論拍照列管制度

丁曉婷

[摘 要]拍照列管制度是臺(tái)灣地區(qū)拆除違章建筑的行政處罰制度，基于遏止新違章建筑產(chǎn)生并逐步處理既存違章建筑之立法理由，適用于不影響公共安全之既存違章建筑。拍照列管制度不僅有效解決違章建筑處理問(wèn)題，并能夠?qū)崿F(xiàn)行政資源的合理配置。

[關(guān)鍵詞]拍照列管；既存違章建筑

[中圖分類(lèi)號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）05 — 0061 — 02

關(guān)于拍照列管制度，大陸地區(qū)只有少量論述，而這些論述也未能準(zhǔn)確解釋拍照列管的實(shí)質(zhì)，僅提到其為“在違建量多的客觀現(xiàn)實(shí)下不得不進(jìn)行的妥協(xié)”〔1〕?！斑`章建筑雖為地政機(jī)關(guān)所不許登記，但非不得以之為交易之標(biāo)的，原建筑人出賣(mài)該建筑物時(shí)，依一般法則，即仍負(fù)有交付其物于買(mǎi)受人之義務(wù)”。 “亦可為繼承的目的”?！?〕由于違章建筑對(duì)公共安全、公共衛(wèi)生、公共交通與市容觀瞻產(chǎn)生不利影響。因涉及財(cái)產(chǎn)利益，違章建筑拆除工作常受到部分群眾的強(qiáng)烈抵抗。因此，在違章建筑數(shù)量不斷增加的情況下，應(yīng)平衡公共利益與個(gè)人之利益，妥善處理違章建筑問(wèn)題。本文將對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的拍照列管制度進(jìn)行介紹，為大陸地區(qū)行政機(jī)關(guān)處理違章建筑問(wèn)題，提供新的思路。

一、拍照列管的立法概況

（一）立法過(guò)程

1957年11月11日，臺(tái)灣內(nèi)政部頒布《違章建筑處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），全文共15條，在違章建筑的處理上，具有最高法律效力。內(nèi)政部于2012年4月2日修改的《辦法》中增加“11—1”，“既存違章建筑影響公共安全者，當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)應(yīng)訂定拆除計(jì)劃限期拆除；不影響公共安全者，由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)分類(lèi)分期予以列管拆除?！笔状螌⑴恼樟泄苤贫攘腥?。

（二）立法理由

2011年5月12日，臺(tái)灣（內(nèi)政部）公告修正草案，闡述其立法理由 ，“另針對(duì)舊違章建筑原第十一條執(zhí)行成效不彰，各直轄市、縣（市）政府大多未依規(guī)定實(shí)地勘查劃分地區(qū)分期分類(lèi)處理，導(dǎo)致民眾以為舊違章建筑無(wú)須拆除之錯(cuò)誤認(rèn)知，新舊違章建筑混淆不清，舊違章建筑未依法處理，違章建筑數(shù)量與日俱增，故本部為全力遏止新違章建筑之產(chǎn)生，同時(shí)逐步處理現(xiàn)存違章建筑，增訂第十一條之一既存違章建筑之處理方式，將違章建筑分為三類(lèi)處理，舊違章建筑依第十一條規(guī)定處理，既存違章建筑影響公共安全者，當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)訂定拆除計(jì)劃限期拆除，不影響公共安全者分類(lèi)分期列管予以拆除、新違章建筑則落實(shí)違章建筑處理辦法規(guī)定，依法一律強(qiáng)制拆除，將地方主要財(cái)力人力投注新違章建筑之拆除，以遏止民眾擅自搭蓋違建之歪風(fēng)，同時(shí)依各地方政府之情況，逐步處理既存及舊違章建筑?！庇纱?，拍照列管制度的立法理由歸納有二：1.各地方政府未采取分期分類(lèi)處理方式，使得民眾錯(cuò)誤認(rèn)為舊違章建筑不必拆除，導(dǎo)致違章建筑與日俱增；2.鑒于行政資源不足之現(xiàn)狀，而將地方主要行政資源投注新違章建筑之拆除，對(duì)于不影響公共安全之既存違章建筑，按序逐步處理，體現(xiàn)行政比例原則。

二、拍照列管的主要內(nèi)容

拍照列管是針對(duì)不影響公共安全的既存違章建筑（此為具體事件）進(jìn)行分類(lèi)分期予以列管拆除（單方行政行為）的限制或剝奪行政相對(duì)人權(quán)利的行政處罰制度。為明晰拍照列管制度之實(shí)質(zhì)，本文將從其適用要件與法律效果兩部分進(jìn)行闡述。

（一）適用要件

《辦法》11—1規(guī)定，“既存違章建筑……不影響公共安全者，由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)分類(lèi)分期予以列管拆除。”對(duì)此，可以將拍照列管的適用要件分為兩個(gè)要素：1.不影響公共安全；2.既存違章建筑。何為公共安全？《辦法》11—1繼續(xù)規(guī)定，“前項(xiàng)影響公共安全之范圍如下：一、供營(yíng)業(yè)使用之整幢違章建筑。營(yíng)業(yè)使用之對(duì)象由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)于查報(bào)及拆除計(jì)劃中定之。二、合法建筑物垂直增建違章建筑，有下列情形之一者：（一）占用建筑技術(shù)規(guī)則設(shè)計(jì)施工編第九十九條規(guī)定之屋頂避難平臺(tái)。（二）違章建筑樓層達(dá)二層以上。三、合法建筑物水平增建違章建筑，有下列情形之一者：（一）占用防火間隔。（二）占用防火巷。（三）占用騎樓。（四）占用法定空地 供營(yíng)業(yè)使用。營(yíng)業(yè)使用之對(duì)象由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)于查報(bào)及拆除計(jì)劃中定之。（五）占用開(kāi)放空間 。四、其他經(jīng)當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)認(rèn)有必要?！?1—1對(duì)公共安全的范圍做了列舉式與開(kāi)放式的規(guī)定，充分考慮到各個(gè)地方的實(shí)際情況。

關(guān)于第2個(gè)要素，11—1接著規(guī)定，“既存違章建筑之劃分日期由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)視轄區(qū)實(shí)際情形分區(qū)公告之，并以一次為限?！彪m然《辦法》于2012年才對(duì)拍照列管制度進(jìn)行規(guī)定，但部分地方主管建筑機(jī)關(guān)在此之前，就已實(shí)施拍照列管制度，并對(duì)既存違章建筑的劃分日期進(jìn)行了劃定。比如，《臺(tái)北市違章建筑處理規(guī)則》第四條第二款規(guī)定，“二、既存違建：指民國(guó)五十三年一月一日以后至民國(guó)八十三年十二月三十一日以前已存在之違建?！备咝凼姓?guī)定，“民國(guó)85年6月30日以前稱(chēng)為既成違章建筑?！薄?〕宜蘭縣政府于2005年6月3日公布實(shí)施的《宜蘭縣政府違章建筑查報(bào)作業(yè)原則》（已于2009年3月10日廢止）第四條第二款規(guī)定，“2、民國(guó)八十七年一月一日以前之既存違建，如無(wú)妨礙公共安全、公共交通、公共衛(wèi)生、都市景觀及都市計(jì)劃者，拍照列管，暫免查報(bào)。”《花蓮縣違章建筑查報(bào)及拆除標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序》第三條第七款將拍照列管的對(duì)象限制在舊有違建以及修繕等違章情節(jié)輕微的情形，其第三條第二款則對(duì)舊有違建的劃分日期進(jìn)行了規(guī)定，“（二）舊有違建：指民國(guó)九十年十二月三十一日以前已存在之違建。”根據(jù)《新北市舊有違章建筑修繕辦法》第三條規(guī)定，舊違章建筑系指1968年之前清查有案者?！缎卤笔羞`章建筑拆除優(yōu)先次序表》規(guī)定，“中華民國(guó)九十八年六月二十五日以后擅自建造者為新建造之違章建筑。”

（二）法律效果

《建筑法》第二條規(guī)定，“主管建筑機(jī)關(guān)，在中央為內(nèi)政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。”但地方政府經(jīng)行政委托，將建筑管理事項(xiàng)交予其他政府部門(mén)執(zhí)行。比如，臺(tái)北市為臺(tái)北市都市發(fā)展局?！缎姓绦蚍ā返谑l規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)事項(xiàng)之專(zhuān)屬管轄。由此可知，違章建筑所在地政府主管違章建筑拍照列管事項(xiàng)，由相關(guān)政府部門(mén)執(zhí)行。

《行政程序法》第二條規(guī)定，“本法所稱(chēng)行政程序，系指行政機(jī)關(guān)作成行政處分、締結(jié)行政契約、訂定法規(guī)命令與行政規(guī)則、確定行政計(jì)劃、實(shí)施行政指導(dǎo)及處理陳情等行為之程序?！奔?，拍照列管制度依《行政程序法》產(chǎn)生法律效果。具體為：查報(bào)、拍照歸檔、列管與拆除。1.查報(bào)。具體模式分為檢舉與自行查報(bào)。針對(duì)檢舉，臺(tái)灣各級(jí)政府就書(shū)件檢舉與電話檢舉的勘察期間進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《辦法》第三條的規(guī)定，自行查報(bào)事項(xiàng)由主管建筑機(jī)關(guān)指定專(zhuān)人執(zhí)行。 辦理勘查工作者，一般需填寫(xiě)《辦理情形追蹤》并交上級(jí)審查。2.拍照歸檔。在發(fā)現(xiàn)違章建筑案件后，相關(guān)執(zhí)行人員應(yīng)攜帶照相機(jī)或記錄儀，現(xiàn)場(chǎng)勘查?！掇k法》第四條規(guī)定，“違章建筑查報(bào)及拆除人員，于執(zhí)行職務(wù)時(shí)，應(yīng)佩戴由直轄市、縣（市）政府核發(fā)之識(shí)別證?！?.列管。即編制違章建筑分類(lèi)分期計(jì)劃處理表。為達(dá)成依次拆除不影響公共安全之既存違章建筑之目的，主管建筑執(zhí)行機(jī)關(guān)就拆除順序所編制之違章建筑分類(lèi)分期計(jì)劃處理表，依據(jù)《行政程序法》第一百六十三條之規(guī)定，其為行政計(jì)劃。并依據(jù)同法第一百六十四條之規(guī)定，主管建筑執(zhí)行機(jī)關(guān)在制定違章建筑分類(lèi)分期計(jì)劃處理表時(shí)，應(yīng)公開(kāi)并舉行聽(tīng)證程序，并基于聽(tīng)證筆錄，根據(jù)既存違章建筑的不同類(lèi)型，預(yù)設(shè)拆除截止日期并予以公告，完成處理表的制定。4.拆除。拍照列管制度本質(zhì)上為違章建筑的拆除制度，因限于行政資源不足之現(xiàn)狀，而按違章建筑分類(lèi)分期計(jì)劃處理表執(zhí)行拆除。考察各地區(qū)政府的執(zhí)行情況，一般分為三期執(zhí)行拆除計(jì)劃，體現(xiàn)了行政效率原則。完成違章建筑拆除工作，一般需填寫(xiě)《結(jié)案單》并附拆除前、拆除后照片，由上級(jí)主管機(jī)關(guān)審核。

三、拍照列管的意義與啟發(fā)

拍照列管，是臺(tái)灣內(nèi)政部基于拆違行政資源不足之現(xiàn)狀，對(duì)于不影響公共安全之既存違章建筑，予以有條件地執(zhí)行拆除的制度。對(duì)于行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)而言，都具有重大意義。就行政相對(duì)人而言，拍照列管制度通過(guò)違章建筑分類(lèi)分期計(jì)劃處理表預(yù)設(shè)了違章建筑的拆除期限，一方面確認(rèn)相關(guān)建筑的違法性，另一方面，也在教育民眾，杜絕其違搭亂建行為。行政救濟(jì)抑或是司法救濟(jì)，都不停止相關(guān)行政行為的執(zhí)行，但拍照列管制度的拆除期限較長(zhǎng)，因此，給行政相對(duì)人預(yù)留了足夠的時(shí)間尋求行政或司法救濟(jì)，并且不會(huì)造成不必要的損失。行政相對(duì)人可以依據(jù)違章建筑分類(lèi)分期計(jì)劃處理表所預(yù)設(shè)的拆除時(shí)間，制定利用違章建筑的計(jì)劃，增加收入。對(duì)于違章建筑的使用人而言，比如承租人，其可以依據(jù)違章建筑分類(lèi)分期計(jì)劃處理表所顯示的信息，知曉該建筑的違法狀態(tài)及拆除時(shí)間，并謹(jǐn)慎做出承租決定。拍照列管制度確認(rèn)了相關(guān)建筑的違法性，因此，在拆遷時(shí)，就應(yīng)予以考慮，該違章建筑的拆除就不應(yīng)得到安置補(bǔ)償。這對(duì)于違章建筑相關(guān)利益人和其他合法建筑相關(guān)利益人而言，具有公平性。違章建筑現(xiàn)象很難避免，行政機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)是遏止新違章建筑不斷地產(chǎn)生，對(duì)于不影響公共安全之既存違章建筑，則可以抽調(diào)一小部分的執(zhí)法資源，逐步拆除。違章建筑分類(lèi)分期計(jì)劃處理表限定了行政機(jī)關(guān)拆除相關(guān)違章建筑的最后期限，這在一定程度上形成了監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在預(yù)設(shè)的期限內(nèi)完成拆除計(jì)劃，否則，將構(gòu)成行政不作為。

拍照列管制度具有重大的實(shí)踐意義，其對(duì)于解決大陸地區(qū)現(xiàn)今拆違的難題具有借鑒意義。大陸地區(qū)應(yīng)改變違章建筑處理的執(zhí)法思路：首先，對(duì)全國(guó)的違章建筑進(jìn)行普查，進(jìn)行登記，明確其違法性；其次，科學(xué)分析相關(guān)違章建筑對(duì)公共利益的影響程度，形成違章建筑分類(lèi)結(jié)果。再次，將分析結(jié)果交各省級(jí)政府機(jī)關(guān)，根據(jù)各地區(qū)的違章建筑情況以及行政資源現(xiàn)狀，制定計(jì)劃列管拆除相關(guān)違章建筑。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 臺(tái)灣地區(qū)違章建筑處理情況調(diào)研報(bào)告〔OL〕.〔2013-02-27〕.http：//www.szpls.gov.cn/whkj/xxdy/201302/t20130227_78931.html.

〔2〕 林洲富.民事法案研究〔M〕.臺(tái)灣：五南圖書(shū)出版股份有限公司，2010 ：142 -144.

〔3〕 蔡顯榮.違章建筑拆除業(yè)務(wù)委托民間辦理執(zhí)行機(jī)制之研究—以臺(tái)北縣為例〔D〕.臺(tái)北：國(guó)立臺(tái)北科技大學(xué)，2007.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕