中國控煙第二季：消滅“吸煙區(qū)”

王煜

4月中旬的一天，北京海淀區(qū)一所大學旁開飯館的老張忽然眉一皺，犯起難來：電視上正在播報新聞，北京市新的控煙條例征求意見，令他不安的是，這次要求實現(xiàn)公共場所室內(nèi)全面無煙，所有室內(nèi)吸煙區(qū)一鍋端？老張的飯館有兩層，其中二樓的包廂，幾乎每桌都有人抽煙?！斑@下可好，不準別人抽煙了，客人還愿意來我這兒吃飯嗎？他要是點上煙了，我這也真不好拿他怎么樣呀。”

“可以禁煙，但是別影響我的生意啊?！边@樣嘀咕著，他登錄了北京市政府的相關網(wǎng)站，把自己的意見敲了進去。

由北京市政府法制辦主持的這次《北京市控制吸煙條例（草案）》的公開意見征集已經(jīng)在4月30日結束，結果如何以及是否會調整條例，還未向社會公布。這次北京對控煙條例的調整被視作“重大的突破”，原因是條例要求取消所有室內(nèi)公共場所吸煙區(qū)域的設置。100%室內(nèi)無煙當然好，但能實現(xiàn)嗎？

實際上，2005年全國人大常委會通過了《煙草控制框架公約》在中國履行實施的決議，明確承諾我國將在所有室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具創(chuàng)造無煙環(huán)境，為公民提供普遍保護。但將近10年過去，控煙立法只在十幾個城市以地方法規(guī)的形式實現(xiàn)，而且許多地方屢屢發(fā)生禁而不止，形同虛設。

上海相對較好。真實情況是，根據(jù)2010年3月1日正式施行的《上海市公共場所控制吸煙條例》規(guī)定，上海市中小學校、醫(yī)院、體育場館、公共交通工具、商場、超市、網(wǎng)吧、電梯等公共場所全面禁煙，但是生產(chǎn)型企業(yè)等工作場所卻沒有涵蓋，而大中型餐廳、星級賓館、游藝廳等娛樂場所都只是部分禁煙。

盡管還未做到室內(nèi)全面禁煙，但根據(jù)2011年度“上?？責煱灼憋@示，上海各類法定禁煙場所內(nèi)吸煙發(fā)生率由2010年同期的18.6%下降至18.1%。而從另一份2013年全年的監(jiān)測數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)吧、娛樂場所的違規(guī)吸煙發(fā)生率與2012年同比均呈明顯下降趨勢，分別由2012年的54.4%、46.1%降至41.8%、40.5%。“我們可以看到立法控煙是能夠取得成效的，這也是在提示我們可以通過加強立法，進一步推進控煙工作。”復旦大學公共衛(wèi)生學院副教授鄭頻頻說。

室內(nèi)無煙的阻力

中國政法大學法治政府研究院副教授、衛(wèi)生法研究中心副主任王青斌參與了北京此次修改控煙條例的立法論證過程。王青斌告訴《新民周刊》記者，目前在北京市市政府法制辦審議階段，新控煙條例最有可能出現(xiàn)爭議的是“允許在機場設置2-3年的緩沖期”，即在這段時間里還是允許室內(nèi)吸煙區(qū)的存在。“室內(nèi)完全無煙立法最大的阻力是在這些場所的經(jīng)營者，他們擔心禁煙會影響生意；以及害怕自己無法做到勸阻顧客吸煙，又被抽查發(fā)現(xiàn)罰款?！?/p>

另外，也存在來自煙草企業(yè)和煙民們的阻力。王青斌提出，煙草業(yè)的政企不分，以及部分政府官員本身就是煙民，這使得某些城市最初的立法意愿就不強，在立法進程的推動、制度設計的過程中又缺乏積極性，使得各地的控煙立法進程總體而言比較緩慢。

王青斌說，北京市人大對這次控煙立法的修改比較重視。立法建議由著名法學家、中國政法大學終身教授應松年提出，不僅是簡單的提議而是附上了詳細的法規(guī)條文草案以及相關說明，并且獲得了較多北京市人大代表的聯(lián)署。官方之外，民間的推動力量也不可忽視，控煙NGO新探健康發(fā)展研究中心也一直為各地的無煙立法做出了大量努力。該中心副主任吳宜群表示：“雖然不可能做到有法就立刻無煙，但我們必須一步步向前推進?！甭?lián)合各方力量，這是王青斌眼中北京無煙立法取得突破的關鍵點?！靶碌臈l例預計將在2015年初的北京‘兩會期間提交人大審議，有望獲得通過?！?/p>

而談及全國范圍內(nèi)的立法，王青斌介紹說，國家衛(wèi)計委已經(jīng)向國務院提交條例的草案，去年已列入國務院的二類立法計劃，即處于研究階段。而真正法律意義上的“煙草控制法”能否出臺，需要多久的立法時間，這都是目前還不能確定的。

客人吸煙罰老板

本次北京控煙條例征求意見稿中明確提出，控煙執(zhí)法權由衛(wèi)生監(jiān)督部門承擔。而在目前已經(jīng)實現(xiàn)控煙立法的城市中，存在多部門執(zhí)法和單部門執(zhí)法兩種情況。

上海市健康促進委員會辦公室副主任唐瓊介紹，上海作為首個省級控煙立法的城市，是在國內(nèi)較早地探索推行多部門共同執(zhí)法控煙的。例如，公安部門負責對網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所的控煙工作進行監(jiān)督執(zhí)法，食品藥品監(jiān)督管理部門負責餐飲業(yè)經(jīng)營場所控煙工作的監(jiān)督執(zhí)法，而健康促進委員會則負責控煙工作的組織推進。

“其實上海在上世紀90年代就有一個公共場所控煙的政府規(guī)章，當時規(guī)定了由衛(wèi)生監(jiān)督一家負責，但是后來發(fā)現(xiàn)管不過來，所以在《上海市公共場所控制吸煙條例》的制定過程中，就有人提出了多部門監(jiān)管的執(zhí)法思路。”唐瓊告訴記者。而目前深圳的控煙工作，也是在條例中規(guī)定多部門聯(lián)合執(zhí)法的方式，包括教育、衛(wèi)生、文化、城管等多個部門，各司其職，負責各自所管轄范圍的控煙工作。

不過，在王青斌看來，多部門執(zhí)法并非國家提倡的方式，例如食品安全、海上執(zhí)法等領域，都有過聯(lián)合執(zhí)法不成功的先例。他認為，多部門執(zhí)法除了容易出現(xiàn)互相推諉責任之外，還存在某些部門執(zhí)法職責太多，顧不上執(zhí)行控煙監(jiān)督的問題?！袄绻膊块T，需要執(zhí)法的項目有幾十種，再給它增加控煙，實行的積極性很難提高?！绷硗?，還存在某些部門只有執(zhí)法權沒有執(zhí)法力量，例如教育部門。他提出，執(zhí)法的專業(yè)化、單部門化，在具體的項目中，由某一個部門實行其他領域的執(zhí)法權，這是行政執(zhí)法的大勢所趨。

王青斌說，雖然他提倡控煙的執(zhí)法權集中在衛(wèi)生監(jiān)督部門，但另一方面，軟性的、不涉及處罰的日常監(jiān)督管理工作依然可以由各部門聯(lián)合承擔?！袄纾鞑块T可以發(fā)文、檢查、批評教育。”

新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群提出，控煙不能完全依靠政府，必須動員全社會的力量。她舉例稱，上海的控煙工作調動了許多民間志愿者配合。“上海有注冊志愿者，如果某餐館多次接到群眾舉報有違規(guī)抽煙行為，但又沒有留下證據(jù)，就可以請附近的控煙志愿者前往該餐館‘暗訪，得到證據(jù)后舉報?！?/p>

“2013年上海市公共場所控煙白皮書”顯示，2013年全市志愿者共檢查公共場所37608戶，向監(jiān)管部門提出建議罰款221例，得到采納94例，采納率為42.5%，比2012年提升8個百分點，在全市機關、醫(yī)院等控煙專項巡查中以及網(wǎng)吧、娛樂場所等“重災區(qū)”的控煙推進當中都發(fā)揮了重要的作用。

王青斌認為，北京控煙立法的原則是希望的公共場所的經(jīng)營者負起勸導顧客禁煙的責任，如果經(jīng)營者不承擔這個責任，處罰力度較大，目前擬罰款5000-10000元。“把對個體吸煙者的處罰轉化到對全市幾萬家營業(yè)場所的監(jiān)督處罰上來，執(zhí)行難度會小很多?！?/p>

但對個人的處罰依然是無法回避的問題。唐瓊介紹：“在上海下一步的控煙立法中，我們還需要考慮到調整處罰操作程序、降低執(zhí)法成本的問題。在控煙執(zhí)法過程中，我們以前的做法是先勸阻，勸阻無效再罰款。但是現(xiàn)在法規(guī)已經(jīng)執(zhí)行了這么長時間，公眾的知曉率也應該有了提高，那么這種情況下就可以直接勸阻并罰款。這樣執(zhí)法的效率就可以大大提高了?！?/p>

而處罰的額度的規(guī)定也需要謹慎處理。唐瓊說，現(xiàn)在對個人的處罰是在50-200元之間，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，如果被處罰的人事后繳納沒有困難的話，執(zhí)法部門就不能當場收繳，只有罰款在20元或以下時除外。行政部門為了便于執(zhí)行到位，就希望處罰下限能夠降到20元。但是對公眾來說，200元的罰款都可能不足以對違法吸煙產(chǎn)生威懾，更別提20元了。上限方面，北京這次控煙條例的修改，對個人處罰的上限也是200元，而將來是否應該提高，例如可以達到深圳的500元，還有待考量。endprint