論公共行政責任倫理的內(nèi)涵、特點及功能

王忠才

[摘 要]公共行政責任倫理是責任倫理的重要組成部分，是認識和判斷公共行政責任的中介和橋梁。公共行政責任倫理是全社會判斷公共行政責任的公共理性，是公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員與公民個人的互動結(jié)果，是一種軟性約束，具有引導人們審視和判斷公共行政責任的導向功能，約束公共行政主體活動及其公務(wù)員職務(wù)行為的功能，以及穩(wěn)定社會和鞏固執(zhí)政權(quán)的重要功能。

[關(guān)鍵詞]公共行政；責任倫理；角色；判斷

[中圖分類號]C93 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）04-0063-03

公共行政責任倫理是現(xiàn)代責任倫理研究的重要內(nèi)容。探討公共行政責任倫理的內(nèi)涵、特點及功能，對于公務(wù)員充分理解和把握公共行政責任倫理的要義，用公共行政責任倫理指導公共行政工作，實現(xiàn)公共行政責任，以及實現(xiàn)對公共行政系統(tǒng)的內(nèi)外監(jiān)督，都具有重要意義。

一、公共行政責任倫理的特點

公共行政責任倫理作為責任倫理的重要內(nèi)容，因公共行政主體所擔當?shù)奶囟ń巧憩F(xiàn)出了其獨特之處。

（一）公共行政責任倫理是公共理性

公共理性是一個民主國家的基本特征，它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。[1]225從公共行政責任倫理形成的過程中看，它是由公民個人理性和公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員的公共行政理性出發(fā)，基于公民個人對公共行政責任倫理的認知和公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員對公共行政責任倫理的理解，普遍形成的公民個人和公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員，即全社會，對判斷公共行政責任的原則、理由和判斷的邏輯過程，以及對這些判斷的原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)的共識。這些判斷原則、理由和邏輯過程既不完全是從公民個人理性出發(fā)而得來的，也不完全是從公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員的公共行政理性出發(fā)得來的，而是既包括公民個人在憲法共識的基礎(chǔ)之上所達成的判斷公共行政責任的共識，又包括公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員在憲法和法律法規(guī)以及現(xiàn)有政體框架下所形成的共識，這實際上就是“以每一個人都認為可以合乎理性地期待他人能夠接受的方式去產(chǎn)生這種支配他們自己的公民理想，而這種理想又反過來得到各理性個人認肯的完備性學說的支持”[1]231的過程。可以說，公共行政責任倫理是包括公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員在內(nèi)的全社會關(guān)于公共行政責任的公共理性。

（二）公共行政責任倫理是軟性約束

公共行政責任倫理關(guān)注和強調(diào)的是判斷公共行政責任的原則、理由和邏輯過程，以及這些判斷的原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)。從公民的角度來講，公共行政責任倫理既是公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員對公民作出的政治承諾，也是公民對公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員的政治期望。從公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員的角度來看，公共行政責任倫理則是公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員的公共行政責任倫理標準和公共行政理念與行為的約束。與規(guī)定公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員公共行政責任的法律法規(guī)、規(guī)章制度等強制性約束相比較，公共行政責任倫理是以公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員的自覺和主動遵守和遵循為前提的非強制性的軟性約束，它并不具有類似有關(guān)規(guī)定公共行政責任的法律法規(guī)、規(guī)章制度等強制性約束力，其本質(zhì)上屬于“自律”的范疇，并不是公共行政責任制度中正式規(guī)則意義上的“他律”。在公民個人或者公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員判斷公共行政責任的過程中，即使認為某個或者某些判斷原則、理由和邏輯過程的正當性或者是合理性，以及這些判斷原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)過程出現(xiàn)了問題，他們也無法憑借公共行政責任倫理對其進行追究并加以矯正，而只能是通過公民的外部訴求和公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員反思公共行政責任倫理的方式，向公共行政主體施加壓力，使公共行政主體的判斷原則、理由和判斷的邏輯過程，以及這些判斷原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)過程回到正軌上，進而使公民個人與公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員對判斷公共行政責任的原則、理由和判斷的邏輯過程，以及這些判斷原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)重新達成共識，即公民個人和公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員認為這些新的判斷原則、理由和判斷的邏輯過程，以及這些判斷原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)過程是正當?shù)?，也是合理的?？梢哉f，公共行政責任倫理是相對于規(guī)定公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員公共行政責任的法律法規(guī)、規(guī)章制度等強制性約束的軟性約束。

（三）公共行政責任倫理是互動結(jié)果

公共行政責任倫理在關(guān)注人們判斷公共行政責任的原則、理由和判斷邏輯過程的正當性與合理性理性分析的同時，更加關(guān)注和強調(diào)這些判斷原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)，因為只有當這些判斷原則、理由和邏輯過程能夠正當、合理、科學、有效的應(yīng)用到具體實現(xiàn)公共行政責任的過程之中，實現(xiàn)了其特定的功能，促進了公共行政責任的實現(xiàn)，才會使公共行政責任倫理具有現(xiàn)實的意義，否則這些判斷原則、理由和邏輯過程只能算是形而上的空想，口號式的空話。更為重要的是，判斷公共行政責任的原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)過程，并不是公共行政主體的單方面活動，而是需要得到公民個人對公共行政主體的這些判斷公共行政責任的原則、理由和邏輯過程的認同，只有在這些判斷原則、理由和邏輯過程符合從公民個人出發(fā)而達成的被社會所認可的公共理性，并能夠真正的被正當、合理、科學、有效的應(yīng)用到具體公共行政責任的實現(xiàn)之中，這樣的公共行政責任倫理才可能被公民認為是正當?shù)?、合理的，才可能會被社會所接受。在具體應(yīng)用和實現(xiàn)這些判斷原則、理由和邏輯過程的過程中，需要公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員與公民個人形成真實有效的良性互動，在公共行政的實踐中反復(fù)驗證和判斷公共行政責任的原則、理由和邏輯過程的正當性與合理性，并以公共理性為基礎(chǔ)，不斷的調(diào)整和修正各自的判斷公共行政責任的原則、理由和判斷的邏輯過程，以及關(guān)于這些判斷原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)?？梢哉f，公共行政責任倫理是公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員與公民個人關(guān)于如何實現(xiàn)公共行政責任的問題而進行互動的結(jié)果。

二、公共行政責任倫理的功能

公共行政作為人類社會特有的組織活動過程具有明確的倫理約束和倫理訴求[3]，公共行政責任倫理具有正確引導人們審視、判斷公共行政責任，監(jiān)督和促進公共行政責任的實現(xiàn)，約束公共行政活動及公務(wù)員的職務(wù)行為，穩(wěn)定社會和鞏固執(zhí)政權(quán)的重要功能。

（一）導向功能

導向功能，是指通過公共行政責任倫理來引導公民個人和公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員，共同自覺使用與公共行政責任倫理價值取向相一致的理念和內(nèi)容，審視和判斷公共行政責任，監(jiān)督和促進公共行政責任的實現(xiàn)。任何特定的政府形式和在此形式下發(fā)展起來的人的一些特性之間，有著直接的、具有因果關(guān)系的聯(lián)系。[4]公共行政責任倫理是公民之間在判斷公共行政責任時彼此達成的共識，這種共識通過政治渠道和非政治渠道在不同程度上逐漸的滲透到國家公共權(quán)力系統(tǒng)當中，國家公共權(quán)力系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員在堅持憲法共識的基礎(chǔ)之上，逐步將公民判斷公共行政責任的原則、理由和判斷的邏輯過程，以及這些判斷原則、理由和邏輯過程的應(yīng)用和實現(xiàn)的共同意愿，融入到判斷和界定公共行政責任的實踐當中，不斷加強公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員所遵循的公共行政責任倫理的正當性與合理性，增強公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員公共行政行為的合法性，使之合乎公民對公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)及其公務(wù)員的政治期望，實現(xiàn)公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)及其公務(wù)員的公共行政責任。

（二）約束功能

約束功能，是指用公共行政責任倫理來約束公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)的公共行政活動及其公務(wù)員的職務(wù)行為。作為相對于規(guī)定公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)及其公務(wù)員公共行政責任法律法規(guī)、規(guī)章制度等強制性約束的軟性約束，公共行政責任倫理不僅關(guān)注對公共行政責任的事后追究，而且更加強調(diào)公共行政事前和事中的理念和行為的正當性與合理性，全面地對公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)及其公務(wù)員所應(yīng)承擔、履行和實現(xiàn)的公共行政責任加以監(jiān)督和約束。一方面，在憲法和法律法規(guī)以及現(xiàn)有政體的框架下，當公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員能夠恪守由其擔當?shù)墓残姓巧鴽Q定的公共行政責任倫理，并“將這一價值觀內(nèi)化到行為上”[5]，自覺主動地踐行公共行政責任倫理的內(nèi)在要求，依法履行職能，實現(xiàn)公共行政責任時，公共行政責任倫理就對公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員發(fā)揮了“自律”的約束功能；另一方面，“公共行政責任倫理是對職業(yè)責任、法律責任等一般層次上的行政責任的超越與升華，是從深層倫理角度對公共行政實踐的認知和把握”[6]，雖然公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員作出的具體公共行政行為沒有觸犯法律法規(guī)和規(guī)章制度，但違背了公共行政責任倫理的內(nèi)在要求，公民個人依然能夠依據(jù)公共行政責任倫理向公務(wù)員系統(tǒng)提出外部訴求，向公共行政主體施加壓力，要求公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員的公共行政行為回歸正軌，追究公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)及其公務(wù)員在公共行政責任倫理上的過錯，矯正公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)及其公務(wù)員違背公共行政責任倫理的職務(wù)行為，這時公共行政責任倫理就發(fā)揮了非法律意義上的準“他律”約束功能。

（三）穩(wěn)定功能

穩(wěn)定功能，是指經(jīng)過長期積淀凝聚而成的，以公共理性形式出現(xiàn)的公共行政責任倫理有助于公民個人和公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員正當、合理、科學、有效的判斷公共行政責任，使公民個人對公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)的公共行政活動及其公務(wù)員的職務(wù)行為的正當性和合理性產(chǎn)生認同，即對整個國家公共權(quán)力的劃分和行使的正當性和合理性產(chǎn)生認同，也使公務(wù)員個人對自身職務(wù)行為和公務(wù)員系統(tǒng)組織機構(gòu)公共行政活動的正當性和合理性產(chǎn)生認同，從而增強國家公共權(quán)力組織存在和國家公共權(quán)力行使的合法性和合理性，起到穩(wěn)定社會、鞏固執(zhí)政權(quán)的作用。歷史的實踐告訴我們，只有能夠保障公民權(quán)利，讓公民滿意，受到公民擁護，具有公信力的公共權(quán)力系統(tǒng)才能夠長期存在。在不觸犯法律法規(guī)和不違反與公共行政相關(guān)規(guī)章制度的前提下，只要公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員在具體公共行政當中努力踐行公共行政責任倫理的內(nèi)在要求，即便是其公共行政行為與公共行政責任倫理的內(nèi)在要求出現(xiàn)了一點偏差，社會也是會在一定程度上理解和寬容的，因為這些“寬容不是從國家的實際需要或理由中推演出來的”[7]，而是因為公共行政責任倫理是包括公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員在內(nèi)的全社會關(guān)于公共行政責任的公共理性，是公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員與公民個人關(guān)于如何實現(xiàn)公共行政責任而進行互動的結(jié)果，這就是說公共行政責任倫理應(yīng)該是有堅實的公民和社會基礎(chǔ)的。因此，在堅持憲法共識的基礎(chǔ)之上，公民個人和公務(wù)員系統(tǒng)的組織機構(gòu)及其公務(wù)員更容易依據(jù)公共行政責任倫理，用對話的文明方式來溝通、判斷、監(jiān)督和促進公共行政責任的實現(xiàn)，使整個社會處于和諧狀態(tài)，使國家公共權(quán)力更具有合法性，更加受到全社會的認可和支持。

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責任編輯 張小莉