中國禁毒國際合作面臨的困難和應對

楊焰嬋

(公安邊防部隊士官學校，云南·昆明 650214)

中國的禁毒與世界禁毒密不可分，加強禁毒國際合作是解決世界毒品問題的必由之路，也是根本解決中國毒品問題的必由之路。目前，中國的禁毒國際合作正向多層次、多領域發(fā)展。同時，中國禁毒國際合作也面臨諸多困難和問題，制約著中國禁毒國際合作進一步深化。

一、中國禁毒國際合作的回溯與現(xiàn)狀

1980年代，中國在堅持和平共處五項原則基礎上積極參與和推動國際社會的禁毒合作，先后加入了三個最重要的國際禁毒公約。1985年中國加入聯(lián)合國1972年修正的《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》;1989年加入中國參與起草和制定的《1988年聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，成為批準加入該公約的第二個國家，也是世界最早加入該公約的國家之一;1993年10月，中國、緬甸、泰國、老撾和聯(lián)合國禁毒署在紐約共同簽署了《東亞次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄》(MOU)，確定在次區(qū)域禁毒合作中保持高級別接觸，標志著東亞次區(qū)域禁毒合作框架基本形成;1997年中美兩國首腦簽署包括禁毒內(nèi)容的《聯(lián)合聲明》，兩國政府開始互派禁毒聯(lián)絡官。1999年起，中國相繼與泰國、緬甸、越南、柬埔寨簽署了包括禁毒合作內(nèi)容的雙方《聯(lián)合聲明》和《禁毒合作諒解備忘錄》。2009年中國在上海成功舉辦“萬國禁煙會”百年紀念活動;2012年中國組團參加第55屆聯(lián)合國麻醉品委員會會議，與美國等國共提《紀念海牙公約一百周年》決議，聯(lián)手港澳禁毒部門向世衛(wèi)組織推動氯胺酮國際列管。

綜觀三十年來，中國積極參與和推動國際層面、地區(qū)層面和雙邊層面的禁毒國際合作，實現(xiàn)了與國際社會禁毒斗爭的接軌，逐漸從一名禁毒國際合作的適應者、參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橐幻e極推動者，旗幟鮮明地投入到國際禁毒斗爭的第一線，承擔起國際禁毒公約所規(guī)定的一切職責，在國際社會塑造了積極負責任的大國形象。

二、中國禁毒國際合作面臨的困難與瓶頸

中國一貫重視禁毒國際合作，主張世界各國共同努力解決毒品問題，支持并積極參與國際禁毒事務，在加強禁毒情交流、聯(lián)合打擊跨國毒品犯罪、推動境外替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，司法協(xié)助、經(jīng)濟援助、經(jīng)驗交流、外警培訓等方面均取得了實質(zhì)性的進展，在禁毒國際合作中發(fā)揮了積極的作用。但是，由于諸多方面的原因，也仍然面臨一些的困難和瓶頸。

(一)禁毒國際合作機制仍不完善

英國學者蘇珊·斯特蘭奇所言:“國際機制對國家行為的影響極微”。①Stephen Krasner(ed.)，International Regimes.Cornell University Press，1983.P.6.目前的禁毒國際合作機制明顯存在重形式而輕內(nèi)容，偏實證而輕規(guī)范的缺陷。禁毒國際合作機構缺乏權威，訂立的法規(guī)、章程、協(xié)議和條約約束力不足。各個國家對待國際社會禁毒的法律法規(guī)、政策措施和投入禁毒的力度存在差異，合作程度不高。以中國參與禁毒國際合作機制程度最深的東南亞地區(qū)為例，雖然中國與東南亞區(qū)域國家在“10+1”、“10+3”、中緬泰老四國《東亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄》框架下，已經(jīng)簽署了很多條約、章程、協(xié)定和文件，開展了程度不一的多邊、雙邊禁毒合作，但是這些合作機制依然是務實的少，務虛的多，在某些方面“甚至還落后于毒品集團的智能化和國際化的制販毒機制”，“基本上只是停留在刑事執(zhí)法這一塊”。②尹賽群.中國參與東南亞地區(qū)禁毒國際合作——從全球治理的視角進行的分析.復旦大學碩士學位論文，2009年，第31頁。

(二)禁毒形勢依然十分嚴峻

根據(jù)聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室近幾年發(fā)布的世界毒品報告，近年來，盡管國際社會在聯(lián)合打擊毒品跨國犯罪方面做了很多工作，毒品泛濫的勢頭在一定程度上得到了遏制，但仍然在持續(xù)泛濫，毒品產(chǎn)量居高不下，毒品制造、走私、濫用活躍，對國際社會的危害加劇，全球禁毒形勢依然維持一種嚴峻的態(tài)勢?！懊磕辏Ｂ逡?、可卡因和其他藥物致死大約20萬人”。③United Nations Office on Drugs and Crime.World Drug Report2012，p iii.雖然鴉片和古柯種植面積普遍減少，但對人類健康傷害更大的新型合成毒品的產(chǎn)量、販運和消費量卻急劇上升。

“金三角”仍然是對我國危害最大的毒源地。盡管緬北地區(qū)罌粟種植面積處于歷史較低水平，但近年來呈持續(xù)反彈態(tài)勢。2012年該地區(qū)罌粟種植約63.7萬畝，同比上升33.8%，可產(chǎn)海洛因60多噸。與此同時，“金新月”對我國的危害進一步加劇，阿富汗已經(jīng)成為全球罌粟種植和鴉片產(chǎn)量最大的國家。該地區(qū)的海洛因向我國走私滲透也呈現(xiàn)一種持續(xù)加劇的態(tài)勢，2012年共破獲“金新月”毒品案件98起。④參閱中國國家禁毒委員會.2013年中國禁毒報告。

(三)執(zhí)法合作水平不高

資料來源:中國國家禁毒委員會.2013年中國禁毒報告。

對中國來說，“毒源在外”，要徹底根除毒害，需要國際國內(nèi)配合，進一步加強雙邊和多邊的禁毒合作。但是，禁毒國際合作畢竟是不同國家之間展開的跨國界執(zhí)法合作，雖然各國都有合作禁毒的需求，在實際操作中，執(zhí)法水平總會受到各國不同的利益訴求和不同的內(nèi)政外目標的制約。有時，國家間不同的政治體制、司法制度、宗教信仰等也會成為雙方執(zhí)法合作的障礙。具體表現(xiàn)在:一是在情報信息交流中存在國家間或部門間人為設置壁壘，情報溝通不對稱，情報信息資源共享程度不深的問題，這導致情報支持不給力，打擊跨國犯罪難度加大。二是外警培訓體制有待完善，外警培訓課程設置尚欠合理、師資力量仍顯不足，有時多部門重復培訓，顯得較為零亂。三是境外替代種植受到相關國家政局不穩(wěn)、經(jīng)濟貧困、基礎設施建設滯后、勞動力素質(zhì)低下等諸多問題的制約，導致境外替代種植成效不明顯，部分地區(qū)出現(xiàn)了罌粟種植反彈的勢頭。

三、中國禁毒國際合作的對策與建議

(一)積極參與國際社會禁毒機制的建設和完善

全球化時代，毒品等類的全球性問題成為國際社會的中心議題，合作成為國際關系的主旋律。中國作為在國際體系中正在快速崛起的后發(fā)大國，成為讓國際社會接受，放心的大國是中國既定的外交戰(zhàn)略。國際社會的合作有利于中國的進一步崛起，而長期的合作需要完善的制度做保障。目前，中國已經(jīng)參加了當今國際體系中幾乎所有重要的禁毒國際合作機制，從一個積極的參與者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€積極的倡議者，這非常有助于中國“做國際社會中負責任大國”的國際形象，為中國贏得了聲譽，拓展了中國的國家利益。美國國內(nèi)的主流觀點也認為中國是國際制度的維護者，國際現(xiàn)狀的維護者。然而，中國對禁毒國際合作機制的參與并不應該是一個單向進程，隨著中國越來越融入國際禁毒體系，中國要塑造世界禁毒大國的形象，要構建對中國有利的禁毒國際合作機制，使得禁毒國際合作機制打上中國的印記，增加中國在國際禁毒活動中的話語權，增強中國在國際禁毒領域的作用和影響力。

國際社會的禁毒國際合作機制，是在西方大國的倡導下建立起來的，是有利于西方大國的，西方大國把持著話語權。例如，目前國際社會的毒品生產(chǎn)基本上是在發(fā)展中國家，而毒品的主要消費國是發(fā)達國家，所以發(fā)達國家一直指責發(fā)展中國家，要求發(fā)展中國家首先遏制毒品生產(chǎn)，才能實現(xiàn)全球禁毒。然而實際的情況是，正是消費國巨大的需求，成為刺激發(fā)展中國家毒品生產(chǎn)的主要動因。國際社會的禁毒應該在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和需求環(huán)節(jié)雙管齊下，共同遏制毒品問題。國際禁毒機制中的不公正、不合理，已經(jīng)成為國際禁毒合作進一步的開展的障礙，中國有必要與廣大發(fā)展中國家一道參與到國際禁毒機制的建設和完善中來，使國際禁毒機制更具代表性和可操作性，更能反映大多數(shù)國家的利益訴求。

(二)以禁毒合作推動區(qū)域合作，以區(qū)域合作帶動禁毒合作

“金三角”與“金新月”兩個世界最大的毒源地與中國緊鄰對中國禁毒斗爭影響最大，積極支持和促進聯(lián)合國倡導的次區(qū)域禁毒國際合作是我國禁毒斗爭的重點方向。應該注重禁毒合作這一符合地區(qū)各國國家利益的重要平臺，按照“廣泛參與、責任共擔、互利雙贏”的原則，以禁毒合作推動區(qū)域合作，以區(qū)域合作帶動禁毒合作。

一方面，要提升禁毒國際合作的層次。目前，中國與地區(qū)的禁毒國際合作主要是在領導人會議 (LM)，部長級會議 (AMM)、高級官員會議 (SOM)這三級合作框架中進行的，其中第一層次的領導人會議起起到的作用更重要。要盡快締結區(qū)域性禁毒公約，完善禁毒合作公約、章程、協(xié)議和其他相關條約。中國與東盟國家已經(jīng)簽署了《加強禁毒合作諒解備忘錄》、《東盟 +中國禁毒行動計劃》和《北京宣言》等，但是這些備忘錄、計劃、宣言的約束力不足，主要是一些意向性的承諾。要建立約束力更強的新區(qū)域性禁毒公約，明確相關各國參與合作的機構、人員、資金、技術等各方面的職責和義務。

另一方面，要拓寬禁毒國際合作的領域。中國與周邊地區(qū)禁毒國際合作主要集中在執(zhí)法領域，這有力地震懾了販毒分子。但是，這畢竟只是一種“治標”的手段。禁毒斗爭必須要執(zhí)法手段與經(jīng)濟手段相結合方能“標本兼治”。在國際層面，我國禁毒國際合作更多使用的是政治手段，而在地區(qū)層面則要加強對經(jīng)濟手段的使用。目前，推動次區(qū)域合作主要有兩大動力。第一大動力是毒品問題。由于毒品問題的國際化特性，并不是某一個或者兩個國家能夠解決的，需要多方共同努力，這有助于促進區(qū)域合作。第二大動力是次區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需求。中國周邊毒品問題嚴重的地區(qū)，經(jīng)濟總體發(fā)展水平較低，對區(qū)域外資金、技術和市場依賴程度高，需要加強區(qū)域合作。①尹賽群.中國參與東南亞地區(qū)禁毒國際合作——從全球治理的視角進行的分析.復旦大學碩士學位論文，2009年，第40頁。目前，中國政府盡自己的力量，積極幫助周邊國家開展的毒品替代種植 (綠色禁毒工程)已經(jīng)具備了一個良好的開端，截至2012年，我國累計在緬甸、老撾北部傳統(tǒng)罌粟種植地區(qū)實施替代項目200多個，替代種植面積300多萬畝。②國家禁毒委員會.2013年中國禁毒報告。云南境外的替代種植受到聯(lián)合國和國際社會的高度贊譽，被肯定為“全球禁毒史上的創(chuàng)舉”，一定程度上已經(jīng)從源頭上減少了境外毒品對中國和國際社會的危害。與此同時，替代種植擴大了中國與周邊國家的共同利益。進一步推動替代種植產(chǎn)業(yè)發(fā)展將會進一步夯實中國與周邊地區(qū)長期合作的基礎。

(三)提升聯(lián)合執(zhí)法合作水平，促進雙邊務實合作

近年來，中國與美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大、巴基斯坦、馬來西亞等許多國家警方直接合作，聯(lián)合破獲了多起大案，抓獲了一批毒梟、犯罪嫌疑人，有力地震懾了販毒分子。2011年中國充分運用湄公河流域安全執(zhí)法合作機制和云南邊境警務合作機制，積極與老、緬、泰各國密切合作，抓捕了糯康、?？怠⒁廊R等涉案罪犯，“10·5”湄公河慘案成功告破，這是中國參與國際禁毒合作加強與周邊國家“國際警務和司法合作的典范”。③參閱中國國家禁毒委員會.2013年中國禁毒報告。目前，中國已經(jīng)與有關國家簽訂政府間雙邊禁毒協(xié)議22個，部門間雙邊禁毒協(xié)議9個。④參閱2012年國務院關于禁毒法實施和禁毒工作情況的報告。這對推進禁毒國際合作，已經(jīng)起到了舉足輕重的作用。但是，總的來看，中國與相關國家開展的禁毒執(zhí)法合作依然受到的諸多制約，難以形成協(xié)調(diào)一致的行動。未來，尤其有必要在提升與重點國家、周邊國家的雙邊和多邊務實合作水平上多下工夫。首先，要在國內(nèi)法和國際法兩個層次上，都要推動立法腳步的加快，對執(zhí)法合作的機制、機構、信息交流、跨國控制下交付、罪犯引渡、反洗錢等內(nèi)容進行細化，為打擊跨國毒品犯罪提供法律依據(jù)。其次，是充分利用現(xiàn)有的機制和組織，拓寬與重點國家和周邊國家的合作渠道。我國應當充分利用地區(qū)性禁毒合作機制和國際刑警組織等在當今禁毒國際合作中富有成效的機制和組織，加大對毒品跨國犯罪的打擊力度。目前，警務聯(lián)絡官制度、邊境會晤、會談制度和聯(lián)合執(zhí)法是近年來禁毒國際合作中較為有效的形式。此外，還可以借鑒發(fā)達國家禁毒合作的最新形式，多做工作，拓寬我國與重點國家和周邊國家的合作渠道。再次，是主動加強情報信息的溝通與協(xié)調(diào)。情報信息主導著打擊跨國犯罪活動的開展，決定著執(zhí)法合作的效率。2012年閩粵“JDB1102”走私販毒案、中緬“2012－297”制毒案等大案都生動地體現(xiàn)了情報信息在在禁毒國際合作中的首要地位。要進一步建立和完善情報交流機制，提高情報利用效能，確保對跨國毒品犯罪的精確打擊。最后，是加強外警培訓和技術合作。充分利用國內(nèi)國外資源，積極參與和推動世界范圍內(nèi)雙邊或多邊的外警培訓，提升培訓人員的工作能力和水平。加強與其他國家偵查技術的合作，積極引進新技術和新設備，提高打擊跨國毒品犯罪的能力。

總之，經(jīng)過近30年的禁毒國際合作，中國已經(jīng)融入了國際規(guī)范，在禁毒領域與中國合作的國家越來越多，合作的內(nèi)容越來越廣，合作的程度越來越深，合作的水平越來越高。隨著毒品在全球的進一步跨國擴散，國際社會空前一致地認識到，毒品問題既是全球問題，又是地區(qū)問題，既是政治問題，又是經(jīng)濟問題，既是社會問題，又是國家安全問題，世界各國必須加強合作，“對全球毒品問題做出全球反應”，才能從根本上遏制和解決毒品問題。