關(guān)于濫用職權(quán)罪中“非物質(zhì)損失”司法認(rèn)定的思考

[摘 要]濫用職權(quán)犯罪給社會(huì)帶來(lái)很大的危害，預(yù)防和打擊濫用職權(quán)犯罪意義重大?！爸卮髶p失”是認(rèn)定濫用職權(quán)罪的必要構(gòu)成條件之一，在2006年7月26日最高人民檢察院公布施行的《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《立案標(biāo)準(zhǔn)》）中對(duì)重大損失進(jìn)行了列舉式規(guī)定，但主要針對(duì)物質(zhì)損失，對(duì)于非物質(zhì)損失的規(guī)定較為抽象，如何理解和把握立案標(biāo)準(zhǔn)中的“非物質(zhì)損失”成為司法實(shí)踐中亟待解決的難題。文章結(jié)合一起濫用職權(quán)犯罪案件，對(duì)現(xiàn)階段“非物質(zhì)損失”的司法認(rèn)定進(jìn)行思考，以期完善立案標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容，使之更加適應(yīng)司法實(shí)踐的需要。

[關(guān)鍵詞]濫用職權(quán)罪；立案標(biāo)準(zhǔn)；非物質(zhì)損失

一、濫用職權(quán)罪立案標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中面臨的困境

《刑法》第397條關(guān)于濫用職權(quán)罪的規(guī)定是“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家或人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！?/p>

可見，濫用職權(quán)罪在客觀上表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違反規(guī)定，處理其無(wú)權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。一般認(rèn)為，濫用職權(quán)罪應(yīng)以結(jié)果作為罪過認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，行為是否造成“重大損失”是區(qū)分濫用職權(quán)罪與非罪的重要標(biāo)準(zhǔn)，如何認(rèn)定刑法意義上的“重大損失”也成為查辦濫用職權(quán)犯罪案件的關(guān)鍵所在。

《立案標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)濫用職權(quán)犯罪“重大損失”標(biāo)準(zhǔn)作出的規(guī)定，可以概括為兩種類型：一是物質(zhì)損失（包括人員傷亡和直接、間接經(jīng)濟(jì)損失）；二是非物質(zhì)損失（主要是嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)、或者造成惡劣社會(huì)影響）。對(duì)于物質(zhì)損失在《立案標(biāo)準(zhǔn)》中有著較為詳盡的列舉式規(guī)定，在司法實(shí)踐中易于把握，但對(duì)于非物質(zhì)損失則規(guī)定的較為抽象，如對(duì)何謂“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)”、“造成惡劣社會(huì)影響”等，并沒有明確的尺度來(lái)衡量。非物質(zhì)性危害后果的標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)致一些濫用職權(quán)犯罪案件在查辦過程中因非物質(zhì)危害后果難以確定，較難進(jìn)行法律適用。

二、結(jié)合查辦的一起濫用職權(quán)犯罪案件進(jìn)行分析

下面筆者結(jié)合查辦的一起案件，對(duì)濫用職權(quán)罪中“非物質(zhì)損失”的法律適用進(jìn)行進(jìn)一步理解和分析。

蚌埠市安監(jiān)局負(fù)責(zé)該市特種作業(yè)人員安全生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)、考核和發(fā)證工作，2002年至2007年期間，該局共辦理特種作業(yè)人員操作證32000余份。在此期間，該局培訓(xùn)科負(fù)責(zé)人陳某，在具體從事特種作業(yè)人員安全培訓(xùn)、考核和發(fā)證工作中，明知其中有兩家機(jī)構(gòu)不具備特種作業(yè)人員培訓(xùn)資質(zhì)，違反相關(guān)法規(guī)為不具備資質(zhì)的幾家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及未參加安全技術(shù)培訓(xùn)的人員共計(jì)17000余人辦理特種作業(yè)人員操作證，造成嚴(yán)重的安全生產(chǎn)隱患和惡劣的社會(huì)影響。

在本案的查辦過程中，對(duì)于陳某違規(guī)辦證的濫用職權(quán)行為沒有異議，但在認(rèn)定是否造成損失上，存有爭(zhēng)議。一種意見認(rèn)為，陳某的行為較難適用濫用職權(quán)罪進(jìn)行認(rèn)定，因?yàn)榘凑招谭ǖ?97條的規(guī)定，一般而言，在實(shí)踐中是否致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家或人民的利益遭受重大損失，是劃分濫用職權(quán)罪與一般濫用職權(quán)違法行為的界限，而本案中，陳某雖然違規(guī)辦證，卻沒有造成重大的物質(zhì)損失，因而較難適用濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件。

第二種意見認(rèn)為陳某的行為符合濫用職權(quán)罪的犯罪構(gòu)成條件，雖然其濫用職權(quán)行為未造成重大物質(zhì)損失，但卻造成嚴(yán)重安全隱患和惡劣社會(huì)影響這一非物質(zhì)損失，雖然這種非物質(zhì)損失看不見、摸不著，較難衡量，但卻是客觀存在的，不能因?yàn)殡y以把握，就不去適用。

筆者贊同第二種意見。在認(rèn)定濫用職權(quán)犯罪的結(jié)果要素是否造成損失方面，不僅僅是物質(zhì)損失，也應(yīng)包括非物質(zhì)損失。陳某的行為符合《立案標(biāo)準(zhǔn)》中第8條規(guī)定，即“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)、或者造成惡劣社會(huì)影響的”，應(yīng)構(gòu)成濫用職權(quán)罪，具體分析如下：

（一）陳某的濫用職權(quán)行為已造成嚴(yán)重的生產(chǎn)安全隱患

作為安監(jiān)局培訓(xùn)科負(fù)責(zé)人，陳某明知不具備資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從事特種作業(yè)人員培訓(xùn)而予以辦理特種作業(yè)人員操作證，屬于未按規(guī)定履行職責(zé)，是一種濫用職權(quán)的行為，而是否構(gòu)成濫用職權(quán)犯罪，還要具體分析陳某的行為是否造成重大經(jīng)濟(jì)損失。表面上看，陳某的行為沒有造成重大經(jīng)濟(jì)損失，無(wú)法以《立案標(biāo)準(zhǔn)》中前7條造成“重大物質(zhì)損失”的規(guī)定加以衡量。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2002年至2007年期間，陳某共計(jì)辦理特種作業(yè)操作證3萬(wàn)余人，其中不具備培訓(xùn)資質(zhì)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)的人員以及未參加培訓(xùn)的人員約為17000人。從這組數(shù)據(jù)可以得知，違規(guī)辦理的特種作業(yè)操作證不僅數(shù)量多，而且已達(dá)到全部辦證人數(shù)的一半以上，已造成嚴(yán)重的生產(chǎn)安全隱患。

特種作業(yè)的性質(zhì)決定其潛在的危險(xiǎn)較大，一旦發(fā)生危險(xiǎn)造成的損失可能無(wú)法挽回。在《關(guān)于特種作業(yè)人員安全技術(shù)培訓(xùn)考核工作的意見》中，對(duì)特種作業(yè)也有明確規(guī)定：特種作業(yè)是指易發(fā)生人員傷亡事故，對(duì)操作者本人、他人及周圍設(shè)施的安全可能造成重大危害的作業(yè)。因此，特種作業(yè)人員必須接受與本工種相適應(yīng)的、專門的安全技術(shù)培訓(xùn)，經(jīng)安全技術(shù)理論考核和實(shí)際操作技能考核合格，取得特種作業(yè)操作證后，方可上崗作業(yè)。

由上，具有一定危險(xiǎn)性質(zhì)的行業(yè)，需要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)才能上崗，然而負(fù)有安全監(jiān)督職責(zé)的安監(jiān)部門卻沒有把好檢查關(guān)，違規(guī)給予相關(guān)人員辦證，沒有意識(shí)到未經(jīng)培訓(xùn)考核就發(fā)放操作證可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果。一旦這些未經(jīng)培訓(xùn)的特種作業(yè)人員進(jìn)入相關(guān)企業(yè)，可能造成的后果不堪設(shè)想。因此，對(duì)于這種安全隱患應(yīng)該零容忍。作為安監(jiān)部門，尤其需要對(duì)從事特種作業(yè)的企業(yè)加大監(jiān)管力度和日常安全隱患檢查。即使這種潛在隱患未發(fā)生，也應(yīng)引起足夠的重視，不能認(rèn)為隱患未發(fā)生就對(duì)可能的后果不聞不問。

（二）受到通報(bào)批評(píng)，造成較為惡劣的社會(huì)影響

安徽省安監(jiān)局在全省安全機(jī)構(gòu)年度檢查中，發(fā)現(xiàn)蚌埠市安監(jiān)局在2006年至2007年存在超范圍培訓(xùn)問題，并責(zé)令其整改。2006年，就蚌埠市安監(jiān)局存在同意不具備資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)從事特種作業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)的問題曾受到安徽省安監(jiān)局的通報(bào)批評(píng)。從該起濫用職權(quán)犯罪案的具體情況來(lái)看，陳某明知部分機(jī)構(gòu)無(wú)資質(zhì)卻違規(guī)辦證，且違規(guī)辦理特種作業(yè)操作證時(shí)間跨度長(zhǎng)、次數(shù)較多、人數(shù)達(dá)17000人之多，主觀上對(duì)未經(jīng)培訓(xùn)即給予發(fā)證所帶來(lái)的生產(chǎn)安全隱患熟視無(wú)睹，造成嚴(yán)重的安全隱患和較為惡劣的社會(huì)影響。

綜上，筆者認(rèn)為，陳某的行為符合《立案標(biāo)準(zhǔn)》第8條“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)，或者造成惡劣社會(huì)影響的”，足以認(rèn)定陳某的行為構(gòu)成濫用職權(quán)罪。以涉嫌濫用職權(quán)罪對(duì)陳某提起公訴，最終，我們的認(rèn)識(shí)得到了法院生效判決的確認(rèn)。

三、完善濫用職權(quán)罪中“非物質(zhì)損失”認(rèn)定的思考

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)立法

針對(duì)濫用職權(quán)罪“非物質(zhì)損失”概括認(rèn)定在司法實(shí)踐中存在的不同程度的困難，筆者建議應(yīng)完善相關(guān)立法，盡可能地明確、細(xì)化“非物質(zhì)損失”的各種情形，從而減少分歧以便于司法實(shí)踐操作。

1.細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)

筆者建議，《立案標(biāo)準(zhǔn)》可以用規(guī)定各種物質(zhì)損失判斷標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)彌補(bǔ)具體列舉困難的不足。

對(duì)“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)”，可以規(guī)定如下判斷標(biāo)準(zhǔn)：（1）犯罪行為被國(guó)內(nèi)外媒體廣泛報(bào)道，嚴(yán)重影響我國(guó)政府在民眾中的形象。這一規(guī)定還要進(jìn)一步細(xì)化才易于在實(shí)踐中操作：如對(duì)不良輿論程度的認(rèn)定應(yīng)把握為具有較大范圍的知曉性，如新聞媒體的廣泛報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)傳播轉(zhuǎn)載等；（2）犯罪行為損害了我國(guó)在國(guó)際上的威望和地位；（3）犯罪行為使其他國(guó)家及其公民對(duì)我國(guó)政府和工作人員的信任度下降。

“造成惡劣社會(huì)影響”，指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在公務(wù)活動(dòng)中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象，引起群眾的不滿，影響了一定區(qū)域內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定。具體可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：（1）一個(gè)地方的犯罪被群眾知悉，民眾因犯罪行為而對(duì)政府的機(jī)關(guān)缺乏信任，公信力降低，使該地政府和機(jī)關(guān)的威信和誠(chéng)信度下降，造成了一方的社會(huì)不穩(wěn)定；（2）犯罪行為造成某一地區(qū)、某一系統(tǒng)不穩(wěn)定，誘發(fā)群眾多人多次上。這里的上訪應(yīng)指的是合理上訪，多人多次上訪（3人或3次以上的合理合法上訪）。上述細(xì)化的判斷標(biāo)準(zhǔn)要符合社會(huì)常識(shí)，應(yīng)尊重社會(huì)公眾的常識(shí)性認(rèn)知，即以一般人的常識(shí)認(rèn)知來(lái)裁量非物質(zhì)損失的嚴(yán)重程度。（3）公眾性損害。如致使大量假冒偽劣商品、藥品等流入市場(chǎng)危害公眾利益的；（4）權(quán)益性損害。如導(dǎo)致公共資金、單位資金被大量挪用，公眾資金被大量違規(guī)運(yùn)用的；（5）社會(huì)性危害。如放縱或誘發(fā)刑事犯罪危害社會(huì)的等等。在司法實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況靈活把握，準(zhǔn)確適用。

2.完善濫用職權(quán)罪的犯罪構(gòu)成相關(guān)要件

鑒于現(xiàn)實(shí)中濫用職權(quán)行為產(chǎn)生的危害結(jié)果表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣、難以窮盡，即使按照以上判斷標(biāo)準(zhǔn)描述各種可能情形，也難以解決司法實(shí)踐中在非物質(zhì)損失認(rèn)定方面出現(xiàn)的所有問題。為解決司法實(shí)踐中對(duì)認(rèn)定存在的分歧，準(zhǔn)確適用法律打擊濫用職權(quán)犯罪，筆者建議應(yīng)完善濫用職權(quán)罪的犯罪構(gòu)成要件。

與國(guó)外立法模式不同，為突出行為社會(huì)危害性的差異，體現(xiàn)《刑法》的謙抑精神和司法有限介入原則，我國(guó)《刑法》往往在行為上附加一定的條件，而結(jié)果條件是最常用的一種形式，因此，我國(guó)《刑法》又常被冠以“結(jié)果刑法”之稱，而這種特點(diǎn)在瀆職犯罪的立法上表現(xiàn)得尤為突出。如濫用職權(quán)行為只有致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，才能成立犯罪。重大損失結(jié)果是濫用職權(quán)罪的客觀成立條件之一，它用于衡量濫用職權(quán)行為造成社會(huì)危害性的大小，在查辦瀆職犯罪案件中有著十分重要的地位。

（二）提升辦案人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，法律再完善也不可能使之自己發(fā)生效力，需要司法人員的嚴(yán)格執(zhí)行和準(zhǔn)確適用。誠(chéng)然，現(xiàn)行《立案標(biāo)準(zhǔn)》仍不夠完善，但不能因?yàn)槠漭^難適用就不在司法實(shí)踐中加以運(yùn)用。上述案件中陳某的犯罪行為以濫用職權(quán)罪定罪處罰正是辦案人員對(duì)法律條文的準(zhǔn)確把握，充分體現(xiàn)《刑法》打擊犯罪的精神。

因此，在查辦一些類似濫用職權(quán)犯罪案件時(shí)，辦案人員應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)：一是在日常工作中，辦案人員要注重提高自身的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，深入鉆研相關(guān)的法律條文和司法解釋，吃透《立法標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)條款的立法本意，不斷提高準(zhǔn)確適用法律的能力；二是充分領(lǐng)會(huì)立法精神，靈活運(yùn)用。由于非物質(zhì)性損失不能依據(jù)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，這就需要辦案人員在根據(jù)個(gè)案的具體情況綜合評(píng)價(jià)。在確定非物質(zhì)損失的嚴(yán)重程度時(shí)需要抓住瀆職行為對(duì)社會(huì)的嚴(yán)重危害性這個(gè)本質(zhì)屬性，客觀、公正地適用法律條款，從而有利于準(zhǔn)確懲治濫用職權(quán)犯罪，維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)。

此時(shí)，應(yīng)注意到法律賦予司法人員一定的裁量權(quán)，但該權(quán)力必須依法行使，應(yīng)在《立案標(biāo)準(zhǔn)》范圍內(nèi)認(rèn)真分析存在的分歧，在認(rèn)定瀆職犯罪的危害后果上，標(biāo)準(zhǔn)不能過嚴(yán)，以免打擊不力，也不能失之過寬，避免擴(kuò)大打擊面，要堅(jiān)持罪刑法定、寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，達(dá)到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

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[作者簡(jiǎn)介]周林，安徽省蚌埠市龍子湖區(qū)人民檢察院。