上海居家養(yǎng)老政策對城市老齡化問題的影響與分析

【摘要】自1979年進(jìn)入老齡化社會來，上海市的老齡化程度一直在不斷加大，至“十二五”時期，全市平均每年新增加約20萬老年人口，預(yù)計(jì)到2015年將達(dá)30%。隨著這一趨勢的加快，舊有的家庭養(yǎng)老模式已不再適應(yīng)形勢發(fā)展。政府提出的以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托和機(jī)構(gòu)照料為補(bǔ)充的三位一體老人養(yǎng)老模式對上海城市老齡化的問題產(chǎn)生了較大影響。本文通過描述上海市人口老齡化的基本態(tài)勢，就居家養(yǎng)老服務(wù)模式的內(nèi)涵及面臨的問題進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化；居家養(yǎng)老；有限理性決策

一、上海制定居家養(yǎng)老政策的由來

上海是全國最早進(jìn)入老齡化社會的城市。作為中國人口轉(zhuǎn)變最早的地區(qū)，人口轉(zhuǎn)變約比全國早20年左右，因而，其老齡化結(jié)構(gòu)的形成也比全國早約20年左右。1979年，上海60歲以上老年人的人口總數(shù)為115.48萬，占總?cè)丝诒壤?0.2%，65歲以上老人的人口總數(shù)為81.52萬，占總?cè)丝诒壤?.2%。上海從1953年到2000年老年人口從22.82萬人增長到240.65萬人，增長了10.54倍，其中65歲及以上人口為118831709人，占全國總?cè)藬?shù)的8.87%，同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升了2.93個百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點(diǎn)，年均增長速度為5.14%。可以看出，上海市人口老齡化率高于我國和世界的總體水平。

根據(jù)這一不斷上漲的城市人口老齡化壓力，目前，上海現(xiàn)有的居家養(yǎng)老模式主要有：家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。其中，家庭養(yǎng)老最為普遍。自計(jì)劃生育政策執(zhí)行以來，日益核心化的家庭結(jié)構(gòu)，只生一胎的人口生育政策讓“421”的家庭結(jié)構(gòu)無法承載日益嚴(yán)重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。同時，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老由于成本投入較高、無法給與老人所期望的照顧等原因一直在老年群體中存在較大爭議。對此，政府部門結(jié)合社會實(shí)際，提出了“居家養(yǎng)老”的新模式，即老年人居住在自己的家中，但同時享受社區(qū)提供的專業(yè)化助老服務(wù)，主要通過上門服務(wù)和日托的形式，為老年人解決日常生活困難，提供相應(yīng)的助老幫扶。這種養(yǎng)老模式的優(yōu)點(diǎn)在于能讓老年人在自己所熟悉的環(huán)境中生活，同時接受相對專業(yè)化的服務(wù)，利于老年人的身心健康的同時能充分利用社區(qū)資源和家庭資源解決養(yǎng)老問題，減輕政府負(fù)擔(dān)。目前該種養(yǎng)老模式受到社會普遍歡迎。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策影響

上海市政府居家養(yǎng)老政策的出臺，正是基于在社會資源有限，人口老齡化進(jìn)程不斷加快，人口結(jié)構(gòu)不平衡的外部環(huán)境因素下，不斷調(diào)整，通過整合現(xiàn)有資源，充分挖掘市場與社會的雙重潛力，在現(xiàn)有的情況下達(dá)到養(yǎng)老模式的最優(yōu)決策，保障社會養(yǎng)老問題的落實(shí)解決。這一決策模式也符合公共管理學(xué)中所闡述的有限理性決策模型，即正是由于理性有限，決策者不可能達(dá)到完全理性決決策模式所要求的決策最優(yōu)解，只能在有限的且力所能及的范圍內(nèi)，對可能找的備選方案作出“滿意的”或“甚優(yōu)的”選擇。

現(xiàn)階段，各區(qū)縣推出的居家養(yǎng)老服務(wù)，解決了社會上部分老年人的一些基本養(yǎng)老問題，效果初顯，受到了市民的歡迎。但最初設(shè)定居家養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)是：“盡量以家庭為中心強(qiáng)化服務(wù)，代理護(hù)理院及老年公寓的機(jī)構(gòu)服務(wù)，改進(jìn)在家生活的脆弱老人照料服務(wù)范圍和質(zhì)量，提高老人生活質(zhì)量，控制服務(wù)費(fèi)用增長?！苯Y(jié)合此目標(biāo)來看，此項(xiàng)工作在上海處于起步階段，因此，政策執(zhí)行的影響和執(zhí)行過程中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)。

1.政府資金支持不足，缺乏有效監(jiān)管。目前開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)少，主要依靠上級政府撥款或社會集資，作為社區(qū)工作之一的居家養(yǎng)老服務(wù)，在很多環(huán)節(jié)都需要大量的資金，僅靠政府給的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)資金和一些企業(yè)和個人的捐助也是不夠的，資金供給明顯不足。對于有些社區(qū)管理不善和資金嚴(yán)重浪費(fèi)、挪用資金現(xiàn)象，資金和監(jiān)管問題正成為制約和影響社區(qū)為老服務(wù)發(fā)展的一大因素。

2.承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織發(fā)展滯后。目前市場上承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的民間機(jī)構(gòu)和團(tuán)體數(shù)量不多，多離不開政府扶持或組建的形式。政府承擔(dān)了所有居家養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。在政府的“參與式預(yù)算”推動下，居家養(yǎng)老服務(wù)模式的建立官方色彩濃重，而部分社會組織所具備的“民辦非企業(yè)”性質(zhì)特征，機(jī)構(gòu)管理者和執(zhí)行者專業(yè)化職業(yè)化水平不高導(dǎo)致提供居家養(yǎng)老服務(wù)的水平不高。

3.居家養(yǎng)老服務(wù)體系從業(yè)人員素養(yǎng)有待提高。目前居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)人員基本采用聘用形式，招聘對象為城市下崗工人或一般受聘人員，因?yàn)槭艿缴鐣姷挠绊?，居家養(yǎng)老從業(yè)人員的工資待遇和社會地位的偏低，志愿者較少，服務(wù)人員數(shù)量嚴(yán)重不足，相應(yīng)帶來的居家養(yǎng)老服務(wù)簡單化也影響了居家養(yǎng)老服務(wù)功能發(fā)揮，嚴(yán)重影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量。

三、分析與對策

1.完善“政府—社區(qū)—第三部門”合作機(jī)制。政府首先是居家養(yǎng)老政策的制定者，同時，在福利經(jīng)費(fèi)資助，保障政策有效運(yùn)行方面更扮演著至關(guān)重要的角色。在“政府—社區(qū)—第三部門”的合作機(jī)制中，政府負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目的制定、評估、服務(wù)經(jīng)費(fèi)的資助和服務(wù)實(shí)施的監(jiān)管與培訓(xùn)，建立“老人健康護(hù)理評估體系”，由社區(qū)和第三部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施和反饋，對老人的生理心理狀況、自理能力等因素進(jìn)行評估，然后確定老人的養(yǎng)老需求和看護(hù)等級，第三部門和社區(qū)據(jù)此組織和提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。在經(jīng)費(fèi)保障方面，政府應(yīng)立法保證每年從財(cái)政預(yù)算中撥出一定款項(xiàng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老模式的構(gòu)建，大力扶持第三部門在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的開支，以政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的形式，通過第三部門與社區(qū)服務(wù)的分工合作與相互配合，為老年人提供多方面的持續(xù)服務(wù)。

2.社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)的提供主體，在推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面更是發(fā)揮著主力軍的作用。要發(fā)揮居家養(yǎng)老政策的優(yōu)勢功能，需深度挖掘吸引更多社會資源，加大對社會機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)投入，引導(dǎo)社會組織，中介組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，共同承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會責(zé)任?？梢酝ㄟ^構(gòu)建志愿者服務(wù)隊(duì)伍、整合轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位以及各類民間組織等，從一定程度上減輕政府的壓力，分擔(dān)掉居家養(yǎng)老的部分職能。[4]同時，可提供形式多樣的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目來完善社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)，不斷提升服務(wù)功能和檔次，滿足不同層次、不同特點(diǎn)老人的需求，為老年人群體提供一個舒適的居家養(yǎng)老環(huán)境。

3.現(xiàn)金面對更高層次或不同的居家養(yǎng)老看護(hù)需求，要求社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員必須具備更高水平的操作技能，良好的心里素質(zhì)，高尚的個人品德等各項(xiàng)技能。因此，在推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程中，可以將對市場期望的從業(yè)人員要求有計(jì)劃滴滲透進(jìn)高等院校或中等職業(yè)學(xué)校的相關(guān)專業(yè)和課程中，同時由專業(yè)部門制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行職業(yè)資格或技術(shù)等級管理制度，通過培訓(xùn)，崗位考核等手段來規(guī)范從業(yè)人員的技能水平，從而能為老年人提供更快捷、更周到的專業(yè)服務(wù)。

四、結(jié)語

老齡人口的不斷上升使得上海城市老齡化問題日益加劇，對于養(yǎng)老模式的研究與政策的制定也在逐步調(diào)整規(guī)范中。居家養(yǎng)老模式在城市老齡化、少子化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的上海正日益為社會所接收并將逐步形成固定有效的養(yǎng)老模式。政府在推行居家養(yǎng)老政策的過程中，除本身不容質(zhì)疑的制定者的角色外，更應(yīng)對政策的有效落實(shí)推廣及政策的積極導(dǎo)向功能起到更好的監(jiān)督執(zhí)行作用，使上海的老年人能更直接地參與分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，符合城市全面發(fā)展的要求。

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作者簡介：

潘吉，女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2013級MPA研究生班