熱問題的冷思考——關(guān)于我國城鎮(zhèn)化道路的反思與探索

王守智

（中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032）

一、熱問題：對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的審視與反思

近些年，隨著國際和國內(nèi)形勢的不斷發(fā)展和變化，我國城鎮(zhèn)化問題正越演越熱，對于其重要意義也一再被提升?！俺擎?zhèn)化是中國‘最大的內(nèi)需’”、“城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的動力源”、“城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化進程的必由之路”等等評論，更將“城鎮(zhèn)化”發(fā)展推向了一個新的戰(zhàn)略高度。

（一）“熱”源于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展形勢的需要

長久以來我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，由于受到各種體制因素和歷史因素的影響，尤其是地方政府在盲目追求“土地財政”和政績的雙重驅(qū)動下，不惜以犧牲農(nóng)民利益為代價，強力推動城鎮(zhèn)化。在經(jīng)濟得到高速增長、城鎮(zhèn)化率得到快速提升的同時，對自然、資源進行掠奪性的開發(fā)，造成經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的嚴(yán)重失衡。這也體現(xiàn)了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式過分偏重物質(zhì)層面而忽視精神層次，忽視了的人的城鎮(zhèn)化這一本質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計，全國城市建成區(qū)面積由1981年的7438km2增加到2008年的36295km2，年平均拓展速度為6.3%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長速度4.21%和城鎮(zhèn)化的年增長率3.11%。一些地方超出了資源環(huán)境承載能力來發(fā)展城市，導(dǎo)致人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。尤其是水及其帶來的問題更為嚴(yán)重。許多城市河流水質(zhì)劣于五類，部分地區(qū)地下水也已受到污染，江河湖泊環(huán)境變差，水質(zhì)性缺水嚴(yán)重，區(qū)域性水資源供求矛盾尖銳。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英說，我國665 個城市中，有將近400 個城市缺水，其中大約有200 個城市嚴(yán)重缺水。還有就是由于工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸和生活排放的二氧化碳、二氧化硫及其他氮氧化合物的不斷增加，導(dǎo)致空氣污染嚴(yán)重。從2013年初至今，全國不少城市尤其是華北地區(qū)的城市出現(xiàn)了時日長久、嚴(yán)重污染的霧霾天氣，波及25 個省份，100 多個大中型城市，全國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年來之最。還有生態(tài)系統(tǒng)的逐步退化。目前，全國一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90% 以上的天然草原退化，相當(dāng)一部分城市的環(huán)境容量處于嚴(yán)重的超負(fù)荷狀態(tài)，這使城鎮(zhèn)化中的可持續(xù)發(fā)展問題提上了日程。

同時，過去經(jīng)濟的高速增長所依賴的“人口紅利”、“土地紅利”也正逐步減弱。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的一項數(shù)據(jù)顯示，2012年我國15-59 歲勞動年齡人口為93727萬人，比上年減少345 萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?9.2%，比上年末下降0.60個百分點。2013年，我國老年人口數(shù)量更突破了2 億大關(guān)，達到2.02億，占全國總?cè)丝诘?4.8%。勞動力日益短缺，撫養(yǎng)人口逐步增加，也給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了巨大障礙。還有土地資源，一些地方錯誤的理解“城鎮(zhèn)化”，誤以為城鎮(zhèn)化就是“攤大餅”式的空間擴張形態(tài)，盲目建設(shè)大馬路、大廣場、大廠區(qū)、標(biāo)志性建筑等，最終浪費了大量的土地資源。包括我國耕地面積也在不斷減少，從1996年的19.51億畝減少到2007年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.38畝。另據(jù)國土資源部發(fā)布的《2009中國國土資源公報》顯示，2009年，全年新增建設(shè)用地指標(biāo)安排量比上年增加，全國預(yù)審、批準(zhǔn)、供應(yīng)建設(shè)用地同比增速均在40%以上。另外，我國一些城市對征用來的土地的利用率很不充分，據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，低效率用地是5900多萬畝，占用地總面積的12.3%。如果提高土地利用標(biāo)準(zhǔn)，低效率用地的比重還會大得多。大多數(shù)城市的密度偏低（特別是城市就業(yè)密度），城市建筑物以低層建筑為主，城市土地立體空間利用不足，無法充分發(fā)揮城市空間人口聚集和經(jīng)濟活動聚集的功能。按照中國國際金融有限公司2010年的報告，我國新建商品住房平均容積率為1.36，其中一線城市為1.76，二線城市為1.53，三線城市為1.27，四線城市為1.17。而同期香港為4.5，新加坡為3.82，首爾為2.5，東京為2.2 ,美國曼哈頓地區(qū)甚至高達12 至21。這些都使得我國過去的土地紅利正逐步減弱。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展所依賴的人口紅利、土地紅利都已不再存在。

可見，經(jīng)濟型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，雖然作出過巨大貢獻，但也帶來了不少的負(fù)面效應(yīng)，尤其是分散化、非集約的特點，造成資源的巨大浪費和經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。因此，必須要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,要試圖糾正過去經(jīng)濟過度依賴于資本投資和外部需求的失衡狀態(tài)，向擴大國內(nèi)投資和國內(nèi)消費的內(nèi)需型增長模式轉(zhuǎn)變。而擴大內(nèi)需的最大潛力就在城鎮(zhèn)化。

（二）“熱”源于自上而下的引導(dǎo)和推動

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨（Stigliz）曾預(yù)言：21世紀(jì)全球經(jīng)濟的“兩大引擎”，就是中國的城鎮(zhèn)化與美國的科技創(chuàng)新。事實也正證明了這一點，從二十一世紀(jì)以來，黨中央和國務(wù)院對“城鎮(zhèn)化”問題日益重視，甚至提高到戰(zhàn)略層面，并頒布了一系列關(guān)于推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策和文件。從2000年10月黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》 正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。到2002年，黨的十六大明確提出“堅持大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”[1]（P546）之后，2007年黨的十七大報告又進一步提出，“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵2]

2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》再次強調(diào)：“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮好大中城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制?！盵3]2010年黨的十七屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，提出要“優(yōu)化格局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。

而黨的十八大報告更指出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。[4]2012年中央經(jīng)濟工作會議習(xí)近平總書記首次提出“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)”，并將城鎮(zhèn)化列入新一年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)，指出“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。[5]2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力”。[6]并在12月專門召開中央城鎮(zhèn)化工作會議，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在會上發(fā)表重要講話，詳細(xì)分析了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢，明確了推進城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點任務(wù)。會議指出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義”。[7]

從黨中央和國家一系列政策和文件的出臺和頒布，不難發(fā)現(xiàn)，對于城鎮(zhèn)化問題的重視程度在不斷加強，對于新型城鎮(zhèn)化的道路選擇也逐步清晰。自十八大以來，各地相繼出臺了城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃和部署，開始掀起了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新一輪“熱”潮。

二、冷思考：對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的厘清和探索

從過往我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的質(zhì)量不高，以及黨中央和國家在重要的政府文件和決議中對于城鎮(zhèn)化問題的重視不斷提升，充分表明，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須要探索出一條具有中國特色的新路。

（一）從盲目追求速度型向穩(wěn)步提升質(zhì)量型轉(zhuǎn)變

新中國成立之時，我國的城鎮(zhèn)化率是7.3%，當(dāng)時世界城市化的平均水平是29%，歐美發(fā)達國家甚至超過了60%。到1978年改革開放之初，我國的城鎮(zhèn)化率只有17.92%，而此時世界的平均水平已達到38.35%。所以，近些年我國一直致力于城鎮(zhèn)化的提速，并且取得較大成效。以2002年—2012年我國的城鎮(zhèn)化水平變化情況來看（如下圖所示），到2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%，城鎮(zhèn)人口達到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水平。

而國際上城鎮(zhèn)化率從20%到40%的變化，英國用了120年，美國用了80年，中國僅用了22年。然而，根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文的理解，我國的城鎮(zhèn)化水平是不實的，或者說是存在“泡沫”的。原因在于我國目前統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口實際上包含了大量在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工。以我國目前進城務(wù)工的農(nóng)民大約是2.5 億計算，其中一半以上都只是常住人口而非戶籍人口。所以，雖然我國人口城鎮(zhèn)化率達到了52.57%，但是如果按戶籍來算，城鎮(zhèn)化水平大概只有35%左右。

且城鎮(zhèn)化水平與城鎮(zhèn)化率是不能等同的，城鎮(zhèn)化速度不是越快越好，城鎮(zhèn)化率亦非越高越好，它是有峰值的。從國際經(jīng)驗來看，美國城鎮(zhèn)化率2005年是80.8%，2011年為82%，年均增長僅為0.2%，幾乎是停滯的；英國的城鎮(zhèn)化率在2005年已達到最高值90%以上，之后城市人口比重逐年下降，2010年下降為79.5%。所以有專家通過模型，預(yù)測到2040年我國城鎮(zhèn)化水平將達到70%-75%，就達到了峰值，自此，城鎮(zhèn)化率的提升將不再反映現(xiàn)代化水平，甚至?xí)霈F(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”。

近些年我國城鎮(zhèn)化率的增速雖然較快，但也隱藏著不少質(zhì)量問題。如城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏科學(xué)性和合理性，出自“長官意志”的多；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，第三產(chǎn)業(yè)所占比重較低，經(jīng)濟實力不強；城鎮(zhèn)盲目追逐空間的擴張，占用了大量土地資源，造成了極大浪費；城鎮(zhèn)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會問題日益突出；城鎮(zhèn)管理水平低，管理成本高等。[8]（P2）

數(shù)據(jù)來源： 《中國統(tǒng)計年鑒2013》

所以說，“實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是一個長期的過程，在一定時期內(nèi)，一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化推進的速度，必須與其工業(yè)化的進程相適應(yīng)，與其發(fā)展水平和經(jīng)濟實力相匹配，超出了這個能力很可能會出現(xiàn)就業(yè)不足、貧困人口增多、兩極分化嚴(yán)重等問題，對經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民生活都會帶來嚴(yán)重影響。推進城鎮(zhèn)化，要從中國的實際出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，量力而行，不能超前?！盵9]近期召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議也明確指出，“確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長”。

拉美國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)也一再告誡我們，農(nóng)村人口在短時間內(nèi)快速流入城市，如果國家缺乏相應(yīng)的規(guī)劃、管理和保障措施，必然會造成城鎮(zhèn)化過程的混亂不堪、社會不穩(wěn)定因素增加。[10]因此，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出，“要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬外來人口落戶條件。注重在制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護問題”。[11]這標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入注重質(zhì)量的重要階段。

對城鎮(zhèn)化質(zhì)量有著重要影響的指標(biāo)很多，其中人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、市轄區(qū)人均一般預(yù)算內(nèi)財政收入、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重、人均財政教育支出等指標(biāo)，與城鎮(zhèn)化質(zhì)量是正相關(guān)的。因此，新型城鎮(zhèn)化必須從速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型，應(yīng)著重從城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施的完善、科技文化的發(fā)展、生活方式的改變、環(huán)境質(zhì)量的提高、社會保障的建立、城鎮(zhèn)管理的加強等方面，[8]（P106）推動我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，而不是盲目追求速度。

（二）從外延式的空間擴張向內(nèi)涵式的以人為本轉(zhuǎn)變

我國在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展過程中，過于重視“物”的增長而忽視“人”的全面發(fā)展，過于偏重城鎮(zhèn)化外延式的空間擴張，而忽視了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵所在和核心問題是“人”的城鎮(zhèn)化，由此也引發(fā)不少社會問題。如2 億多進城農(nóng)民工長期處在“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，生活無根化；世界罕見規(guī)模的農(nóng)民工周期性“候鳥式”流動，造成了諸如留守兒童教養(yǎng)問題、留守老人贍養(yǎng)問題和留守婦女婚姻家庭問題；有的地方搞“遷村并點”，強制農(nóng)民“進城”、“上樓”、“騰地”，引發(fā)大量社會矛盾和群體性事件。還有的城市網(wǎng)點缺乏，生活不便；有的城市房價高漲，居住緊張；有的城市交通擁擠，出行不暢；有的城市上學(xué)困難，就醫(yī)困難等等。[12]（P244）

兩千多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德就說過：“人們?yōu)榱嘶钪?，聚集于城市；為了活得更好居留于城市?！盵13]因此，新型城鎮(zhèn)化要以人的城鎮(zhèn)化為核心，突出人在城鎮(zhèn)化進程中的“目標(biāo)主體”、“價值主體”、“動力主體”、“責(zé)任主體”等多重主體性地位，堅持城鎮(zhèn)化發(fā)展為了人民群眾、城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠人民群眾、城鎮(zhèn)化發(fā)展以人民自身素質(zhì)和能力的提高為前提和基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果由城鄉(xiāng)居民共享。[14]

1.戶籍門檻的放寬：解決農(nóng)民“進得來”的問題

制約我國城鎮(zhèn)化的主要因素是二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)制度體系，其中最重要的是以戶籍為標(biāo)志的身份隔離。從建國之初到改革開放之前，由于嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，使得我國城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活資料極度匱乏，城鎮(zhèn)化水平也相對較低。為改變這一局面，我國實施了趕超型發(fā)展戰(zhàn)略和政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，將有限的資源向工業(yè)部門進行配置和整合。因此，就把“目光伸向了廣袤的農(nóng)村，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格‘剪刀差’、對農(nóng)村征收高額稅賦（包括實物稅）、低投資、轉(zhuǎn)移農(nóng)村金融資金、不在農(nóng)村實行福利保障制度等辦法，將農(nóng)業(yè)剩余或農(nóng)村剩余強制轉(zhuǎn)為大中城市的工業(yè)化原始積累”。[15]在1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度?！鞍凑諔艏贫葘⑷珖丝诜譃檗r(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，并依此在經(jīng)濟、政治、文化、教育、衛(wèi)生等一系列具體方面實行不公平的國民待遇”。[16]這一制度壁壘，構(gòu)筑了城鄉(xiāng)二元的鴻溝，成為阻礙我國城鎮(zhèn)化進程的最直接原因。從此，戶籍制度就像一堵無形的高墻，將人們涇渭分明地分割成了兩種身份：農(nóng)民和市民，城鄉(xiāng)之間的人口流動長期處于凝固狀態(tài)。

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，戶籍制度對人們的束縛與制約雖然在某些方面有所減弱，但長期的二元社會結(jié)構(gòu)在事實上已經(jīng)造成城鄉(xiāng)居民在知識文化、能力素質(zhì)、價值觀念以及生活方式等諸多方面存在的顯著差別，再加上城鎮(zhèn)之中各種正式與非正式制度的影響，都直接或間接導(dǎo)致了農(nóng)村富余勞動力進入城鎮(zhèn)之后無法很好與城鎮(zhèn)有機融合。同時，還被人們冠以“農(nóng)民工”的稱謂，游離于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，扮演著“農(nóng)民”與“市民”的雙重角色，在二者之間處于非常尷尬的“邊緣化”狀態(tài)。[17]可以說，“農(nóng)民工”是計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中的“混血兒”。[18]根據(jù)國家統(tǒng)計局《2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》，2012年全國農(nóng)民工總量達到 26261 萬人，比上年增加 983 萬人，增長 3.9% 。而城鄉(xiāng)差別的制度根源在于這種二元體制機制，正是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，帶來了城鄉(xiāng)居民的地位、身份、權(quán)利、義務(wù)的非對等性。[3]因此，推進我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，首先就要打破戶籍制度的藩籬。

一是要解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度的根源不在于戶口本身，而是附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局。因此，優(yōu)化戶籍制度，首先就要剝離這些不平等福利制度，將外來人口統(tǒng)一納入本地各項社會管理，促進住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務(wù)均等化。二是要把符合條件的農(nóng)民工逐步實現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制。以具有穩(wěn)定就業(yè)或生活來源、固定住所和一定居住年限作為戶口準(zhǔn)入制的基本條件。只有打破戶籍制度的藩籬，才能促進城鄉(xiāng)人口合理自由流動，才能減少農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的成本，提高農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的積極性，才能改變城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢的局面。

2.土地制度的變革：解決農(nóng)民“離得開”的問題

長期以來，中國農(nóng)民對于土地有著一種特殊的情節(jié)（費孝通稱之為“鄉(xiāng)土中國”），這種“鄉(xiāng)土情節(jié)”促使著農(nóng)民為了土地去參加革命，為了土地不惜犧牲生命，其思想的癥結(jié)在于土地是中國農(nóng)民的生存保障、生活依靠，“土地就是咱農(nóng)民的命根子”。因此，要使農(nóng)民放心離開農(nóng)村、離開土地，就必須要解決他們的后顧之憂，就必須要加強農(nóng)村土地制度的改革。同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的不斷增多，可供開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積在不斷萎縮，致使地價、房價不斷飆升。近些年，國家一再對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，但仍然無法改變土地資源日益緊缺、土地紅利逐漸減弱的趨勢，這也使得城鎮(zhèn)化發(fā)展成本不斷攀升、城鎮(zhèn)化發(fā)展進度不斷趨緩。由此，推進土地制度的改革迫在眉睫。

首先，必須要加快土地資源的市場配置，增加土地供應(yīng)的透明度，減少政府的過度干預(yù)，改觀目前土地市場存在的“暗箱操作”問題。二是加強對工業(yè)建設(shè)用地的宏觀調(diào)控，將零散項目用地引向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)聚集，達到節(jié)約集約用地的目的。三是科學(xué)調(diào)整和修編土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。既要保護耕地、節(jié)約土地，確保國家糧食安全，又要不妨礙城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源的需求。四是嚴(yán)格遵循調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo)和占補平衡的政策。對于長期閑置的土地，政府有權(quán)對其進行整理、回收和入庫。五是對于進城的農(nóng)民，應(yīng)該允許其在一定時間內(nèi)保留土地承包經(jīng)營使用權(quán)，或者對其進行有償轉(zhuǎn)讓，以消除農(nóng)民離土的后顧之憂，也有利于勞動力資源按市場要求，自由、有序流動和配置的管理體制。

3.住房保障的探索：解決農(nóng)民“住得下”的問題

居住需求是遷移人口的第一需求,但是目前城市商品房高昂的價格是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家的又一障礙。僅2009年一年，全國房價平均上漲速度超過25%。一線城市的房價，一套房折合一個工人100年的工資（郎咸平，2010）。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）數(shù)據(jù)顯示，以房價相對薪酬來考量的全球十大最不可負(fù)擔(dān)的房地產(chǎn)市場中有七個在中國，甚至超過了東京、倫敦和紐約。其中六個中國內(nèi)地城市的一手住宅均價分別為：上海28265元/平方米，深圳27135 元/平方米，北京27439元/平方米，廣州16703 元/平方米，天津10333元/平方米，重慶7984元/平方米。[19]以房價和工資的比率來反映人們是否能承受這種房價來看，紐約一間公寓價格的中列數(shù)是一個普通家庭年收入的6.2 倍多。而要想在北京的中心城區(qū)買間房子，則需要一個普通家庭25年收入。

目前我國城鄉(xiāng)居民中居住條件最差的莫過于農(nóng)民工群體。有資料顯示，這類人口中大約22%的人均住房面積不足5 平方米，28%的人住房面積在5-8 平方米。即上億農(nóng)民工及其家屬實際住房條件都在城鎮(zhèn)貧困標(biāo)準(zhǔn)之下。普遍居住空間狹小，大多缺乏衛(wèi)生、采暖、通風(fēng)、防火等基本設(shè)施，環(huán)境亂、臟、差。根據(jù)一份資料顯示，在已婚的建筑業(yè)農(nóng)民工中，有3/4的人處于夫妻分居狀態(tài)。因此，城鎮(zhèn)化進程的穩(wěn)步推進，離不開對住房保障制度的探索，以滿足和適應(yīng)進城農(nóng)民對住房的需求。一方面要積極探索多種形式的公租房建設(shè)和經(jīng)營模式，鼓勵用工企業(yè)建設(shè)各種農(nóng)民公寓或宿舍，以滿足進城農(nóng)民的基本居住要求。二是可以將剛進城農(nóng)民納入國家住房保障體系，允許符合一定條件的農(nóng)民享受政府廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房等政策。三是對于居住在城郊的農(nóng)民以及城中村的農(nóng)民，可大力推動宅基地?fù)Q房，來解決目前在城鎮(zhèn)買房難、買房貴等問題。四是通過建立、完善農(nóng)民住房公積金制度，允許有條件的農(nóng)民申請住房公積金貸款，來解決其居住難的問題。

4.就業(yè)渠道的開拓：解決農(nóng)民“能就業(yè)”的問題

就業(yè)是民生之本，非農(nóng)就業(yè)則是城鎮(zhèn)化之本。農(nóng)民來到城市之后，一個關(guān)鍵的問題就是如何在城鎮(zhèn)生存下去，如何維持生計的問題。但現(xiàn)在進城的農(nóng)民所擁有的個人資源和社會資源都比較欠缺。據(jù)統(tǒng)計,進城的農(nóng)民,80%都是初中和小學(xué)文化水平。而且他們絕大部分沒有接受職業(yè)技術(shù)教育。文化知識和職業(yè)技術(shù)這些個人資源，是他們在城市就業(yè)的一個很大障礙。同時，農(nóng)民在城市舉目無親,與城市人的交往很少,社會交往比較單一,在城市獲取就業(yè)資源的渠道有限,所能取得的社會資源少,就業(yè)資源匱乏。再加上每年大量的高校畢業(yè)生加入到就業(yè)隊伍之中，也進一步加劇了就業(yè)形勢。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國有699萬高校畢業(yè)生就業(yè)，也被業(yè)內(nèi)稱為“史上最難就業(yè)年”。這些都加大了農(nóng)民來到城市找工作的難度，從而成為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的最大顧慮。中央城鎮(zhèn)化工作會議也指出，要“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。

因此，必須要實施積極的就業(yè)政策，廣泛開辟就業(yè)渠道，為農(nóng)民工及其家屬提供盡可能多的就業(yè)崗位，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展中一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。一是要建立就業(yè)培訓(xùn)機制，提高農(nóng)民進城就業(yè)的技能。二是要健全用工信息發(fā)布機制，讓農(nóng)民能夠多渠道了解就業(yè)信息。三是要建立激勵機制，鼓勵勞動密集型企業(yè)雇傭農(nóng)民。四是要完善剛進城農(nóng)民的維權(quán)機制，確保其合法權(quán)益。五是要推動創(chuàng)業(yè)扶持機制，鼓勵農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。作為城鎮(zhèn)，必須通過積極發(fā)展中小企業(yè)，壯大民營經(jīng)濟，促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，盡可能為進城農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機會。甚至可以將針對中小企業(yè)的減稅政策和解決農(nóng)民就業(yè)結(jié)合起來，從而鼓勵更多企業(yè)吸納農(nóng)民進廠打工。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運輸設(shè)施建設(shè)以及其他公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也盡可能使用進城的農(nóng)民，來解決其生存依靠。

5.社保制度的完善：解決農(nóng)民“過得好”的問題

過去由于戶籍隔離制度，導(dǎo)致農(nóng)民、農(nóng)民工無法享有與城市居民同等的地位、權(quán)利和社會保障權(quán)益。因此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須要重視進城農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、子女教育、經(jīng)濟適應(yīng)住房等方面的需要，使農(nóng)民工享有與城市居民同等的社會保障權(quán)益。

改革開放以來，從中國農(nóng)村走出來的“農(nóng)民工”群體，為城市建設(shè)和城市經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。但是由于受到自身素質(zhì)和能力的限制，導(dǎo)致他們只能在城市中從事一些最臟、最苦、最累、最危險的工作，且勞動強度大，工作時間長，拿到的工資待遇卻少之又少，甚至還拿不到工資。并且其勞動安全條件也極差，發(fā)生職業(yè)病和工傷事故的比例高。農(nóng)民工在與企業(yè)主談判中處于弱勢地位，權(quán)益受到損害的現(xiàn)象大量發(fā)生。據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)民工在城市參加養(yǎng)老保險的比例不到20%；在城鎮(zhèn)參加醫(yī)療保險的比例也不到20%；農(nóng)民工是工傷發(fā)生最高的群體，但是參加工傷保險的比例不到20%；失業(yè)保險不到10%。[20]因此，必須要積極探索適合城鎮(zhèn)化建設(shè)特點的社會保障制度改革。一是建立最低生活保障制度。用以維持其最低生活標(biāo)準(zhǔn)，防止由于缺乏生存依靠而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因子。二是建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險機制。以解決農(nóng)民在城鎮(zhèn)高額的生活成本與收入普遍偏低帶來的反差，切實減輕農(nóng)民進城之后的負(fù)擔(dān)。三是建立農(nóng)民工工傷賠償機制。以緩解各種職業(yè)病給剛進城農(nóng)民家庭帶來的巨大壓力，同時，也督使用工單位更加注意用工過程中的安全保護措施，大大減少農(nóng)民工工傷事故的發(fā)生頻率。四是建立農(nóng)民工大病醫(yī)療部分社會統(tǒng)籌的保障機制。費用除個人繳費和地方財政給予一定支持以外，還應(yīng)動員各種社會力量，包括紅十字會、社會保障基金等，來減輕農(nóng)民工大病治療的沉重負(fù)擔(dān)，消除農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中的種種顧慮。

（三）從一邊倒片面化發(fā)展向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變

1.工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：“四化同步”

改革開放以來，中國工業(yè)發(fā)展一直保持著較快的增速，但工業(yè)化率并不高，工業(yè)化的任務(wù)遠沒有完成，尤其是在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級方面發(fā)展緩慢。我國的城鎮(zhèn)化水平雖然突破了50%，但遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。且大部分進城的農(nóng)民工只實現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，他們的身份和所享受的社會保障并沒有改變，仍然處于“半城鎮(zhèn)化”的尷尬境地。根據(jù)國際經(jīng)驗，合理的城市化率與工業(yè)化率的比值范圍在1.4-2.5 之間，而我國城市化率與工業(yè)化率的比值從1978年的0.41發(fā)展到到2011年的1.28，尚未進入合理區(qū)間。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平更滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，突出表現(xiàn)在“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快”，“三農(nóng)”短板現(xiàn)象依然明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟待發(fā)展。2009年，城鄉(xiāng)收入差距甚至一度高達3.33∶1，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年城鄉(xiāng)居民收入比為3.10∶1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。[23]21世紀(jì)是信息世紀(jì)，但是目前我國信息化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的融合還不夠。因此，黨的十八報告指出，要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，“促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。這更主要是從我國現(xiàn)實國情的出發(fā)點，從科學(xué)發(fā)展觀的視角，從統(tǒng)籌兼顧的方法論，從中國可持續(xù)發(fā)展的落腳點而做出的科學(xué)決策。“四化”是一個整體系統(tǒng)，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化可以帶動和裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供支撐和保障，而信息化能有力地推進其他“三化”。

2.大中小城市和小城鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際和經(jīng)驗來看，片面發(fā)展大城市或者盲目發(fā)展小城鎮(zhèn)都行不通。尤其是過去偏向城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展路線，導(dǎo)致大量農(nóng)村富余勞動力流向城市，人口過度集中于北京、上海、廣州、深圳等大中城市，導(dǎo)致就業(yè)難、房價高、環(huán)境污染嚴(yán)重等“城市病”問題突發(fā)，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，自黨的十六大報告第一次明確提出，城鎮(zhèn)化要“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。到黨的十七大報告再一次重申。到《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確指出，要“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，以大城市為依托，以中小城市為重點，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式成為我國城鎮(zhèn)化積極健康發(fā)展的主要路徑。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在數(shù)量上、結(jié)構(gòu)上要合理，在空間上要布局得當(dāng)，有條件的地區(qū)盡可能依托城市群、城鎮(zhèn)網(wǎng)發(fā)展，才有助于形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化體系，從而更好地發(fā)展城市之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系，發(fā)揮城市群和城鎮(zhèn)網(wǎng)的群聚效應(yīng)、大中城市的輻射帶動作用、小城鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)濟和文化中心的作用，在大幅度提高城鎮(zhèn)化水平的同時消除或減少“城市病”，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.堅持城市和農(nóng)村“兩條腿”走路

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為一種非均質(zhì)的地域經(jīng)濟空間，是人類賴以生存、活動和發(fā)展的地域?qū)嶓w。[22]它們之間既有各自的運動規(guī)律，同時，又是一個互相依存的對立統(tǒng)一體。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)之間還存在諸多問題，如一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展 “一頭重、一頭輕”，出現(xiàn)了教育均衡問題、醫(yī)療服務(wù)問題、文化設(shè)施建設(shè)問題等，都不同程度地影響到城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的需求；還有些地方城市反哺農(nóng)村力量不足，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村飲水問題、垃圾處理問題、道路通行問題、環(huán)境污染問題等，都不同程度地影響到農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平；甚至有些地方過多占用耕地，違背農(nóng)民意愿進行“遷村并點”，導(dǎo)致農(nóng)民“被上樓”、“被騰地”，損害了農(nóng)民的利益，束縛了農(nóng)業(yè)發(fā)展，影響了城鄉(xiāng)一體的發(fā)展路線。之所以出現(xiàn)這些問題，關(guān)鍵在于我國過去城鎮(zhèn)化走的是一條“重城市、輕農(nóng)村”、“城鄉(xiāng)分治”的發(fā)展道路，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元格局不斷拉大。新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)就是要破除城鄉(xiāng)之間的樊籬，促進城市與農(nóng)村發(fā)展的協(xié)調(diào)，城市居民與農(nóng)村居民的和諧相處，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的城市中國，即整個國家城市和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是一體的，公共服務(wù)是均等的，整個國家被著上城市的底色，農(nóng)民擁有與市民相當(dāng)?shù)闹R、技能、素質(zhì)和收入以及均等的公共服務(wù)，農(nóng)村也擁有與城市相近的基礎(chǔ)設(shè)施。[23]因此，必須要把城鄉(xiāng)一體置于城鎮(zhèn)化模式的核心位置，沖破在要素流動、資源配置和行政管理方式方面各種不利于落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體制束縛，按照實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、共同繁榮的目標(biāo)設(shè)計城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是實現(xiàn)又好又快發(fā)展必然的模式選擇。首先，要對城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、社會管理等進行一體化規(guī)劃布局，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間合理流動、公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置。再逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度、戶籍管理制度、社會保障制度和公共財政制度等，逐步形成有利于城鄉(xiāng)相互促進、共同發(fā)展的體制和機制。在城市發(fā)展的同時，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動作用，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。同時，要加強農(nóng)業(yè)投入，加大城鎮(zhèn)對農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)輻射力度，著力形成合理分工的產(chǎn)業(yè)布局，[24]推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)內(nèi)部蘊藏的巨大潛能，縮小農(nóng)村與城市之間的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源良性互動、城鄉(xiāng)信息良性互動、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)良性互動、城鄉(xiāng)市場良性互動、城鄉(xiāng)文化良性互動。

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