四川省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

施曉良

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是在反思傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化弊端的基礎(chǔ)上對(duì)城鎮(zhèn)化道路的探索和創(chuàng)新。四川省在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平低，與工業(yè)化進(jìn)程不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、制度因素的制約等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，采取了加快人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展、開(kāi)拓融資渠道，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)制度創(chuàng)新等措施，以推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：四川省；新型城鎮(zhèn)化；建設(shè)；研究

當(dāng)前，四川省正處在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。從城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)、宏觀環(huán)境、產(chǎn)業(yè)支撐、水資源支撐、土地承載、能源支撐等方面來(lái)看，探索一條具有特色的新型城鎮(zhèn)化道路既是必要的，也是可行的。走新型城鎮(zhèn)化道路，四川省需要更加注重構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，更加注重集約節(jié)約發(fā)展，更加注重提高城市規(guī)劃建設(shè)和管理水平。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

1.新型城鎮(zhèn)化的定義

從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理念到新型城鎮(zhèn)化理念的轉(zhuǎn)變，雖然只有一詞之差，但包含的內(nèi)容卻大不相同。新型城鎮(zhèn)化是以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，以新型工業(yè)化、信息化為發(fā)展動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化。

2.新型城鎮(zhèn)化的一般特點(diǎn)和要求

堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?？朔鹘y(tǒng)“城鄉(xiāng)分割”、“重城輕鄉(xiāng)”的思想和行動(dòng)，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為重要抓手，形成“城市輻射農(nóng)村、農(nóng)村聚攏城鎮(zhèn)”的互動(dòng)局面，從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問(wèn)題。

堅(jiān)持產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展。防止為城建城、為城造城，防止忽視產(chǎn)業(yè)配套和產(chǎn)業(yè)支撐，堅(jiān)持以城促產(chǎn)、以城興城，把二、三產(chǎn)業(yè)做得更大更強(qiáng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把現(xiàn)代城鎮(zhèn)建得更美好，使二者相輔相成、互相促進(jìn)。

堅(jiān)持集約節(jié)約發(fā)展。從根本上避免“攤大餅”式發(fā)展模式帶來(lái)的城市虛胖癥，突出內(nèi)涵式緊湊型城鎮(zhèn)發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)集約城鎮(zhèn)發(fā)展方式，強(qiáng)化城區(qū)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人居等功能復(fù)合。

堅(jiān)持合理布局發(fā)展。統(tǒng)籌推進(jìn)大中小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。特別是要通過(guò)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，促進(jìn)土地集約利用、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民多元化就業(yè)、生活環(huán)境改善。

堅(jiān)持以人為本發(fā)展。由過(guò)去片面注重追求城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張改變?yōu)樘嵘擎?zhèn)的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。

二、四川省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問(wèn)題

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平低，與工業(yè)化進(jìn)程不協(xié)調(diào)

四川省城鎮(zhèn)化滯后于全國(guó)。2013年底，四川省城鎮(zhèn)化率為449%，低于全國(guó)平均水平883個(gè)百分點(diǎn)，居全國(guó)倒數(shù)第8，西部地區(qū)第5。與沿海省份相比，分別比廣東、浙江、江蘇低2286、1806、1795個(gè)百分點(diǎn)；與西部省份相比，分別比重慶、寧夏、陜西低1344、712、641個(gè)百分點(diǎn)。

四川省城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程不協(xié)調(diào)。盡管四川省城鎮(zhèn)化速度近幾年明顯加快，但相對(duì)于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，城鎮(zhèn)化仍然滯后。按照錢納里等人的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式，2013年四川省人均GDP在32516元，而城鎮(zhèn)化水平僅為449%。按照工業(yè)化水平計(jì)算，2013年四川省工業(yè)所占比重達(dá)509%，一般來(lái)講，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的合理比例范圍是14～25，而四川省的比值只有09左右。

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

目前，四川省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善。一是城市設(shè)施水平較為落后。城市基礎(chǔ)設(shè)施水平與部分省份乃至全國(guó)平均城市基礎(chǔ)設(shè)施水平相比，存在較大差距。一些城市出現(xiàn)了交通擁堵、道路積水、垃圾圍城等“城市病”，制約了城市的快速健康發(fā)展和人居環(huán)境的改變。二是農(nóng)村水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，農(nóng)村設(shè)施建設(shè)落后狀況亟待改善。三是城鄉(xiāng)建設(shè)投資匱乏，“城中村”和舊城改造難度較大。“城中村”存在著環(huán)境、消防、治安等嚴(yán)重問(wèn)題，保障性住房建設(shè)不能滿足群眾需求。同時(shí)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資手段單一，主要是通過(guò)銀行貸款、財(cái)政撥款和自籌資金等三大渠道，直接融資能力弱，不能有效利用證券市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、銀行間金融市場(chǎng)等融資工具。

3.制度因素的制約

從總體上看，體制機(jī)制創(chuàng)新相對(duì)滯后，與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的客觀要求不相適應(yīng)。首先是土地制度。我國(guó)已經(jīng)有大量的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，但是卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與土地的分離。由于產(chǎn)權(quán)不清，土地轉(zhuǎn)讓的成本過(guò)高，不利于農(nóng)民間的分工與專業(yè)化，難以形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，四川省作為全國(guó)糧食大省和全國(guó)糧食生產(chǎn)核心區(qū)，保障著國(guó)家糧食安全，如何在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中推動(dòng)土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)是四川省面臨的一大挑戰(zhàn)。其次是戶籍管理制度。我國(guó)傳統(tǒng)的戶籍管理制度強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的分離，阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的差距越來(lái)越大。因此，戶籍制度改革也是四川省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化重要挑戰(zhàn)之一。

三、加快四川省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策

1.加快人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化的過(guò)程是一個(gè)農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化的過(guò)程。到2020年，四川省城鎮(zhèn)化率達(dá)到54%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到38%左右，改造約470萬(wàn)人居住的城鎮(zhèn)危舊房和棚戶區(qū)。同時(shí)，要使大城市、中等城市所占比重有所增加，小城市和建制鎮(zhèn)人口所占比重有所下降。努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平明顯提升、城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)更加優(yōu)化、城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)、體制機(jī)制更加完善、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)更加協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

2.開(kāi)拓融資渠道，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

由于四川省財(cái)力有限，政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)集中在市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，應(yīng)打破行業(yè)壟斷，再繼續(xù)加大政府財(cái)政投入、爭(zhēng)取銀行貸款、推動(dòng)企業(yè)上市直接融資的同時(shí)，積極創(chuàng)新投融資方式，引導(dǎo)社會(huì)資金參與，建立混合經(jīng)營(yíng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。

當(dāng)前，四川省城市建設(shè)投融資應(yīng)重點(diǎn)從這些方面實(shí)現(xiàn)新的突破。探索發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券，向資本市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行債券，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。爭(zhēng)取設(shè)立城市建設(shè)發(fā)展基金，用于支持城市建設(shè)的投資基金。創(chuàng)新城建項(xiàng)目融資模式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)大力引進(jìn)和應(yīng)用項(xiàng)目融資模式，積極吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市場(chǎng)化模式運(yùn)作。

3.加強(qiáng)制度創(chuàng)新。一是健全農(nóng)村土地管理制度

深化土地使用制度改革，建立和完善土地利用宏觀調(diào)控機(jī)制，允許以縣為單位，異地有償調(diào)劑基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)；開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，建立有利于城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的土地置換和調(diào)整機(jī)制；積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，允許集體所有非農(nóng)建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二是改革戶籍制度。要以農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)為突破，大力推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)行按實(shí)際居住地進(jìn)行登記的戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理，放開(kāi)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的落戶限制。三是完善社會(huì)保障制度。逐步建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，減輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。（作者單位：西藏大學(xué)思想政治理論教學(xué)部）

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