政策的決定者如果對政策本身缺乏自信的話，就會嚴重影響執(zhí)行力度。這是需要評估的第一個問題。

實際上，在細細研究了國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之后發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃本身在內容上還存在一些缺陷，方向、概念上存在一些明顯的矛盾。這個規(guī)劃的真正落地和執(zhí)行，很可能是部分到位，部分不到位；部分得到突出，部分甚至就無聲無息了。整體看，甚至有到不了五、六年時間的危險。它確實不是一個令人長期期待、具有顯著系統(tǒng)性思想的規(guī)劃，短期特征表現(xiàn)明顯。

“智慧城市”意味著花大錢

“智慧城市”這個時髦觀點被正式引入到規(guī)劃中。問題是，在這些期待和想象的背后，有一個易被忽視的問題——大投資。概念被拔高的程度越大，意味著規(guī)劃實現(xiàn)的投資量也越大。當 “智慧城市”作為規(guī)劃的一個重點時，這份規(guī)劃將會是一份非常昂貴的規(guī)劃，且不一定會產生很高的效益回報。這是需要評估的第二個問題。

為什么說“這是一份昂貴的規(guī)劃”？ “智慧城市”也好，“大數(shù)據”也罷，與城市的關系并不明確，對城市未來的面貌、命運、形態(tài)沒有清晰可見的輪廓。在不清晰的輪廓和發(fā)展結果面前，卻要求投入大量資金和資本，顯然存在科技冒險的可能性。

實際上，對“智慧城市”的理解可以有很大出入，而規(guī)劃中沒有看到非常明確的闡述。從真正意義上的“智慧城市”概念去理解城市建設和城市投資，同僅從城市的息化水平這樣一個比較平實的低水平去看所謂“智慧城市”，會得出不同結論。

在規(guī)劃中 “智慧城市”概念是跨界的。一方面涉及到很多的城市基礎設施建設比如說信息化工程，另外一方面又提出了很高的目標比如說公共服務、社會治理等。如何尋求兩者之間的平衡，從而清晰地為城市信息化建設和基礎設施建設構建定位，此事不僅攸關國家規(guī)劃的落實，也攸關地方政府采取對應的建設性措施，確保這些概念落地。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間表述存在問題

規(guī)劃中提到“我國城鎮(zhèn)化率處 30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間”，并由此得出結論，如果在這個階段沿用粗放的方式搞城鎮(zhèn)化就有可能落入“中等收入陷阱”。規(guī)劃中預估的高速發(fā)展區(qū)間，是需要評估的第三個問題。

在城市研究領域當中，要表達同樣的意思并非是“中等收入陷阱”。比如環(huán)境惡化、產業(yè)升級緩慢、社會矛盾增多，戰(zhàn)略規(guī)劃中應該是“50%城市化率的風險警戒線”。

此外，城鎮(zhèn)化率正處 30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間，這個提法也存在可討論余地。這個范圍太大，30%-50%城市化率是快速發(fā)展區(qū)間，而50%-70%城市化率就已經處于一種調節(jié)狀態(tài)下的發(fā)展區(qū)間。真正的城市化到了60%以后不可能繼續(xù)用很高的速度推進，用政策來“變戲法”也許是可能的。

這顯然會對未來的投資和地方政府規(guī)劃產生重大的影響。過于樂觀的表述所牽扯的資本規(guī)模一定是相當驚人的，地方政府應理性看待這個區(qū)間。

實現(xiàn)1億人轉移落戶是一個巨大挑戰(zhàn)

在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)展目標方面，城鎮(zhèn)化率被分解為兩個具體指標：一是常住人口城鎮(zhèn)化率；二是戶籍人口城鎮(zhèn)化率。按照規(guī)劃，到2020年常駐人口城鎮(zhèn)化率達到 60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到 45%左右。

不過，這兩個指標都不低。60%的城鎮(zhèn)化率距離現(xiàn)在只有 52%的常駐人口城鎮(zhèn)化率還有 8%的空間。從戶籍人口城鎮(zhèn)化率來看甚至還有可能更高，這意味著將有一億多的農業(yè)人口轉移為城鎮(zhèn)人口。

這樣的剛性表述對城鎮(zhèn)的運營管理必將是一個重大挑戰(zhàn)，能否在六年左右的時間去實現(xiàn)大有疑問。發(fā)戶口本容易，讓他們變成真正的城里人難！這意味著大量的工作，大量體制和制度的創(chuàng)新，大量資本的投入，最重要的是，基礎設施能力和價格水平的上漲。只有在工作落地、政策落地、資本落地的基礎上才能談得上實現(xiàn)。

對于城市新移民，放開范圍是有所約束，大部分消化在建制鎮(zhèn)和小城市當中，對特大型城市的人口規(guī)模則有所限制。規(guī)劃建議對社會保險年限進行限制和調控，但最高年限不得超過五年。特大城市還可以采取積分制等方式，設置階梯式的落戶通道來調控移民人口輸入節(jié)奏。這些規(guī)劃從方式方法來看比較理性，只是提供城鎮(zhèn)社會保險的限制時間可能短了一些，一般7-10年較為常見，5年的調控限制略顯緊張，擋不住移民的涌入。

對城市群這個“重中之重”還需冷靜思考

城市群作為城市協(xié)調發(fā)展的“重要增長極”是規(guī)劃提出的一個重要概念，作為“全國經濟增長、促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺”。從全國城市群整體的布局來看，基本是沿著“兩橫三縱”規(guī)劃分布的，即以路橋通道、長江通道為兩條橫軸，以沿海高速、京哈京廣高速、包昆通道為三條縱軸。沿著交通網絡上的通道，構建城市群，形成大小不一的城市群。

據參與研究的人士透露，大概會有二、三十個城市群分布在“兩橫三縱”結構上。客觀的說，這些城市群的經濟總量是否能達到理想的規(guī)模，存在很大的疑問。在強調城市品質的同時，是不是也應該關注城市群的品質？如果各個單一城市的品質不高，合在一起的城市群品質是否就能達到理想的程度？事實上，一些城市群即便被捏合在一起，恐怕也難以發(fā)揮出較大作用。它們各自急于吸納周邊的經濟要素，結果可能比釋放出來的經濟要素還要多，競爭反而比以往更激烈。

值得注意的是，除了廣義的城市群外，規(guī)劃突出了三個城市群。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三個城市群被突出到很高的程度加以表述。顯然規(guī)劃者是希望看到這三個城市群能夠得到重點投資和建設成為世界級城市群。從目前的實際增長和發(fā)展條件來看，這三個城市群的確是有希望的，要看國家整體經濟增長情況和城市群參與國際市場水平。不過世界上沒有一個世界級城市圈籠罩在令人窒息的霧霾中。

中小城市和特色產業(yè)發(fā)展解讀有分歧

產城關系在以往規(guī)劃中通常是被忽略或片面化的環(huán)節(jié)。在中小城市的發(fā)展方面，規(guī)劃的具體指導意見主要是依托優(yōu)勢資源發(fā)展“特色產業(yè)”。這樣的表述與以往那種號召性、概念性的規(guī)劃語言相比更加務實。但一個比較明顯的問題是，什么是特色產業(yè)？“特色”是一種結果，不是具體的產業(yè)。顯然在產業(yè)研究方面，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃并沒有大幅度進步，因此對特色產業(yè)的解讀就會存在分歧。

我們常?？吹?，沿海中小城市的鄉(xiāng)土產業(yè)在城市化的浪潮沖擊下都消失了，中小城市搞得像家門口的大城市一樣，還有某些城市在發(fā)展中集中全城資源打造“光谷“之類的單一產業(yè)。一旦地方政府出現(xiàn)偏差，就會出現(xiàn)某種產業(yè)的畸形發(fā)展，甚至形成某種意義上的城市災難。

實際上一個相對較精確的表述，應該是發(fā)展中小城市的原生態(tài)產業(yè)和鄉(xiāng)土產業(yè)。鄉(xiāng)土產業(yè)的發(fā)展往往具有悠久歷史和良好條件，當?shù)乩习傩諑装倌陙砭涂窟@樣的產業(yè)生活，既有文化屬性也有生態(tài)屬性。 所以原生態(tài)產業(yè)和鄉(xiāng)土產業(yè)這個概念更加有助于對地方政府做出更清晰的指引，推動當?shù)禺a業(yè)發(fā)展，夯實城市發(fā)展的基礎，夯實城市消費活化的經濟基礎，真正支撐起未來的城市化。

發(fā)展公共交通需注意系統(tǒng)問題

城市公交系統(tǒng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃中被提到一個很高的位置上，這也是是建立在各國城市發(fā)展經驗基礎上的理性結論。規(guī)劃對某些節(jié)點作了明確的技術性指引，比如要積極發(fā)展快速公共汽車、現(xiàn)代有軌電車等大容量地面公共交通系統(tǒng)，要求基本實現(xiàn)一百萬人口城市中心區(qū)公共交通站點 500 米全覆蓋。

需要評估的問題在于，公交系統(tǒng)和城市的關系在這份規(guī)劃中被進行了模糊處理。比如快速公共汽車和現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)，現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)是安邦一再推薦的公交系統(tǒng)，具有高效和投資少的特點。而快速公共汽車（BRT），存在割裂城市空間系統(tǒng)的問題，對城市的土地價格也有很大影響。 另外，大容量公交系統(tǒng)有積極意義，但一定要有發(fā)展的限制條件。

在交通系統(tǒng)方面，規(guī)劃也提出了若干比較明確的數(shù)據指標性要求。比如“推進中心城區(qū)功能向一小時交通圈地區(qū)擴散”。值得注意的是一小時交通圈形態(tài)是個理論值。在交通體系和路網未更新升級的條件下，一小時交通圈所形成的都市圈，究竟是多大的空間規(guī)模可能存在疑問。以實際情況看，這一小時的圈子可能大不過北京一個區(qū)；而以理想值來計算，路網系統(tǒng)改造所需投資難以估計。

人均城市建設用地限制構成重要約束

規(guī)劃在發(fā)展目標方面最有價值、可能改變城市面貌和空間格局的看點，是關于人均城市建設用地的指標。規(guī)劃中所要求的人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，是一個很重大的發(fā)展限定條件，為城市的發(fā)展形態(tài)建立了框架。

中國以往的城市建設用地一直是粗放式發(fā)展，官方數(shù)據顯示，現(xiàn)在中國人均建設用地已到達130平方米，而實際中可能還要超過這個數(shù)字。對比其他國家和地區(qū)，發(fā)達國家人均建設用地平均只有82平方米左右，香港集約化程度更高，為人均30平方米。所以，規(guī)劃提出人均100平方米建設用地的控制性指標是一個很大的進步，建立了城市的邊界，不可能沒有邊沿的搞建設。

當然，就集約度而言這個數(shù)據并非達到了很高的水平，其實還可以進一步壓縮用地規(guī)模。從表述上看，“人均城市建設用地”是城市經濟學意義上的表示，作為國家級規(guī)劃，可對容積率、密度做進一步調控和數(shù)據安排。

規(guī)劃中應有而遺漏的幾個問題

令人比較遺憾的是，這一規(guī)劃還是遺漏了若干問題。比如物流問題，物流是城市圈或現(xiàn)代城市最重要的構成部分，對城市未來發(fā)展影響極大。作為一個面向未來的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對物流體系建設和物流成本約束幾乎沒有絲毫涉及，這不能不說是一個比較大的缺陷。

第二個涉及不多的問題是老齡化。老齡化在這份城鎮(zhèn)化規(guī)劃中設計內容很少，盡在“老人關愛服務體系”建設中提到八個字，顯然規(guī)劃嚴重低估了中國社會老齡化問題的嚴重程度。這將對城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)和落地形成嚴重影響。

總體來看，這份規(guī)劃的臨時性色彩是存在的，一方面存在一些普遍性缺陷，另一方面框架和邏輯關系也存在問題。從某種程度上時候，規(guī)劃更像是一個意見匯總，而并非真正意義上規(guī)范的戰(zhàn)略規(guī)劃。

（作者為安邦（ANBOUND）首席研究員）