從漸進(jìn)決策模型角度看上海市居住證積分管理辦法的制定

【摘要】漸進(jìn)決策模型是公共決策分析的理論模型之一。漸進(jìn)決策理論基本原則是按部就班、質(zhì)變到量變和穩(wěn)中求變。2013年7月1日開始，上海市居住證管理辦法將迎來積分時代。居住證積分政策的制定符合漸進(jìn)決策模型的穩(wěn)中求變的原則，是對之前居住證政策的微調(diào)。本文從漸進(jìn)決策模型角度分析了新的積分管理辦法的制定背景和原因。

【關(guān)鍵詞】漸進(jìn)決策模型；居住證積分

一、問題的由來

2002年，上海在全國率先推出了居住證制度，市政府發(fā)布《引進(jìn)人才實行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》，滿足“柔性”來滬工作的人才并不需上海戶口的需求。

2004年，按照進(jìn)一步控制上海的人口流入，實行外來人口有序管理的原則，在2002年實施引進(jìn)人才居住證制度的基礎(chǔ)上，以市政府令的形式發(fā)布了《上海市居住證暫行規(guī)定》，在各類來滬人員中推行居住證制度。

2013年7月1日，《上海市居住證管理辦法》（下稱《管理辦法》）正式施行。根據(jù)《管理辦法》，持有上海市居住證的“新上海人”將迎來積分時代，持證人可根據(jù)國家和上海市規(guī)定，享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務(wù)待遇。

從2004年開始，上海市引進(jìn)人才居住證一直遵循《上海市居住證暫行規(guī)定》執(zhí)行。在執(zhí)行了將近10年之后，為何在2013年提出新的積分管理辦法呢？其制定背景和政策框架是什么？上海市人力資源和社會保障局是依據(jù)什么公共政策分析模型來制定這一積分方法？

二、漸進(jìn)決策公共政策分析理論模型

漸進(jìn)決策模型是由美國著名的政治學(xué)家和政策科學(xué)家林德布洛姆提出的，是公共政策分析的理論模型之一。它的特點(diǎn)是集中于制定與現(xiàn)有政策稍有不同或有限方法上不同的政策，而不是完全重新推翻以前的決策，制定全新的政策。漸進(jìn)決策模型把公共政策制定過程看作是對以往政策行為的不斷修正的過程。它是在以往的政策、慣例基礎(chǔ)上制定新政策，只對過去的政策作局部的調(diào)整和修改，是過去政策的延伸和發(fā)展。

林德布洛姆認(rèn)為漸進(jìn)決策模型需要遵循三個基本原則：

1.按部就班原則。按部就班，修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義者或安于現(xiàn)狀者，或許不象個英雄人物，但卻是個正在進(jìn)行勇敢的角逐的足智多謀的問題解決者；

2.積小變大變原則。從形式上看，漸進(jìn)決策過程似乎行動緩慢，但由微小變化的積累可以形成大的變化。漸進(jìn)決策要求變革現(xiàn)實是通過一點(diǎn)一點(diǎn)的變化，逐步實現(xiàn)根本變革的目的；

3.穩(wěn)中求變原則。政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達(dá)，勢必危害到社會的穩(wěn)定。為保證決策過程的穩(wěn)定性，要在保持穩(wěn)定的前提下，通過一系列小變達(dá)到大變之目的。

三、居住證積分管理辦法制定背景和原因

1.國家人口管理的總體要求。首先特大城市要合理控制人口規(guī)模；其次人口管理由戶籍地向居住地管理轉(zhuǎn)變；最后在公共服務(wù)方面，國家政策取向是權(quán)責(zé)對等、梯度賦權(quán)，按照“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”的要求，將基于戶籍的公共服務(wù)政策逐步向常住人口覆蓋。

2.上海市人口服務(wù)管理面臨的問題和挑戰(zhàn)。（1）常住人口總量增長過快。截止2012年底，本市常住人口總量已達(dá)2380萬，"第六次人口普查"與"第五次人口普查"相比，10年間本市常住人口增長40.3%；此外上海市外來常住人口總量全國第三位、密度與比重為全國之首。

（2）人口結(jié)構(gòu)方面的問題日益顯現(xiàn)。第一，外來常住人口文化程度偏低，70%初中以下；第二，外來學(xué)齡前和小學(xué)適齡人口大幅上升，0-14歲外來人口占全市38.6% ；第三，上海市戶籍人口老年人數(shù)量高達(dá)367萬人，占比高達(dá)25%，年輕人口在上海已是“剛性需求”；第四，上海過去一直人口負(fù)增長，戶籍人口自然增長率連續(xù)十幾年負(fù)增長，需要新鮮血液補(bǔ)充。

（3）上海市義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、計劃生育以及城市管理、公共安全和社會治安管理面臨巨大壓力。

3.新的積分管理辦法是為制定上海市居住證管理辦法的總體考慮。（1）在指導(dǎo)思想上，堅持統(tǒng)籌兼顧“為來滬人員提供可預(yù)期的更好的公共服務(wù)”和“合理控制人口規(guī)?！钡碾p重政策目標(biāo)；

（2）在制度設(shè)計上，首先是以“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”作為政策基石，其次是實施居住證積分管理，是從“條件管理”向“積分管理”轉(zhuǎn)變，最后是以居住證為主要載體，完善梯度化公共服務(wù)體系；

（3）在與國家制度銜接上，上海市此次出臺的居住證管理方法和積分管理辦法體現(xiàn)了國家居住證管理辦法的立法精神。

4.實施上海市居住證積分管理的主要原因。2004年的居住證管理辦法主要是條件管理，申請人員需要達(dá)到一定的條件才可以辦理居住證?？墒菞l件管理過于剛性，條件和條件之間難以柔性替代。居住證管理在經(jīng)過將近10年的發(fā)展后，以前的政策難以滿足現(xiàn)在的社會需要。上海市人力資源和社會保障局在經(jīng)過大量的調(diào)查和研究后，提出了現(xiàn)在的新的積分管理辦法。新辦法刪除了“等級制”的居住證種類區(qū)分，以積分制取而代之，不僅在操作上更為可行，也省去了歧視性區(qū)別對待的嫌疑。積分管理辦法是將能力轉(zhuǎn)化為數(shù)值，通過積分來評定一個人的能力，其主要優(yōu)勢是積分管理可以實現(xiàn)不同條件之間的柔性替代和轉(zhuǎn)換，更容易滿足不同條件背后的多元化需求，為在上海市長期穩(wěn)定就業(yè)的來滬人員提供取得更高服務(wù)待遇的多種渠道。此外隨著持證人居住年限、工作年限、繳納社會保險年限的增加和學(xué)歷、職稱等的提升，其分值會相應(yīng)累積。當(dāng)積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值，就可以享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇，這至少給出了相對公平的規(guī)則，也讓被擋在戶籍制度之外的人們有了希望和盼頭。

另一方面，隨著人口老齡化，及社保體系“隔代支付”的特點(diǎn)，令上海社保支付面臨巨大壓力。新的積分管理辦法，將吸引更多的人來上海工作，為上海市社保繳納帶來新的血液，緩解上海社保的壓力。這也是新的積分管理辦法出臺的一個重要原因。

四、漸進(jìn)決策模型在積分管理辦法制定中的分析應(yīng)用

簡單來說，對于特大城市的人口管理，國家希望達(dá)到雙重目標(biāo)，一方面，迫于延攬人才的需要和緩解外來人口子女入學(xué)等方面的壓力，政府要向外來人口提供更多的公共服務(wù)；另一方面，考慮到財政負(fù)擔(dān)和資源承載能力的限制，又不希望因此吸納過多人口。這就導(dǎo)致大城市對于外來人口“欲放還收”的態(tài)度，上海市的《管理辦法》正是這一態(tài)度的典型體現(xiàn)。上海市既想向高素質(zhì)的人才提供更多的服務(wù)，吸引他們留在上海，為上海做貢獻(xiàn)，？又想進(jìn)行總量控制，逐步放開居住證以及戶籍政策。因為過多外來人員的到來，會給上海市義務(wù)教育，公共衛(wèi)生和社會安全等方面帶來很多問題和壓力。比如，目前在居住證受理過程中，很多父母都是為了子女教育問題才去辦理居住證，甚至不少人為了子女能參加上海市中考和高考，而提供虛假資料來申請居住證。居住證受理部門一經(jīng)查實，都會將這些弄虛作假的申請者納入黑名單，不允許再申請辦理居住證。假結(jié)婚證，假出生證明，假獨(dú)生子女證，假學(xué)歷等等，這些的出現(xiàn)都是因為居住證背后附帶的福利的誘惑。

上海作為全國特大城市，其戶籍制度的改革任重而道遠(yuǎn)。因為戶籍制度背后捆綁一系列的社會福利，很難一下子剝離?，F(xiàn)在采取居住證積分管理辦法是作為一個過渡性的措施，實際上是戶籍制度的逐步放松。因此在居住證政策的制定中，我們只能依靠漸進(jìn)決策分析模型，在穩(wěn)定大局的前提下，一點(diǎn)一點(diǎn)的對之前的政策進(jìn)行修正。這次由之前的條件管理轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的積分管理，是一次小變，而且隨著社會發(fā)展的需要，此政策還會進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整。因為新的積分管理辦法也存在著不足，表面看上去對個人硬性要求降低了，但是實際上對于個人能力的要求還是提高了。新政策的制定，并不能完全實現(xiàn)政府的需要，也不能完全實現(xiàn)居住證辦理人員的需要，因此，人力資源和社會保障局還會在居住證受理過程中，依據(jù)辦理過程出現(xiàn)的新問題，在保證政策穩(wěn)定前提下，再根據(jù)上海社會發(fā)展的具體情況和需要，繼續(xù)新的修正。因為只有依據(jù)漸進(jìn)決策模型不斷對政策進(jìn)行調(diào)整直到符合現(xiàn)有條件所能實現(xiàn)的公共利益，才可以達(dá)到政策效率最大化和供需利益最大化。因此居住證積分政策的制定符合漸進(jìn)決策模型的穩(wěn)中求變的原則，是對之前居住證政策的微調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：

李敏，女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2013級MPA研究生班