行政法視域下環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革研究

高潔 張譽(yù)戈

作者簡(jiǎn)介：高潔（1995-），女，漢族，鶴壁市淇縣，本科，河南師范大學(xué)法學(xué)院。

張譽(yù)戈（1996-），女，漢族，河南省新鄉(xiāng)市，本科，河南師范大學(xué)法學(xué)院。

摘要：盡管我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度確立己近30年，卻依然面臨“執(zhí)行難”問(wèn)題。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的生效并未從根本上改變這種現(xiàn)狀。本文主要從環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的行政法方面存在的問(wèn)題來(lái)分析論證法制化的意義，試圖從行政法的角度尋找答案。在學(xué)習(xí)行政許可、行政審批、監(jiān)督檢查等相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與行政許可、行政程序、以及行政訴訟等方面展開(kāi)全面討論，為完善該制度提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；法制化；行政法

環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的發(fā)展過(guò)程是人類(lèi)認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)是在相依相存、相互協(xié)調(diào)的發(fā)展過(guò)程。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的建立和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)走向法制化、制度化。研究和發(fā)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的研究現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）研究現(xiàn)狀

關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)有研究主要集中在以下三類(lèi)：第一，比較法的研究；第二，實(shí)證研究；第三，公眾參與制度的研究。可見(jiàn)，目前現(xiàn)有研究主要集中于對(duì)制度的各規(guī)則進(jìn)行實(shí)證研究，從行政法角度研究環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的也主要集中于規(guī)范研究，且概念所指內(nèi)容寬泛而不確定，分析籠統(tǒng)而缺乏針對(duì)性，不能為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度內(nèi)外部關(guān)系重組與定位提供理論依據(jù)。

（二）存在問(wèn)題

其一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度“執(zhí)行難”問(wèn)題突出。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，很多項(xiàng)目建設(shè)存在先開(kāi)工建設(shè)、后補(bǔ)辦手續(xù)的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度成為一種形式。其二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與行政法銜接有待加強(qiáng)。在環(huán)境行政方面缺少行政法理論研究是產(chǎn)生前述問(wèn)題的重要原因。環(huán)境管理總是過(guò)分關(guān)注政策與技術(shù)，局限于用自己特有的一套話(huà)語(yǔ)解釋與分析問(wèn)題。若進(jìn)入行政法視野的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度將有更多的機(jī)會(huì)表達(dá)自身的需要。

二、行政法視域下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

（一）行政審批與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批在建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮的主要職能，主要體現(xiàn)在所有建筑施工項(xiàng)目，前期規(guī)劃和正式生產(chǎn)之前，必須經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批。首先，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批處于其他審批之前，因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)審批需要發(fā)揮對(duì)生產(chǎn)帶來(lái)的環(huán)境污染和危害的預(yù)測(cè)作用。而其他審批環(huán)節(jié)都是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)之后的審批手續(xù)，且審批過(guò)程要受到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的限制和制約。其次，在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)在審查階段包括了所有的重要的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與行政許可法

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)具有法律約束力的制度，是一種用來(lái)確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告經(jīng)環(huán)保主管部門(mén)的批準(zhǔn)才能實(shí)施。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批是行政許。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件未通過(guò)縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)的審批或?qū)彶楹笪磁鷾?zhǔn)，其余的行政審批部門(mén)不允許批準(zhǔn)該項(xiàng)目，建設(shè)單位就不能開(kāi)工。所以說(shuō)，建設(shè)單位提交的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告其實(shí)是為了說(shuō)明項(xiàng)目本身對(duì)環(huán)境影響的程度，環(huán)保部門(mén)審批才是建設(shè)單位獲得準(zhǔn)許開(kāi)工的一種行政許可。

（三）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與行政訴訟研究

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系中核心內(nèi)容是行政許可?！董h(huán)評(píng)法》中這樣規(guī)定，未編寫(xiě)有關(guān)環(huán)境影響章節(jié)的規(guī)劃或者未附送環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的，審批部門(mén)不予審批。編寫(xiě)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的單位應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益可能造成負(fù)面影響的規(guī)劃進(jìn)行當(dāng)?shù)毓娨庖?jiàn)征求，并且通過(guò)小組審查后報(bào)行政部門(mén)審批。目前規(guī)劃還沒(méi)有行政可訴性，但規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中損害到相對(duì)人的權(quán)利時(shí)，相對(duì)人應(yīng)該有權(quán)利提起訴訟。

三、完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議

（一）拓寬環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍

美國(guó)1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》首創(chuàng)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，美國(guó)加利弗尼亞州己成立了戰(zhàn)略EIA研究機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了近百個(gè)戰(zhàn)略EIA的研究。加拿大為了因應(yīng)政府所承擔(dān)的可持續(xù)發(fā)展義務(wù)，其《關(guān)于政策、計(jì)劃和規(guī)劃提案環(huán)評(píng)的內(nèi)閣指令》規(guī)定當(dāng)某項(xiàng)政策、計(jì)劃或規(guī)劃提案被交給部長(zhǎng)個(gè)人或內(nèi)閣批準(zhǔn)，并且執(zhí)行該提案可能導(dǎo)致正面或負(fù)面的重大的環(huán)境影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。

可見(jiàn)，很多國(guó)家都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的重要性，進(jìn)行了深入探討和研究，并在法律上確立了該評(píng)價(jià)機(jī)制。我國(guó)幾十年粗放式發(fā)展加上人口眾多是我國(guó)的基本國(guó)情，完善我國(guó)戰(zhàn)略影響評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)范圍從規(guī)劃擴(kuò)大到立法和政策層面是必須進(jìn)行的。

（二）行政法制化方面的改善

1、增強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批功能

從行政法的角度來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的核心就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件則屬申請(qǐng)材料。為了達(dá)到立法要求的預(yù)防不良環(huán)境影響的目的，還需一系列保障該審批的措施與手段。對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查也應(yīng)主要以書(shū)面檢查為主，由審批機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這樣既減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，又履行了檢查責(zé)任。如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，或者經(jīng)過(guò)一段較長(zhǎng)時(shí)期，可以委托執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，并及時(shí)將檢查結(jié)果報(bào)送審查機(jī)構(gòu)。這樣，審查機(jī)關(guān)可以及時(shí)對(duì)批文和許可證進(jìn)行管理，對(duì)實(shí)際情況比較了解，有利于其調(diào)整以后的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的許可和排污許可，形成整個(gè)反饋系統(tǒng)。

2、推進(jìn)行政審批法制化建設(shè)

我們還可以看到，目前中國(guó)進(jìn)行的行政審批改革的方向基本是對(duì)路的。發(fā)達(dá)國(guó)家的某些做，比如聯(lián)席會(huì)議、集中審批，在中國(guó)都能找到相似的制度。如何法制化、如何完善是將來(lái)應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。同時(shí)，還應(yīng)讓行政審批改革應(yīng)當(dāng)保持在法律的框架下進(jìn)行。

3、規(guī)范行政許可程序以統(tǒng)一規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

行政許可程序的改革是國(guó)際化的潮流與趨勢(shì)，即使是法制比較發(fā)達(dá)的國(guó)家也在不斷修正行政程序，以提高效率。雖然規(guī)定的是許可程序，由于涉及到不同行政機(jī)關(guān)的行政許可，所以法制發(fā)達(dá)國(guó)家基本都采用行政程序法的方式來(lái)作統(tǒng)一規(guī)定，避免因單一程序造成的混亂與矛盾。中國(guó)在完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，改革《行政程序法》時(shí)應(yīng)當(dāng)借鑒制定這方面的內(nèi)容。同時(shí)，要同時(shí)兼顧公平、效率與環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)雖然不像立法指導(dǎo)原則那樣更合乎法律，但確實(shí)是現(xiàn)實(shí)存在巫待加強(qiáng)的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語(yǔ)

任何法律制度都有時(shí)代性和地域性，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也不免中國(guó)特色的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度經(jīng)歷了一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期，也是一個(gè)接受、吸納、演變的過(guò)程。在這一進(jìn)程之中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不斷完善，也不斷遇見(jiàn)新問(wèn)題。這就更有待于我們?cè)诃h(huán)境保護(hù)事業(yè)上作出更卓越的努力，對(duì)這一制度進(jìn)行更深入的研究、完善和發(fā)展。（作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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