淺析志愿者的權(quán)益保護(hù)

[摘 要]從“學(xué)雷鋒做好事”開(kāi)始，志愿服務(wù)大多依靠人們內(nèi)心的慈愛(ài)道德觀念和善良的社會(huì)風(fēng)俗一直發(fā)展至今，但到目前為止我國(guó)還沒(méi)有一部全國(guó)性的關(guān)于調(diào)整志愿服務(wù)的法律。文章就志愿活動(dòng)中存在的問(wèn)題做了粗淺的研究，建議把志愿服務(wù)納入社會(huì)保障體系，同時(shí)加快志愿服務(wù)立法，實(shí)現(xiàn)保護(hù)志愿者權(quán)益有法可依。

[關(guān)鍵詞]志愿服務(wù)；社會(huì)保障；志愿服務(wù)立法

我國(guó)傳統(tǒng)文化中樂(lè)善好施、助人為樂(lè)的思想與志愿服務(wù)精神是一脈相承的。每個(gè)公民都有機(jī)會(huì)成為志愿者，但現(xiàn)有的各地方志愿服務(wù)條例已經(jīng)不能全面維護(hù)和實(shí)現(xiàn)志愿者的權(quán)益保護(hù)，并且還受到地區(qū)差異的限制。就此，文章分析了志愿活動(dòng)中存在的諸多法律問(wèn)題，提出將志愿服務(wù)列入社會(huì)保障體系，建立全社會(huì)資金成本分擔(dān)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)加快全國(guó)性立法統(tǒng)一調(diào)整志愿服務(wù)關(guān)系，完善志愿者保護(hù)制度。

一、國(guó)內(nèi)外志愿者權(quán)益保護(hù)的發(fā)展

我國(guó)志愿者的權(quán)益保護(hù)是在各地方的志愿服務(wù)立法后體現(xiàn)在地方條例中的。1994年12月5日，由共青團(tuán)中央等單位發(fā)起的中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)在北京成立，到2000年，已經(jīng)形成了全國(guó)性協(xié)會(huì)、36個(gè)省級(jí)協(xié)會(huì)和2/3以上的地（市）級(jí)協(xié)會(huì)及部分縣級(jí)協(xié)會(huì)組成的志愿服務(wù)組織管理網(wǎng)絡(luò)。1999年8月5日，廣東通過(guò)了《廣東省青年志愿服務(wù)條例》，這是我國(guó)第一部關(guān)于青年志愿服務(wù)的地方性法規(guī)。此后，福建、山東、河南、黑龍江、吉林、湖北和寧波、杭州、成都、深圳等地相繼頒布了地方性條例，志愿者的權(quán)益在地方條例中得以體現(xiàn)。

在國(guó)外，美國(guó)于1973年制定《志愿服務(wù)法》，并針對(duì)環(huán)境、社會(huì)的變遷于1967年、1979年、1983年、1986年、1989年、1993年對(duì)法案內(nèi)容進(jìn)行了修改。日本于1998年審查通過(guò)了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，以促進(jìn)特定非營(yíng)利活動(dòng)即公益事業(yè)的健全發(fā)展。西班牙國(guó)會(huì)于1996年通過(guò)《志愿服務(wù)法》，以推動(dòng)及便于公民共同參與公立、私立、非營(yíng)利組織內(nèi)部的志愿服務(wù)活動(dòng)。德國(guó)1964年制定的《獎(jiǎng)勵(lì)志愿社會(huì)年法》及1993年制定《獎(jiǎng)勵(lì)志愿生態(tài)年法》。參加者在服務(wù)的同時(shí)還要接受教育輔導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)該領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)。另外，參加者可在租稅、交通、社會(huì)保險(xiǎn)等方面享有優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)。①

二、我國(guó)在志愿者權(quán)益保護(hù)中存在的問(wèn)題

（一）志愿服務(wù)的立法現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

由于我國(guó)的志愿服務(wù)事業(yè)尚處于起步階段，各項(xiàng)規(guī)章制度還不夠健全，志愿者的合法權(quán)益不能得到很好的保障。大致可以概括為以下幾個(gè)方面：

首先，各地方條例中對(duì)志愿者的權(quán)利規(guī)定不全面。在《杭州市志愿服務(wù)條例》中，志愿者享有以下權(quán)利：“參加志愿服務(wù)組織的活動(dòng)；接受與志愿服務(wù)有關(guān)的知識(shí)和服務(wù)技能培訓(xùn)；參與志愿服務(wù)組織的管理，對(duì)其工作提出建議、批評(píng)和進(jìn)行監(jiān)督；參與志愿服務(wù)計(jì)劃的擬定、設(shè)計(jì)、執(zhí)行及評(píng)估，獲得所參與志愿服務(wù)活動(dòng)的完整信息；請(qǐng)求志愿服務(wù)組織幫助解決在志愿服務(wù)活動(dòng)中遇到的困難和問(wèn)題；獲得從事志愿服務(wù)工作所需的物質(zhì)和安全保障；有困難時(shí)優(yōu)先獲得志愿服務(wù)組織的幫助和服務(wù)；自由退出志愿服務(wù)組織；其他應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。”②

通過(guò)這些規(guī)定，可以歸納出志愿者的權(quán)利主要有參與權(quán)、知情權(quán)、獲得教育和培訓(xùn)權(quán)、請(qǐng)求解決問(wèn)題權(quán)、困難時(shí)優(yōu)先獲得幫助權(quán)、監(jiān)督權(quán)與受到安全保障權(quán)七種權(quán)利。為了保障志愿服務(wù)順利完成，還應(yīng)該賦予志愿者向服務(wù)對(duì)象提出給予適當(dāng)協(xié)助的權(quán)利、志愿者可以和服務(wù)對(duì)象簽訂協(xié)議的權(quán)利、服務(wù)對(duì)象惡意要求提供志愿服務(wù)時(shí)，志愿者有權(quán)更改自己意愿而加以拒絕的權(quán)利等。

其次，權(quán)益保護(hù)規(guī)定不清晰及賠償損害的方法不確定。在各地方條例中，對(duì)志愿者的權(quán)益保護(hù)規(guī)定也是各不相同、各有偏重?！稄V東省青年志愿服務(wù)條例》規(guī)定：“青年志愿者在志愿服務(wù)過(guò)程中造成服務(wù)對(duì)象損害的，由青年志愿者協(xié)會(huì)依法承擔(dān)民事責(zé)任；青年志愿者協(xié)會(huì)承擔(dān)民事責(zé)任后，可以向有故意或重大過(guò)失且有賠償能力的青年志愿者追償部分或者全部賠償費(fèi)用。利用青年志愿者組織或者青年志愿者的名義、標(biāo)志進(jìn)行非法活動(dòng)的，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任?！雹?/p>

從條例中不難發(fā)現(xiàn)，規(guī)定的法律責(zé)任僅為志愿者造成服務(wù)對(duì)象損害的賠償責(zé)任，服務(wù)對(duì)象及第三人對(duì)志愿者造成的損害賠償與責(zé)任認(rèn)定未作規(guī)定，因志愿組織造成志愿者的損害賠償也沒(méi)有規(guī)定。

其他地方性志愿服務(wù)條例中的志愿者權(quán)益保護(hù)規(guī)定都沒(méi)有精神損害賠償?shù)囊?guī)定，也很少有刑事責(zé)任的規(guī)定。在出現(xiàn)志愿者人身財(cái)產(chǎn)損害后，各地方政府采取的補(bǔ)償辦法也各不盡相同，如江西省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳表示，對(duì)參與了四川抗震救災(zāi)工作的江西志愿者，如果受傷可以申請(qǐng)工傷認(rèn)定獲得賠付；④上海設(shè)立上海市志愿服務(wù)基金，為志愿者辦理人身意外傷害綜合保險(xiǎn)；廣州團(tuán)市委、籌委會(huì)社工部在天河體育中心招募民族運(yùn)動(dòng)會(huì)志愿者，他們?yōu)閰⑴c本次運(yùn)動(dòng)會(huì)的所有賽會(huì)志愿者購(gòu)買(mǎi)人身意外傷害保險(xiǎn)和人身意外醫(yī)療保險(xiǎn)。雖然各地方政府和相關(guān)組織關(guān)注到了志愿者的人身權(quán)益，但采取的方法卻大不相同，程序也不同，賠償標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有體現(xiàn)。

（二）志愿者權(quán)益保護(hù)過(guò)程中存在的問(wèn)題

第一，志愿者年齡界線模糊。各省市在制定志愿服務(wù)條例時(shí)，也考慮到這一點(diǎn)，如廣東、南京、寧波、銀川等省市規(guī)定青年志愿者的年齡為16周歲以上，成都規(guī)定志愿者的年齡應(yīng)為14周歲以上。浙江、北京、深圳的地方條例均規(guī)定志愿者應(yīng)具備相應(yīng)的民事行為能力，限制行為能力的人可以參加與其年齡、智力狀況相適應(yīng)的志愿服務(wù)活動(dòng)，但應(yīng)征得其監(jiān)護(hù)人的同意。⑤而山東、吉林、黑龍江、杭州等地的地方條例對(duì)志愿者的年齡完全沒(méi)有提及。

第二，存在大量未經(jīng)登記注冊(cè)的志愿者。志愿服務(wù)發(fā)展到現(xiàn)在，許多志愿組織成功運(yùn)行，發(fā)揮了重要的社會(huì)作用，但仍有許多的人長(zhǎng)期或不定期地以自己的方式幫助社會(huì)中的弱勢(shì)群體。他們沒(méi)有在志愿組織注冊(cè)登記，游離于志愿組織之外，如果這類(lèi)志愿者的人身或財(cái)產(chǎn)受到損害，他們權(quán)益又該如何獲得法律保護(hù)呢？

第三，志愿組織資金不足、缺少相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。志愿服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源有三方面途徑：政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、其他合法收入。后兩項(xiàng)資金來(lái)源很不穩(wěn)定，政府的資助往往不夠開(kāi)銷(xiāo)，有些志愿組織甚至沒(méi)有辦公場(chǎng)所，物資置備也不足。這種情況下，志愿者不但要自己承擔(dān)志愿服務(wù)的全部或部分的費(fèi)用，而且當(dāng)由于不可抗力的原因或者由于意外事件造成人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)志愿者的賠償責(zé)任，都是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三、完善志愿者權(quán)益保護(hù)的探索

（一）志愿服務(wù)歸入社會(huì)保障體系，建立全社會(huì)資金成本分擔(dān)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

首先，志愿者服務(wù)社會(huì)大眾，無(wú)償幫助弱勢(shì)群體，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的一種有效的途徑。將志愿服務(wù)歸入社會(huì)保障體系，不但豐富了社體會(huì)保障體系的內(nèi)容，更利于社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)，而且也是對(duì)志愿組織的資金運(yùn)行提供更可靠的保障、志愿者的權(quán)益切實(shí)得到實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的和諧統(tǒng)一。

其次，志愿服務(wù)都是自愿無(wú)償?shù)?，沒(méi)有通過(guò)活動(dòng)賺取利潤(rùn)。培訓(xùn)、開(kāi)展活動(dòng)所需要的大量經(jīng)費(fèi)不能通過(guò)內(nèi)部機(jī)制解決志愿組織的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。尤其是當(dāng)不可抗力或意外事件造成志愿者重大財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害后，民間捐贈(zèng)的善款和其他合法收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足志愿組織開(kāi)展活動(dòng)，就此國(guó)家和政府有必要為志愿服務(wù)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備基金，專(zhuān)項(xiàng)基金由國(guó)家或政府財(cái)政開(kāi)支，并由專(zhuān)人負(fù)責(zé)統(tǒng)一使用。⑥同時(shí)志愿者組織內(nèi)部成立志愿者服務(wù)保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金，對(duì)于服務(wù)過(guò)程中發(fā)生意外事件的志愿者，可由其所在地的志愿組織來(lái)爭(zhēng)取保險(xiǎn)基金的賠付。

（二）完善激勵(lì)機(jī)制

志愿者懷著奉獻(xiàn)愛(ài)心的動(dòng)機(jī)參與志愿服務(wù)，雖然他們?cè)敢庠跊](méi)有太多實(shí)質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的情況下提供服務(wù)，但從社會(huì)角度而言，卻應(yīng)對(duì)志愿者的服務(wù)給予獎(jiǎng)勵(lì)和回報(bào)。

激勵(lì)分為學(xué)校激勵(lì)和社會(huì)激勵(lì)兩種。提供志愿服務(wù)可以作為學(xué)生在學(xué)校中評(píng)估的依據(jù)，對(duì)于在志愿服務(wù)中表現(xiàn)優(yōu)異的學(xué)生，應(yīng)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)錄用人員的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；政府和志愿組織可以根據(jù)志愿服務(wù)時(shí)數(shù)、評(píng)估結(jié)果及其他測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)獎(jiǎng)、授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)、參與決策等形式的回報(bào)激勵(lì)志愿者；還可以建立志愿服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄制度，⑦以便在自己需要時(shí)，可以獲得志愿組織提供同等時(shí)間的服務(wù)。

（三）加快全國(guó)性立法統(tǒng)一調(diào)整志愿服務(wù)關(guān)系，完善志愿者保護(hù)制度

目前地方性立法對(duì)促進(jìn)志愿者服務(wù)活動(dòng)的規(guī)范、有序開(kāi)展起到了重要作用。但是，這些立法只能在一定地域內(nèi)有效，而且很不統(tǒng)一。志愿服務(wù)活動(dòng)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在志愿服務(wù)立法前面，面對(duì)社會(huì)中數(shù)量越來(lái)越多的志愿者，應(yīng)該盡快制定一部全國(guó)性的調(diào)整志愿服務(wù)的法律。在2014年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)共青團(tuán)、青聯(lián)界別委員在有關(guān)提案中也呼吁，應(yīng)推動(dòng)志愿服務(wù)全國(guó)立法，但該項(xiàng)立法活動(dòng)一直沒(méi)有被提上議事日程。在此，筆者大膽地設(shè)想在將來(lái)的志愿服務(wù)法中特別是志愿者的法律地位、法律關(guān)系和法律責(zé)任應(yīng)列單章分別規(guī)定，將志愿者注冊(cè)制度、安全保障與培訓(xùn)、基金與保險(xiǎn)制度法律化，進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制，加大社會(huì)媒體對(duì)公益宣傳力度，統(tǒng)一調(diào)整志愿服務(wù)關(guān)系，規(guī)范并指導(dǎo)志愿服務(wù)事業(yè)向更健康更持久的方向發(fā)展。

注釋

①李哲.“世界各國(guó)關(guān)于志愿服務(wù)的法律”.http：//www.chinacourt.org/html/article/200807/17/312476.shtml，2008年8月2日發(fā)布。

②《杭州市志愿服務(wù)條例》第11條。

③《廣東省青年志愿者條例》第25條、第26條。

④黃繼妍 管李婷.江西抗震救災(zāi)志愿者受傷可申請(qǐng)工傷認(rèn)定.http：//www.cnss.cn/xwzx/gsbx/zcss/200805/t20080529_190971.html，2008年8月10日發(fā)。

⑤《浙江省志愿服務(wù)條例》第15條。

⑥繆仲妮：“論完善我國(guó)志愿服務(wù)法律制度”，《南京社會(huì)科學(xué)》2006年第7期，第86頁(yè)。

⑦北京志愿協(xié)會(huì)編著：《志愿組織建設(shè)與管理》，中國(guó)國(guó)際廣播出版社2006年版，第243～244頁(yè)。

參考文獻(xiàn)

[1]北京志愿者協(xié)會(huì).志愿者，你準(zhǔn)備好了嗎[M].中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2006年8月第1版.

[2]北京志愿者協(xié)會(huì).走近志愿服務(wù)[M].中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2006年8月第1版.

[3]北京志愿者協(xié)會(huì).志愿組織建設(shè)與管理[M].中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2006年8月第1版.

[4]賈俊玲.勞動(dòng)法與社會(huì)保障法學(xué)[M].中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2005年7月第1版.

[5]鄭明.北京奧運(yùn)會(huì)志愿者法律問(wèn)題芻議[D].《北京社會(huì)科學(xué)院》，2007年第1期.

[作者簡(jiǎn)介]陳招娣（1982-），遼寧阜新人，本科學(xué)歷，律師，研究方向：民商法。