完善土地產(chǎn)權(quán)制度的思考

楊紅麗

摘 要：憲法及其他相關(guān)的法律法規(guī)對農(nóng)村土地的所有權(quán)主體統(tǒng)一用“集體”這一名詞，并且村民委員會對集體土地具有管理的權(quán)限。土地之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，土地產(chǎn)權(quán)的合理自治是社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)。國家對土地產(chǎn)權(quán)的干預(yù)是為了矯正市場調(diào)節(jié)不靈、維護(hù)正常的社會秩序有效的方式。本文主要針對現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，提出了一些相關(guān)的對策。

關(guān)鍵詞：土地 土地產(chǎn)權(quán) 制度 物權(quán)法

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，在我國，土地是最重要的農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生活的最基本的保障?！叭r(nóng)”問題是新的時代背景下我國構(gòu)建和諧社會的重點和難點，然而解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵就是保障農(nóng)民的基本生產(chǎn)要素的合理配置。土地產(chǎn)權(quán)的合理配置是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，制度越科學(xué)，土地的利用的效率越高，越有利于農(nóng)業(yè)與和諧社會的健康發(fā)展。我國農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過了多次的歷史變革，已經(jīng)形成了集體所有制為前提，家庭承包經(jīng)營為核心的制度體系，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，農(nóng)民對集體土地的自制與政府的行政、村委的自制權(quán)之間往往產(chǎn)生矛盾，農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保障。為此完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是實現(xiàn)村民自治權(quán)的保障[1]。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在的問題

1.1 土地所有權(quán)不明確

憲法及其他相關(guān)的法律法規(guī)對農(nóng)村土地的所有權(quán)主體統(tǒng)一用“集體”這一名詞，并且村民委員會對集體土地具有管理的權(quán)限。但是農(nóng)村集體的法律的界定、集體成員的資格的認(rèn)定，權(quán)限的范圍等都沒有規(guī)范的法律的規(guī)定。然而，《中華人民共和國村民委員會組織法》中規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性組織，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。從立法的角度看，法律通過村民自治組織控制農(nóng)村土地資源留下了不足。

1.2 國家權(quán)力過度控制

國家對土地產(chǎn)權(quán)的干預(yù)是為了矯正市場調(diào)節(jié)不靈、維護(hù)正常的社會秩序有效的方式。但是國家的干預(yù)政策必須要有一定的限制，否則國家干預(yù)一旦過度，就會影響到社會公民的自由和民主的基礎(chǔ)。但是，我國現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)受到國家的過度控制，喪失了農(nóng)民自制的自主性和完整性，政府對農(nóng)村集體土地的過度控制主要表現(xiàn)在管制權(quán)和征收權(quán)的方面。政府對農(nóng)村土地的管制權(quán)主要表現(xiàn)在集體土地的利用或者處分行為的審批的權(quán)利。《土地管理法》規(guī)定國家可以因為公共利益的需要對集體的土地依法進(jìn)行征收并且對征收的土地進(jìn)行補償，農(nóng)民不得出出讓給政府以外的組織，只有將土地征收為國有土地之后才能買賣，因此農(nóng)民集體應(yīng)該得到的真正的土地收益沒有得到完全的保障[2]。

1.3 村民委員會權(quán)利擴張導(dǎo)致土地所有權(quán)異化

村委會是一個人員不斷變化的農(nóng)村的社區(qū)團(tuán)體，這一組織不是法人也不是合伙，是一個特殊的共同體。由于國家權(quán)利的讓步，村委員會有對農(nóng)民使用的土地進(jìn)行監(jiān)督，制止對農(nóng)業(yè)資源的破壞和改變農(nóng)業(yè)的用途。實踐活動中由于缺乏有效的監(jiān)督機制，村民的自主權(quán)往往被村委會等機構(gòu)的干部操縱，造成土地所有權(quán)的異化。村民委員會不能完全體現(xiàn)村民的意志，村民委員會等機構(gòu)的干部成了實際決定的主體[3]。

2.完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的對策

2.1 轉(zhuǎn)變政府職能

明確和落實土地用途的管制，實行嚴(yán)格的土地管理制度，是保證糧食安全、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。保證管制的科學(xué)規(guī)劃并且有效的限制地方政府擅自改動規(guī)劃的權(quán)利，同時保證管制的有效的監(jiān)督執(zhí)法力度。

政府應(yīng)該積極的服務(wù)于農(nóng)村土地制度的改革，政府的職能應(yīng)該從原來的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和監(jiān)督者。完善征地制度建立統(tǒng)一的征地標(biāo)準(zhǔn)，完善征地的制度應(yīng)該界定好政府征地的程序和權(quán)限，責(zé)任到人，界定好公益性和經(jīng)營性征地的要求，規(guī)范整的程序縮小征地的范圍。同時應(yīng)該加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場的管理規(guī)范，加強土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督會和懲罰[4]。

2.2 約束村委會的管理權(quán)，保障村民權(quán)利

明確村民自治的權(quán)利的范圍，加強村民自治的法律建設(shè)，應(yīng)該建立健全村民選舉的制度，完善對村民委員會選舉產(chǎn)生的糾紛和違法行為的處理，保證選舉產(chǎn)生的村民委員會能夠代表村民的集體意志。完善村委會選舉產(chǎn)生的行政復(fù)議、信訪、處分、監(jiān)督的制度明確他們各自的職能，各司其職為實現(xiàn)村民自治權(quán)利提供保障。

3.完善農(nóng)村的社會保障制度

我國農(nóng)村的土地承載著基本的社會保障的功能，因此加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本的公共服務(wù)的保障。

完善農(nóng)村的社會保障制度，采取因地制宜的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革的前提是建立基本的養(yǎng)老制度和醫(yī)療保險在制度，保證人民最基礎(chǔ)的生活。同時積極發(fā)展社會福利、社會救濟(jì)等利民的事，推動土地產(chǎn)權(quán)制度的改革[5]。

4.《物權(quán)法》對土地性質(zhì)的確認(rèn)

2007年3月1 6日頒布并將于2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，這是法律層面對土地使用權(quán)的根本界定，承認(rèn)了土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。這一法律的頒布從根本保證了所有權(quán)的合法性，但是能否真正發(fā)揮作用，還有待實踐去驗證。土地與農(nóng)民的重要性就相當(dāng)于農(nóng)民的衣食，土地經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定，對農(nóng)村工作、農(nóng)民利益、農(nóng)業(yè)發(fā)展都具有極大的促進(jìn)作用。這樣維護(hù)了土地承包的長期關(guān)系，也維護(hù)了土地使用權(quán)人的合法利益，尤其是對于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方面更是發(fā)揮了極大的作用，保證了三農(nóng)工作的順利開展，也是保障國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。

《物權(quán)法》第133條明確解釋了土地流轉(zhuǎn)的問題，自然人可以“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地的行為受到法律保護(hù)。土地可以承包、可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)等轉(zhuǎn)換形式都是合法有效的。在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押以保護(hù)農(nóng)民的生存利益，當(dāng)然有法律明文規(guī)定的問題不在之內(nèi)。這種保護(hù)物權(quán)人的權(quán)利的規(guī)定，都是法律上的一種保證。土地承包權(quán)的物權(quán)化從根本上保證了農(nóng)民的權(quán)益，保證了農(nóng)民手中的土地權(quán)及使用。對于未來一些不確定的影響農(nóng)民收入的因素可以實現(xiàn)有效規(guī)避。土地權(quán)的物權(quán)化進(jìn)一步限制了農(nóng)民土地權(quán)及使用，保證了農(nóng)民的所有權(quán)。以往因為沒有法律保障，一些農(nóng)民的利益沒有得到法律保護(hù)，導(dǎo)致一些農(nóng)民的利益受損，更為嚴(yán)重的是釀成了重大的群體事件，影響了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。物權(quán)法對土地使用權(quán)的規(guī)定會使農(nóng)民在利用土地方面獲得更大的自由度和自主權(quán)，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。面對我國這樣一個農(nóng)業(yè)人口居大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國而言，這一法律規(guī)定其意義是深遠(yuǎn)而重大的。農(nóng)民是我們的衣食父母，他們的權(quán)益不能得到保證，他們的利益不能得到維護(hù)，對于我們整個民族的發(fā)展都是不利的。

5.結(jié)語

土地在今天的重要性是顯而易見的，不保護(hù)好農(nóng)村土地的所有權(quán)及使用者的利益，不利于農(nóng)業(yè)人口的生存，也不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)制度影響著不僅影響著社會穩(wěn)定和社會公平，并且還影響著土地資源的配置和效率。堅持在集體所有權(quán)的前提下完善農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度，界定好村民委員會、行政職權(quán)等機構(gòu)的管理和經(jīng)營的權(quán)利，構(gòu)建有效的監(jiān)督、約束的制度充分體現(xiàn)村民對所有土地的自治權(quán)[6]。這是目前我國農(nóng)村工作的重點，也是經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的保障。

參考文獻(xiàn)：

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