農民工市民化：賬本與路徑

孫瑩 王玉光

在2014年兩會召開前夕，國家統(tǒng)計局國民經濟綜合統(tǒng)計司（以下簡稱“綜合司”）組織力量，著手新型城鎮(zhèn)化調研，為落實“人的城鎮(zhèn)化”提供決策參考。

《財經國家周刊》記者獲悉，該課題組由國家統(tǒng)計局綜合司司長盛來運任組長，選取廣東、福建、浙江、湖南、河南等典型省份中的大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)三類樣本，對樣本區(qū)農民工市民化意愿、對經濟增長的貢獻、農民工市民化的各項社會保障成本等問題進行調研測算，完成30余篇分析報告。

調查發(fā)現(xiàn)，市民化是農民工的普遍愿望。以在河南的調查為例，569位被調查農民工中，愿意成為城市市民的農民工占80.3%，長期外出務工、文化程度較高以及新生代的農民工，其意愿更為強烈。

市民化成本

農民工要分得城市經濟發(fā)展的“一杯羹”，自然意味著城市投入的增加。不少政府部門關注的焦點在于，成本到底有多大？

根據(jù)課題組的定義，“農民工市民化社會保障成本”是指農民工由于異地轉移后帶來的新增市民化社會保障成本，主要包括社會保障、生活成本、子女義務教育、住房條件、基礎設施、其他等六個方面內容。

國家統(tǒng)計局綜合司副司長王軍對《財經國家周刊》記者指出，由于中國各個城市的發(fā)展階段不一樣，進城農民工規(guī)模、需求與城市公共服務供給現(xiàn)狀千差萬別，全國層面的農民工市民化成本測算難以實現(xiàn)。

在這種情況下，國家統(tǒng)計局選取了福建與浙江兩個省份，對農民工市民化可能增加的成本和費用分攤進行了測算。

王軍對記者表示，由于福建與浙江兩個省份均為沿海地區(qū)，有經濟基礎和先行先試的便利條件，并且當?shù)卣谵r民工市民化方面本身也很積極，因此具有典型性。

對福建省進行測算的基本條件假設是，在農民工市民化過程中，農民工隨遷家屬也隨之市民化。農民工市民化后都享受一般企業(yè)職工待遇，各項保險繳費基數(shù)參照有關險種的最低繳費基數(shù)。企業(yè)職工和農民達到60歲時都可領取養(yǎng)老金。福建省“十二五”衛(wèi)生事業(yè)規(guī)劃中人均預期壽命76歲。

測算結果表明，在福建現(xiàn)有保障政策下，一個農民工（包括隨遷家屬）市民化需要增加的支出約為12.9萬元，如果福建省420萬進城農民工全部市民化，全省一次性將新增5429億元成本。其中公共財政需負擔1487億元，相當于2012年福建地方公共財政收入的80%左右。

實際上，農民工市民化成本還包括計生服務、供水補貼等專項優(yōu)撫與服務補助。但是，由于具體補助成本各地政策差別很大，而且這部分費用支出的比例較小，因此這部分費用未計算在內。

對浙江省的測算集中在農民工市民化全過程中，政府部門需要增加的社會保障成本（不包括城市基礎設施投資成本）。

調研結果顯示，農民工整個生命周期（2073年前），單個農民工（以平均年齡33歲計算）市民化政府需要增加的保障成本約73.3萬元，完成浙江全部有城鎮(zhèn)化意愿農民工的市民化，政府需要增加的總成本約7.87萬億元。

其中，養(yǎng)老保障成本占53.4%，醫(yī)療和住房保障成本分別占34.9%和8.8%，子女教育和其他保障成本占2.8%。

分階段來看，2013-2020年，單個農民工市民化政府需要增加的保障成本為12萬元。

成本分擔

農民工市民化成本累計起來數(shù)字龐大，但成本支出是一個長期的過程，并不是一次性投入就能完成的。

以浙江為例，總量成本覆蓋時間超過50年（浙江人口預期壽命平均78歲，農民工群體中年齡最小組年齡中位數(shù)為19歲），且各時期成本差異很大。

“中短期保障主要由企業(yè)和個人承擔，還能補充社會保障基金，但遠期保障缺口較大，其中養(yǎng)老保障缺口從2053年前后開始形成，醫(yī)療保障缺口從2039年前后開始形成。”新型城鎮(zhèn)化研究報告如是分析。

報告建議，必須發(fā)揮政府的主導作用，加大各級財政投入力度，實現(xiàn)各級財政分擔與接納農民工數(shù)量掛鉤，報告同時指出也要鼓勵企業(yè)、農民、社會積極參與，逐步建立一個由政府、企業(yè)、農民、社會等共同參與的多元化成本分擔機制。

比如，福建省人均市民化成本12.9萬元，按照現(xiàn)行的政策，部分項目如個人繳費額度、生活成本等需要參保者個人承擔；部分項目如工傷、生育等，個人無需承擔，由用人單位負責繳納，財政適當補助；而公共基礎設施建設成本、隨遷子女義務教育成本等則由財政全額承擔。

具體來說，財政需承擔3.5萬元，占27.4%；用人單位承擔1.1萬元，占8.6%；農民工個人承擔8.3萬元，占64.0%。

據(jù)國家統(tǒng)計局福建調查總隊課題組測算，按照福建現(xiàn)有保障水平，到2020年完成現(xiàn)有420萬農民工市民化進程，7年間年均公共財政支出約200億元，考慮養(yǎng)老保險開支的滯后性，實際開支會更少，年均財政支出占2012年福建省地方財政收入比重將不超過10%，應處于地方政府的承受范圍。

國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬表示，農民工市民化成本分擔要“幾條腿同時走路”，政府首先要增加財政投入，承擔農民工市民化在義務教育、保障性住房以及社會救助服務等方面的公共成本。

企業(yè)則需保證農民工工資正常增長，繳納社保費用。個人需承擔社保和住房的私人成本。

他認為，在縱向上，對于公共成本的分擔，中央政府重點承擔跨省農民工市民化的公用成本，按照常住人口規(guī)模安排財政轉移支付。

省級政府應重點承擔省內跨市縣農民工市民化的公共成本，按照推進基本公共服務均等化要求安排省以下財政轉移支付。城市政府承擔城市建設運營成本行業(yè)基本公用服務支出。

國家發(fā)改委已明確表示，將圍繞建立農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制等在不同區(qū)域開展不同層級、不同類型的試點。

此外，在財稅支持方面，財政轉移支付計算擬更多考慮常住人口因素和吸納農民工落地因素，以減輕城市承擔農民工落戶后公共服務支出成本。

分類市民化路徑

值得注意的是，隨著新生代農民工和有較高文化程度的農民工群體的壯大，農民工市民化將進入一個較快發(fā)展階段。

然而，農民工市民化是一項艱巨的長期任務，不可能一蹴而就。必須結合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)財力、土地、基礎設施等承受能力，明確各階段目標和具體措施，分階段實施，穩(wěn)步推進。

國家統(tǒng)計局課題組分析認為，農民工按流動程度和生存狀態(tài)差異分三種類別：一是基本融入城市的農民工，在城市有固定住所、穩(wěn)定的工作和收入。二是具有一定流動性的農民工，工作和收入相對穩(wěn)定，但沒有固定住所。三是季節(jié)性務工農民，以農業(yè)為主，務工只是增加收入的手段。

針對不同類別的農民工建議采取不同措施。第一類已基本融入城市，應盡快將其轉化為市民；第二類市民化意愿強，但市民化能力較弱，應加大政策支持力度，著力提高其職業(yè)技能，解決社保、醫(yī)療、住房等問題；第三類重點在于解決同工同酬問題，保障其合法權益。

中國人民大學經濟學院教授陶然指出，推進農民工市民化，需要通過各項制度創(chuàng)新，從體制機制上消除影響農民工市民化的各種障礙。

“政府應該把土地、戶籍、財政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，實現(xiàn)土地—財政—戶籍改革的全面突破，并最終實現(xiàn)實質性的漸進改革。”陶然說。

他建議，通過機制設計，給予城市失地農民和外來農民工自由選擇權。

允許失地農民在賣地和不賣地之間做出選擇，具有直接與潛在的城市和工商業(yè)土地使用者談判征地補償價格與方式的權利。

而外來農民工有在農村農業(yè)用地和城市戶籍之間選擇的權利，允許他們在達到一定的城市準入標準的情況下，通過自愿放棄除農村宅基地以外的農地來獲得城市戶口。

對于作為戶籍制度和征地制度改革實施主體的地方政府而言，則可以通過配套財稅體制改革，引入地方政府所有的財產稅以及土地“農轉非”過程中的增值稅，讓其放棄現(xiàn)有的征地方式和“土地財政”融資模式，把工作精力轉移到為包括流動人口和失地農民在內的所有城市居民提供公共服務上來。