農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策新解

●文/韓俊

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的每次政策變動(dòng)都會(huì)引來普遍關(guān)注，因?yàn)檫@中間蘊(yùn)藏著巨大的商業(yè)空間。但通常情況下，社會(huì)各界對國家土地政策的解讀卻是有偏差的。十七屆三中全會(huì)后，我國土地政策就被廣泛誤讀；十八屆三中全會(huì)結(jié)束之后，很多政策又被社會(huì)普遍誤讀了。其實(shí)，十八屆三中全會(huì)涉及的土地政策可歸結(jié)為三個(gè)問題：工商企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地入市和改革農(nóng)村宅基地制度。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須保證糧食生產(chǎn)

對于工商企業(yè)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，十八屆三中全會(huì)決定中有兩句話非常重要，即“鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”，決定這樣提就是為了用現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式去改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。

在我國，現(xiàn)代生產(chǎn)要素的稀缺正嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。重慶市彭水縣耕地面積超過70萬畝，但該縣只有1家農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，這個(gè)合作社擁有的農(nóng)機(jī)具不過只有15臺(tái)。河南的植保合作社也面臨著人才短缺的難題，他們雇傭的多是55歲以上的閑散勞力，這些人很多都不會(huì)使用現(xiàn)代農(nóng)機(jī)具，對藥物配比、機(jī)械噴灑等植物保護(hù)中非常重要的技術(shù)掌握得也不精準(zhǔn)，農(nóng)藥殘留經(jīng)常超標(biāo)。正因?yàn)檫@個(gè)原因，政府才鼓勵(lì)工商企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

截至2013年6月底，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量是3.1億畝，占農(nóng)民承包經(jīng)營土地總量的23.9%，這其中農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)占了62%，農(nóng)民流轉(zhuǎn)給企業(yè)的土地比例是9.7%（大約3050萬畝），這個(gè)數(shù)字已經(jīng)相當(dāng)可觀了，這說明租賃農(nóng)民土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)越來越多了。

但這并不意味著國家將會(huì)無條件地支持城市工商資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，因?yàn)閲冶仨毞乐箖蓚€(gè)問題的出現(xiàn)，即農(nóng)地的非農(nóng)化和非糧化。前者是指將流轉(zhuǎn)土地用于房地產(chǎn)或以生態(tài)農(nóng)業(yè)為名建設(shè)酒店、高爾夫球場和大棚式莊園，后者是指利用流轉(zhuǎn)土地生產(chǎn)非糧類經(jīng)濟(jì)作物。

目前重慶大戶種糧土地85%以上依靠流轉(zhuǎn)，年均地租成本已有400多元 ,而種糧大戶每年畝均純收益只有200元左右，遠(yuǎn)低于“非糧”流轉(zhuǎn)收益。一些地方政府對土地流轉(zhuǎn)支持政策趨于“一樣化”也不利于提高農(nóng)民種糧積極性。在重慶一些區(qū)縣，柑橘規(guī)模種植的優(yōu)惠政策比種糧還多：柑橘每畝不僅能獲得500元財(cái)政補(bǔ)貼，還能獲得每畝250元的種苗補(bǔ)貼。

限制土地流轉(zhuǎn)非糧化、禁止非農(nóng)化，這樣做是為了保證糧食安全。中國是人口眾多的大國，糧食生產(chǎn)不能過度依賴進(jìn)口?，F(xiàn)在中國每年糧食消耗高達(dá)6.7億噸，而全世界糧食貿(mào)易總量不過3.1億噸。如果中國將糧食自給率降低到50%，那么全球糧食供給都會(huì)出現(xiàn)問題。

中國現(xiàn)在耕地總量不過是18.26億畝，人口卻有13億多。將中國的情況跟幾個(gè)大國做一下對比，就能看清耕地對中國的重要性：美國人口比我們少十億，但耕地比我們多十億畝；印度的人口比我們少一億，但耕地比我們多六億畝。如果太多土地出現(xiàn)非農(nóng)化與非糧化，那么一定會(huì)給確保糧食安全造成巨大壓力。現(xiàn)在工商企業(yè)到農(nóng)村參與土地流轉(zhuǎn)獲得的土地中，仍然被用于進(jìn)行糧食生產(chǎn)的已經(jīng)不足10%，嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)因此是非常重要的。

此外，在工商資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)，一定要注意的另外一個(gè)問題是堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，這是我們國家農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)，其他經(jīng)營方式只是家庭經(jīng)營的補(bǔ)充。這是因?yàn)榧彝ソ?jīng)營可以將農(nóng)業(yè)的監(jiān)督成本降到最低，我國的人民公社之所以會(huì)失敗而后來的農(nóng)業(yè)改革又之所以會(huì)取得成功，就是因?yàn)檫@兩者監(jiān)督成本存在巨大的不同。我國農(nóng)村改革的最大成果，就是重新確立了這樣一條以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。

解決城市住房問題不能指望農(nóng)村土地

十八屆三中全會(huì)明確提出，在符合土地規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，并且與國有土地同價(jià)同權(quán)。目前，農(nóng)村土地有三類：公益性建設(shè)用地，比如道路、學(xué)校、村委會(huì)，這是任何農(nóng)村都不能少的；經(jīng)營性建設(shè)用地，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，這大概有5000萬畝；還有一塊就是農(nóng)民的宅基地，這是保障農(nóng)民基本居住權(quán)的用地。

十八屆三中全會(huì)雖然明確提出農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地可以出讓，但并未明確這些土地出讓后用來做什么，很多人就以為可以用來蓋小產(chǎn)權(quán)房了。那么，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市轉(zhuǎn)讓是否意味著小產(chǎn)權(quán)房可以合法化？

這個(gè)問題其實(shí)是很清楚的。這些小產(chǎn)權(quán)房在建設(shè)過程中沒有繳納土地出讓金，沒有承擔(dān)城市配套基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用，不符合我們國家的城市規(guī)劃，也不符合土地用途管制，我們國家現(xiàn)有的法律也完全禁止農(nóng)村土地用來建設(shè)商業(yè)住宅，買小產(chǎn)權(quán)房人的權(quán)利是不受到保護(hù)的。

現(xiàn)代土地制度的基本原則就是用途管制和土地規(guī)劃，這是任何法治國家和市場經(jīng)濟(jì)國家都嚴(yán)格執(zhí)行的制度。如果國家無條件允許所有小產(chǎn)權(quán)房合法化，將不符合依法治國的精神。

十八屆三中全會(huì)提出農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓后，很多人又認(rèn)為是否可以到農(nóng)村通過購買宅基地解決住房問題。針對這個(gè)問題，三中全會(huì)的文件提出“審慎穩(wěn)妥”地在全國范圍內(nèi)先開展試點(diǎn)，但選擇哪些試點(diǎn)和怎樣推廣是下一階段的工作內(nèi)容?，F(xiàn)行法律制度下，針對這一問題有兩個(gè)“嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁為城市居民在農(nóng)村購買的住宅發(fā)放土地許可證。

大量農(nóng)民工進(jìn)城后，農(nóng)村確實(shí)有很多住宅變成閑置資源，城市也確實(shí)有很強(qiáng)的沖動(dòng)和能力去購買這些土地。但我們也要看到，進(jìn)城農(nóng)民工的住房問題現(xiàn)階段已經(jīng)解決了嗎？顯然沒有，現(xiàn)在農(nóng)民工在城市購買住房的連1%都不到，參與城市基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例也只有不過15%。

對這部分群體，農(nóng)村宅基地仍是他們基本的生活保障。一旦這些農(nóng)民最終沒能在城市安家，這些宅基地就是他們的歸宿和依靠。而且，農(nóng)村宅基地供求本身也是有很大矛盾的?，F(xiàn)在很多地方已經(jīng)不分宅基地了，這些農(nóng)民也要買房子住。如果我們現(xiàn)在允許宅基地上市交易，一些農(nóng)民可能會(huì)因此獲得很多短期好處，但也會(huì)因此面臨長期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，他們的居住成本由誰負(fù)擔(dān)會(huì)是個(gè)更大的問題。所以，全面放開宅基地流轉(zhuǎn)至少目前來看條件還很不成熟。

農(nóng)業(yè)絕不是簡單提供產(chǎn)品的行業(yè)，它是剩余勞動(dòng)力、尤其是難以轉(zhuǎn)移到城市勞動(dòng)力的蓄水池，也是良好生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能只講效率，農(nóng)村土地制度的改革也必須有其底線。集體土地所有制、家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，就是我們國家土地制度改革的底線，堅(jiān)守這些原則最要做的就是保證政府這只閑不住的手不會(huì)隨便干預(yù)土地流轉(zhuǎn)。