隱性擔(dān)保到顯性擔(dān)保

劉會會　劉薇

摘要：宏觀審慎監(jiān)督、存款保險制度和最后貸款人被譽(yù)為金融安全網(wǎng)的三大支柱。在顯性保險制度確立之前，我國實為實行以央行為擔(dān)保人的隱性擔(dān)保制度，央行兼任銀行業(yè)保險人與最后貸款人，導(dǎo)致核心角色的錯位。我國存款保險制度的確立使專門的存款保險基金管理機(jī)構(gòu)而非央行來負(fù)責(zé)銀行業(yè)存款保險事宜，標(biāo)志著我國銀行業(yè)存款保險由傳統(tǒng)隱性擔(dān)保走向顯性擔(dān)保。這是銀行業(yè)保險制度的完善，更是央行最后貸款人的核心角色的回歸。

關(guān)鍵詞：金融安全網(wǎng)；存款保險；央行；最后貸款人

一、從我國金融安全網(wǎng)構(gòu)建展開

（一）我國金融安全網(wǎng)體系的建設(shè)

英國學(xué)者道爾將金融監(jiān)管的基本制度劃分為審慎或預(yù)防性監(jiān)管和保護(hù)性監(jiān)管。審慎監(jiān)管包括資本充足率要求、流動性要求和一般性銀行監(jiān)督和檢查等，保護(hù)性措施則包括最后貸款人制度和存款保險制度。自2015年5月存款保險制度的正式實施，我國形成了包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管、存款保險制度和央行最后貸款人為支柱的金融安全網(wǎng)。金融安全網(wǎng)被認(rèn)為是金融基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的一個不可分割的組成部分，它對于增強(qiáng)體系的信心、促進(jìn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定是十分必要的。

存款保險制度是保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)建設(shè)，是一國金融安全網(wǎng)的重要組成部分。存款保險制度在國際上一般分為顯性和隱性兩種。顯性存款保險制度是指以法律的形式明確說明或正式建立存款保險機(jī)構(gòu)（或者保險基金）的存款保險制度；隱性存款保險制度（亦稱為“國家信用擔(dān)?！保┲笡]有法律說明或者正式的保險機(jī)構(gòu)提供保險，但往往在事后由政府或者中央銀行提供兜底保護(hù)的保險制度。

2015年5月《存款保險條例》出臺以前，我國沒有建立公開的、有法律保障的存款保險基金或公司，也沒有法律明確規(guī)定存款保險的范圍和賠付方式，事實上我國實行的是一種幾乎全額賠付的隱性存款保險。隱性的存款保險制度由政府出面，站在保護(hù)整個銀行體系高度，以不明示的方式使存款人形成對其損失進(jìn)行賠付的預(yù)期，保證金融體系平穩(wěn)運行。一旦銀行出了問題，政府一般會對其進(jìn)行救助（注資或者其他方式），最后往往是向存款人提供全額的存款保護(hù)。我國中央銀行作為中央政府機(jī)構(gòu)的重要組成部分，因此其在銀行業(yè)的隱性擔(dān)保中承擔(dān)了重要的角色。此外，這種隱性保險還延伸到證券、信托等非銀行金融領(lǐng)域。

顯性存款保險制度有利于保護(hù)小額儲戶，防止因銀行流動性不足而導(dǎo)致擠兌，進(jìn)而波及整個銀行體系，形成多米諾骨牌效應(yīng)，危機(jī)金融安全。隱性存款保險制度下，政府可以用最小的顯性財政成本平穩(wěn)地推進(jìn)銀行業(yè)改革的進(jìn)程。因此在短期條件下，隱性擔(dān)保似乎是一種“性價比”很高的政府補(bǔ)償手段。銀行信用等同于國家信用，因此無論是大額存款人還是小額存款人都不會對其存款銀行給予過多的關(guān)注，更不會去關(guān)心這些銀行的資產(chǎn)配置狀況、效益狀況和經(jīng)營風(fēng)險狀況等。也就是說，隱性存款保險制度破壞了各銀行資金籌集成本和資金運用收益之問的制衡關(guān)系，也弱化了銀行的市場約束。

（二）存款保險制度——銀行業(yè)風(fēng)險防范的必然選擇

我國銀行監(jiān)管體系的改進(jìn)與銀行結(jié)構(gòu)的變化緊密相連，大致經(jīng)歷三個階段：

第一階段，1984年以中國工商銀行成立為標(biāo)志，中國人民銀行成為真正意義上的中央銀行。在此形勢下，我國金融安全網(wǎng)制度選擇的起點，就是這種單一的監(jiān)管者分離模式。第二階段，即2003年到2015年初存款保險制度推出前，中國人民銀行和銀監(jiān)會兩個監(jiān)管者合力的模式。第三階段，既有央行、銀監(jiān)會分工協(xié)作的監(jiān)管安排下，引入存款保險制度，形成三大支柱合力的金融安全網(wǎng)。

十一屆三中全會提出“在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)?！便y行業(yè)的開放背景，對我國銀行業(yè)監(jiān)管及配套制度建設(shè)提出挑戰(zhàn)，問題銀行的“防火墻”——存款保險制度的建設(shè)更顯必要?！吨袊鹑诜€(wěn)定報告2014》顯示，截至2013年末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不良貸款余額1.18萬億元，不良貸款率1.49%，其中商業(yè)銀行不良貸款5921億元，比上年末增加992億元，已連續(xù)9個季度上升。銀行不良貸款數(shù)額不斷攀升，經(jīng)營風(fēng)險巨大，風(fēng)險防控機(jī)制必不可少。從隱性擔(dān)保到顯性擔(dān)保，存款保險制度的建立是我國金融體系市場化戰(zhàn)略在監(jiān)管制度安排上的必然選擇。

（三）央行核心角色的定位

中央銀行對金融安全體系的建設(shè)發(fā)揮總指揮的作用，是金融安全系統(tǒng)的“總舵手”。雖然各國央行的具體制度形式千差萬別，央行“顯化功能”包括“政府的銀行”、“發(fā)行的銀行”及“銀行的銀行”，然縱觀古典中央銀行的代表英格蘭銀行還是現(xiàn)在中央銀行的標(biāo)志——美聯(lián)儲的制度變遷路徑，央行的“顯化功能”均指向央行的最核心角色——最后貸款人。

1797年，弗朗西斯·巴林在《關(guān)于建立英格蘭銀行的考察》中首次指出，一切有清償力的銀行在危機(jī)時刻可以向英格蘭銀行借款，并將英格蘭銀行的這種行為稱之為“最后手段”。根據(jù)《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》解釋，最后貸款人是指在危機(jī)時刻中央銀行應(yīng)盡的融通責(zé)任，它應(yīng)滿足對高能貨幣的需求，以防止由恐慌引起的貨幣存量的收縮，是一國貨幣管理當(dāng)局為化解銀行風(fēng)險，向暫時出現(xiàn)流動性困難的銀行提供緊急流動性援助的一種制度安排。最后貸款人是中央銀行用于處理金融不穩(wěn)定的最傳統(tǒng)的工具，包括通過公開市場操作對整個金融體系提供流動性和通過對個別金融機(jī)構(gòu)再貸款提供流動性，在提供流動性支持、維護(hù)金融穩(wěn)定方面最后貸款人發(fā)揮著重要作用。

中央銀行在救助對象上僅對可能對整個金融體系安全產(chǎn)生負(fù)面影響的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管或幫助，以發(fā)揮其最后貸款人職能。因此，央行作為最后貸款人在銀行業(yè)監(jiān)管操作上應(yīng)做到以下幾點：

1.央行決策應(yīng)從宏觀角度出發(fā)，著眼于整個金融體系以及對社會影響出發(fā)；

2.央行與其他銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)一同對銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，同時，央行作為中央政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌和權(quán)威作用，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)；

3.在問題銀行用盡前置救濟(jì)程序后，對陷入“流動性”危機(jī)的或者可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的銀行進(jìn)行救助，發(fā)揮最后貸款人角色實現(xiàn)央行事前監(jiān)管與事后救濟(jì)功能的結(jié)合。

二、傳統(tǒng)隱性擔(dān)保下央行不能承受之重

隱性擔(dān)保又稱隱性存款保險，是指一國雖然未公開建立顯性存款保險制度，但基于過往的政府行為或聲明，公眾預(yù)期當(dāng)銀行失敗時政府會采取行動來保護(hù)存款人利益。在隱性擔(dān)保制度下，政府為維護(hù)公共秩序的穩(wěn)定，當(dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)風(fēng)險時，最后貸款人即國家貨幣管理當(dāng)局為化解銀行風(fēng)險，向出現(xiàn)流動性困難的銀行提供緊急流動性援助的一種制度安排。問題銀行的事后處置，大多由中央銀行再貸款來提供資金支持。當(dāng)銀行陷入經(jīng)營困境時，政府一般會為了保護(hù)儲戶利益，并極力阻止問題銀行破產(chǎn)以維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，這意味在這些國家存在著隱性存款保險制度，我國亦如此。

（一）隱性擔(dān)保的制度缺陷

我國金融體制的形成是國家強(qiáng)制推動的政府主導(dǎo)型金融制度。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期基于最大限度服務(wù)于國家偏好、以國家效用最大化目標(biāo)的制度安排，形成了一個以中央政府為核心的完整的政府隱性擔(dān)保體系，其中隱性存款保險就是重要的一環(huán)。在存款保險制度出臺以前，我國為處理經(jīng)營失敗金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，國家已經(jīng)支付了數(shù)萬億元人民幣，實際上實行的是政府（央行）為擔(dān)保人的隱性存款保險制度。隱性擔(dān)保有如下缺陷：

1.隱性存款保險的成本過高，已成為沉重負(fù)擔(dān)。由于沒有保險基金，事前未確定的規(guī)則和程序作保證，而采用事后相機(jī)決策救助方式，因此政府不得不解決資金來源問題。自1997年關(guān)閉中國農(nóng)村信托投資公司以來，我國已關(guān)閉了近700多家金融機(jī)構(gòu)，國家為處理經(jīng)營失敗金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)支付了數(shù)萬億元人民幣。

2.隱性擔(dān)保制度下，央行提供緊急救助的資金實為社會的公共資金。政府財政收入主要來源于稅收等方面，財政支出亦應(yīng)當(dāng)為整個社會服務(wù)，然而國家用以救助的“保費”是以稅收或鑄幣稅（通貨膨脹稅）的形式源于納稅人。央行作為公共資金的使用者必須向全國人民負(fù)責(zé)，必須考慮公共資金的使用效率，而決不允許不加區(qū)別地對所有陷人流動性困境的機(jī)構(gòu)提供緊急救助。如果所提供的救助資金不能收回，而異化為問題金融機(jī)構(gòu)的埋單費，就等于央行憑空發(fā)行了一筆基礎(chǔ)貨幣，從而使得以貨幣表現(xiàn)的整個社會財富作了相應(yīng)攤薄。

3.權(quán)責(zé)不對等易導(dǎo)致商業(yè)銀行道德風(fēng)險。隱性銀行存款保險實行的是零費率制（各銀行并不需要定期交納保費），保障范圍則覆蓋了所有存款賬戶，以再貸款來處置問題銀行，帶來巨大的負(fù)擔(dān)，且由于處置過程中各方權(quán)責(zé)利不對等，處置效率低，也容易產(chǎn)生道德風(fēng)險。

4.違反市場競爭中“高收益，高風(fēng)險”的競爭規(guī)則，戲劇性的出現(xiàn)“大而不倒”現(xiàn)象。國家以“零單一費率”向所有銀行提供擔(dān)保，投保銀行的風(fēng)險不與保險費用掛鉤，這意味著保險機(jī)構(gòu)對高風(fēng)險的投保銀行機(jī)構(gòu)給予了補(bǔ)貼，這導(dǎo)致了激勵的扭曲，銀行承擔(dān)風(fēng)險的機(jī)會成本低，進(jìn)而形成冒險—救助—再冒險的惡性循環(huán)，致使銀行將采取更激進(jìn)的資產(chǎn)組合。

隱性擔(dān)保這種非市場化的事后處置問題制度，使國家對銀行承擔(dān)了無限責(zé)任，造成了個人儲戶對銀行的盲目信任，削弱了市場約束作用的發(fā)揮，不利于提高投資者的風(fēng)險意識，為市場健康發(fā)展帶來極大的負(fù)面影響。

（二）隱性擔(dān)保下央行角色的錯位

中央銀行充當(dāng)最后貸款人，僅當(dāng)金融機(jī)構(gòu)陷入較嚴(yán)重的流動性危機(jī)或者可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險時實行救助性貸款。而對于經(jīng)營管理不善而瀕于破產(chǎn)沒有償還能力的金融機(jī)構(gòu)，則依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勝劣汰規(guī)則交由市場選擇，即個別金融機(jī)構(gòu)面臨的資不抵債或是非系統(tǒng)性風(fēng)險或危機(jī)，一般應(yīng)由存款保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賠付和處置。

在隱性存款保險制度下，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，政府承擔(dān)著問題銀行破產(chǎn)的全部成本。在金融機(jī)構(gòu)的事前管控安全防線——宏觀審慎監(jiān)管失靈時，央行直接承擔(dān)事后對金融機(jī)構(gòu)的保險、救濟(jì)工作，“最后貸款人”角色產(chǎn)生錯位?！吨袊嗣胥y行緊急貸款管理暫行辦法》（下簡稱《暫行辦法》）規(guī)定了使用緊急貸款的條件，沒有把緊急貸款的關(guān)鍵條件定位為金融危機(jī)的傳染性以及對金融體系的整體安全構(gòu)成威脅。實踐表明，我國央行再貸款條件較為寬松，發(fā)放范圍包括了關(guān)閉地方金融機(jī)構(gòu)時個人存款兌付、關(guān)閉和托管多家證券公司時償付保證金和個人債務(wù)等多種形式的再貸款，再貸款審批發(fā)放不夠嚴(yán)格，某種程度上增大了金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險。實踐中，金融機(jī)構(gòu)倒閉時中央銀行為清償居民儲蓄存款等銀行債務(wù)而提供的再貸款資金幾乎無法收回。

隱性擔(dān)保使得中央銀行最后貸款人角色錯位，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.央行角色錯位為商業(yè)銀行“萬能的救世主”。中央銀行不僅為化解金融機(jī)構(gòu)的支付風(fēng)險服務(wù)，也為金融體制改革服務(wù)；在處置金融風(fēng)險等問題時不僅要救助缺乏流動性的金融機(jī)構(gòu)，也要救助缺乏清償性的破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)；不僅針對系統(tǒng)性風(fēng)險，對非系統(tǒng)風(fēng)險也倍加關(guān)懷，甚至救助非法的金融機(jī)構(gòu)。

2.央行角色錯位為商業(yè)銀行“最先貸款人”和“最后埋單人”。隱性擔(dān)保制度下，金融機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)問題，不是通過股東或金融機(jī)構(gòu)自身努力進(jìn)行自救，而是首先將目光瞄準(zhǔn)央行這位最后貸款人，事實上成為“最先貸款人”。金融機(jī)構(gòu)一旦破產(chǎn)或者解散，央行又成為了事實上的“最后埋單人”。

3.央行角色錯位為商業(yè)銀行“保險閥”和“提款機(jī)”。據(jù)統(tǒng)計截止2010年央行最后貸款中，不良貸款總額估計在20000億元以上，占總的貸款比例的90%以上。央行在實際中承擔(dān)了存款保險公司承擔(dān)的角色，且大量的再貸款資金無法收回，淪為地方政府及問題金融機(jī)構(gòu)的“保險閥”和“提款機(jī)”。

三、顯性擔(dān)保規(guī)則下央行核心角色的回歸

（一）顯性擔(dān)保下各方關(guān)系的厘清

商業(yè)銀行本質(zhì)是以營利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，既為經(jīng)營則應(yīng)堅持自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧原則。存款保險制度的設(shè)計，在三方關(guān)系主體中引入存款保險機(jī)構(gòu)，厘清了銀行、存款人與政府的關(guān)系。銀行通過投保的方式為自己的經(jīng)營風(fēng)險埋單，同時也保障了存款人的錢款安全；顯性保險規(guī)則的存在，使存款人對銀行“大而不到”的固有的印象改變，在選擇交易銀行時盡注意義務(wù)；存款保險機(jī)構(gòu)收取各銀行保費，按照市場規(guī)則對銀行存款業(yè)務(wù)承擔(dān)保險工作，對社會具有“穩(wěn)定劑”作用，實為銀行交易風(fēng)險外部解決的第一道防線，其與央行各司其職，針對不同的問題銀行靈活處理，可有效維護(hù)市場的良好運行。

（二）顯性擔(dān)保下央行核心角色的回歸

宏觀審慎監(jiān)管、存款保險制度和最后貸款人構(gòu)成金融安全網(wǎng)的三大支柱。在顯性擔(dān)保制度施行之前，央行身兼數(shù)角——既擔(dān)任第一保證人，在商業(yè)銀行遭遇經(jīng)營危機(jī)時出現(xiàn)；又擔(dān)任最后貸款人，在危機(jī)出現(xiàn)時從宏觀把握是否對銀行進(jìn)行救助，這著實是一個自我矛盾的設(shè)計。存款保險制度的建立，可以解決銀行商業(yè)化之后的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，把以前由國家承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到由商業(yè)銀行來承擔(dān)，進(jìn)而分散和降低銀行系統(tǒng)性風(fēng)險。

央行作為最后貸款人其主要手段有再貸款及貼現(xiàn)窗口，若頻繁地運用了最后貸款人手段，通過再貸款和準(zhǔn)備金，向陷入困境的金融機(jī)構(gòu)提供流動性救助，則易造成救助不足或救助過度。存款保險制度設(shè)置一方面使銀行業(yè)自由競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境回歸正常；另一方面減輕中央銀行投放再貸款救助問題金融機(jī)構(gòu)對幣值穩(wěn)定所帶來的壓力，避免造成政府權(quán)力泛化。

存款保險機(jī)構(gòu)與央行各司其職，央行回歸到最后貸款人角色，專注于貨幣政策的制定，使金融機(jī)構(gòu)的市場退出走向市場化道路，從而避免人民銀行最后貸款職權(quán)的過度使用，進(jìn)一步促進(jìn)金融安全網(wǎng)的完善。

（三）銀行安全網(wǎng)體系的完善

1.顯性存款保險制度保障市場交易

在銀行出現(xiàn)危機(jī)需要救助時，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可依據(jù)《存款保險條例》規(guī)定積極介入被救助機(jī)構(gòu)的公司治理，處理銀行進(jìn)行接管、清算等事宜，強(qiáng)化約束監(jiān)督，可以有效防范潛在的道德風(fēng)險，并能更加有效地規(guī)范銀行市場。同時，通過風(fēng)險與危機(jī)的識別功能，及時救助問題銀行，最后貸款人功能亦得到最高效率的發(fā)揮，避免出現(xiàn)“大而不能倒”的奇怪景象。

金融改革的核心是讓金融回歸服務(wù)業(yè)本質(zhì)，以需求為導(dǎo)向，創(chuàng)造簡約透明的金融產(chǎn)品和服務(wù)手段。存款保險制度的建立利于減少政府對銀行業(yè)市場的干預(yù)，促進(jìn)自治與活力，為維護(hù)契約精神和自由平等的交易秩序的建立提供保障。

顯性保險制度的設(shè)計，既是一項未雨綢繆的風(fēng)險防范制度，也是一種市場化退出的風(fēng)險處理機(jī)制。通過貼近市場化的原則處理問題金融機(jī)構(gòu)，以優(yōu)勝劣汰的機(jī)制調(diào)節(jié)金融市場主體活動，在公眾中形成一種較明確的安全預(yù)期，以實現(xiàn)銀行業(yè)安全性優(yōu)先，流動性與效益性的共同發(fā)展。

2.銀行安全網(wǎng)體系的健全

根據(jù)《條例》，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可以通過使用存款保險基金和擔(dān)任問題銀行接管組織，促成健康的銀行收購問題或倒閉銀行的資產(chǎn)、負(fù)債，在最大限度保護(hù)存款人利益的同時，確保金融服務(wù)持續(xù)性、實現(xiàn)風(fēng)險處置成本的市場化分擔(dān)、強(qiáng)調(diào)有關(guān)各方在銀行倒閉中的責(zé)任，以及減少金融機(jī)構(gòu)倒閉可能引發(fā)的外部沖擊。存款保險發(fā)揮作用的關(guān)鍵不在于投入多少救助基金，而是切斷風(fēng)險積累的鏈條，改變風(fēng)險處置方式。

中央銀行與銀行業(yè)監(jiān)督委員會的事前宏觀審慎監(jiān)管與存款保險制度、最后貸款人制度構(gòu)成一個完整的銀行業(yè)安全防護(hù)網(wǎng)，為銀行業(yè)發(fā)展提供安全保障。此外，在當(dāng)今各國經(jīng)濟(jì)金融不斷加強(qiáng)融合的情況下，制度的出臺終將有利于增強(qiáng)我國商業(yè)銀行的信用與國際競爭力，更好地支持實體經(jīng)濟(jì)全球發(fā)展。（作者單位：華中師范大學(xué)）

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