新型城鎮(zhèn)化破解何題

●文/本刊記者 張永軍 張靜

新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持農(nóng)民市民化的主線，還需破解人往哪里去？錢(qián)從哪里來(lái)？城市怎么建？土地怎么用？等關(guān)鍵性問(wèn)題。

新型城鎮(zhèn)化并非是在一張白紙上繪就藍(lán)圖，我們無(wú)法回避的是，過(guò)去數(shù)十年間在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所付出的沉重代價(jià)，出現(xiàn)的諸多問(wèn)題：城市急速擴(kuò)張、農(nóng)民被迫上樓、城鄉(xiāng)差距拉大、社會(huì)矛盾加劇、生態(tài)環(huán)境破壞……如果不能妥善解決這些問(wèn)題，將會(huì)嚴(yán)重影響中國(guó)未來(lái)的健康發(fā)展，也會(huì)影響小康社會(huì)的順利建成。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，從新思路來(lái)看，包含了“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的總體目標(biāo)；從新主線來(lái)看，以農(nóng)民市民化為一條主線，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化首先考慮的是“化人”（農(nóng)民市民化和公共服務(wù)均等化），而不是“造城”；從新舉措來(lái)看，著力解決人往哪里去？錢(qián)從哪里來(lái)？城市怎么建？土地怎么用？

人往哪里去

人口大規(guī)模流動(dòng)是大國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要條件，新型城鎮(zhèn)化就是要推進(jìn)人口的城鎮(zhèn)化。應(yīng)當(dāng)把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

人口城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是在農(nóng)民市民化。人口城鎮(zhèn)化的過(guò)程就是農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過(guò)程。就是說(shuō)，農(nóng)民工市民化是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容。而農(nóng)民工市民化的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程。當(dāng)前要盡快解決2億左右進(jìn)城農(nóng)民工的市民化，長(zhǎng)遠(yuǎn)還要解決更多的不斷進(jìn)城的農(nóng)民市民化。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，新型城鎮(zhèn)化，要實(shí)現(xiàn)從數(shù)量型擴(kuò)張向質(zhì)量型增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是解決農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。農(nóng)民工市民化，必然涉及戶(hù)籍管理制度改革。落戶(hù)政策應(yīng)考慮城市人口規(guī)模、外來(lái)人口比重。外來(lái)人口占比重高的，即使是小城鎮(zhèn)，也無(wú)法全部放開(kāi)。

土地怎么利用

土地是城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的承載物，它在城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演了一個(gè)極為重要的角色。作為我國(guó)城鄉(xiāng)土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)程的主導(dǎo)者，地方政府既可以通過(guò)低征地成本和高商住用地價(jià)格之差獲得土地財(cái)政收入，又可以用低工業(yè)用地價(jià)格吸引外來(lái)資本的進(jìn)入。這就存在一種“融資租金”現(xiàn)象。這一租金的存在，扭曲了政府和企業(yè)對(duì)工業(yè)用地的使用方式，加速了城市土地的無(wú)序擴(kuò)張和快速蔓延，使得增量投資在空間意義上被新增的城市面積所稀釋?zhuān)档土顺擎?zhèn)化所能產(chǎn)生的集聚效應(yīng)。

土地過(guò)度資本化的癥結(jié)在于地方政府財(cái)力和事權(quán)的不匹配。如何扭轉(zhuǎn)“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”的局面？為此，《規(guī)劃》提出了兩個(gè)解決思路。一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。二是完善地方稅體系，培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。

錢(qián)從哪兒來(lái)

城鎮(zhèn)發(fā)展，資金先行。如果沒(méi)有資金要素的聚集，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)無(wú)法形成，其他生產(chǎn)要素也無(wú)法被吸引到城市中來(lái)。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家分析預(yù)測(cè)，至2020年，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要各類(lèi)資金投入約在40萬(wàn)億元。這是一筆金額巨大的累計(jì)投入，需要國(guó)家、地方和各類(lèi)市場(chǎng)主體共同努力，千方百計(jì)才能完成的艱巨任務(wù)。

專(zhuān)家認(rèn)為，從國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化的歷史經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，除了中央和地方的財(cái)政資金支持外，確實(shí)離不開(kāi)金融服務(wù)的支持，而新型城鎮(zhèn)化的順利開(kāi)展，必須探索建立強(qiáng)健可持續(xù)的金融服務(wù)體系。

新時(shí)期我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的開(kāi)展，需要探索和建立健全適應(yīng)其多元化需求的金融服務(wù)體系，這包括政策性金融與商業(yè)性金融并存、城市金融與農(nóng)村金融并存、間接融資與直接融資并存、正規(guī)金融與民間金融并存的既有分工又有合作的統(tǒng)一金融服務(wù)體系。

城市怎么建

新型城鎮(zhèn)化要以科學(xué)規(guī)劃為指導(dǎo)。實(shí)施新型城鎮(zhèn)化，是涉及到方方面面的重大問(wèn)題，因此，必須規(guī)劃先行。

南京大學(xué)教授洪銀興指出，新階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要政府科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，做到規(guī)劃先行。應(yīng)科學(xué)合理地規(guī)劃大中小城市和小城鎮(zhèn)的布局和功能，實(shí)現(xiàn)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃一體化。除了功能規(guī)劃，還應(yīng)重視空間規(guī)劃，突出城鎮(zhèn)發(fā)展的集中、集約和生態(tài)要求。

用何來(lái)支撐

新型城鎮(zhèn)化要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支撐點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化特別是億萬(wàn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)化，就必須首先要保障他們能在城鎮(zhèn)就業(yè)。這就需要從本地實(shí)際出發(fā)，充分調(diào)動(dòng)和配置資源，大力發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)現(xiàn)代分工協(xié)作，促進(jìn)大中小企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，以創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、保障充分就業(yè)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)就沒(méi)有就業(yè)。目前，農(nóng)民到城市最大的問(wèn)題就是無(wú)法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。所以必須培育新興產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人再到城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)換。

機(jī)制如何創(chuàng)新

推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展，改革創(chuàng)新體制機(jī)制是關(guān)鍵。推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化特別是廣大農(nóng)民工城鎮(zhèn)化，就需要推動(dòng)農(nóng)民工“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社會(huì)、群體融入社會(huì)”。為此，需要堅(jiān)持改革推動(dòng)，建立健全相關(guān)體制機(jī)制，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展持續(xù)提供動(dòng)力。

通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新和制定完善相關(guān)政策的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)包括：推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)戶(hù)口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理制度；完善農(nóng)民工的基本公共服務(wù)，如擴(kuò)大農(nóng)民社保覆蓋率，解決好農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題，著力爭(zhēng)取改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。推進(jìn)保障房建設(shè)，政府主導(dǎo)建設(shè)的保障性住房應(yīng)該只針對(duì)社會(huì)中最低收入的城市弱勢(shì)群體，這些群體應(yīng)包括農(nóng)民工，同時(shí)在城市密集區(qū)以及大城市郊區(qū)，可探索試點(diǎn)將出租屋納入保障性租賃住房體系。改革土地管理政策，完善土地市場(chǎng)體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置上的作用范圍，同時(shí)對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期沿用的征地補(bǔ)償制度進(jìn)行修改，征地補(bǔ)償須增加對(duì)農(nóng)民宅基地的補(bǔ)償和社會(huì)保障補(bǔ)償，更加突出保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

質(zhì)量如何提高

統(tǒng)籌推進(jìn)“新四化”建設(shè)，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的保障。新時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不是孤立地就城鎮(zhèn)化而搞城鎮(zhèn)化，而是須同步推進(jìn)“新四化”，即要堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊表示，工業(yè)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的前提，加快推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化必須走新型工業(yè)化道路。信息化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇，新的時(shí)代條件要求我們以信息化帶動(dòng)工業(yè)化、以工業(yè)化促進(jìn)信息化，推動(dòng)工業(yè)化和信息化深度融合。城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和增進(jìn)人民福祉的必由之路，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的支撐，必須使產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)吸納和人口集聚相統(tǒng)一，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，我們不能在農(nóng)業(yè)衰退、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民貧困的情況下推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，而必須走城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展之路，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。