淺議基層政府性債務(wù)的管理

佘海霞

【摘要】基層政府的適度舉債，對(duì)緩解財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾，加快社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市化進(jìn)程具有積極意義。但如不受約束地舉借政府性債務(wù)，卻會(huì)對(duì)地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)危害。本文立足審計(jì)實(shí)踐，在歸納總結(jié)基層政府性債務(wù)管理問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議。

【關(guān)鍵詞】基層政府債務(wù)；問(wèn)題；建議

2013年，審計(jì)署組織了全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)，審計(jì)公告顯示：全國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模較2010年大幅增長(zhǎng)，市級(jí)政府債務(wù)仍是地方政府債務(wù)的主體，縣級(jí)政府債務(wù)增長(zhǎng)最快；縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比高，債務(wù)剛性壓力很大。審計(jì)表明，基層政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)逐年加重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟需關(guān)注，加強(qiáng)債務(wù)管理已成為防范和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要課題。

一、基層政府債務(wù)管理中主要存在的問(wèn)題

1.舉債缺乏科學(xué)規(guī)劃，債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大?；鶎诱e債較少受到控制和約束，無(wú)論是政府還是政府部門，只要項(xiàng)目資金出現(xiàn)缺口，而財(cái)政又無(wú)力安排，政府便鼓勵(lì)和支持進(jìn)行舉債。政府舉債缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和可行性論證，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，使舉債規(guī)模不受限制，盲目增長(zhǎng)。

2.債務(wù)管理機(jī)制不完善，約束力不強(qiáng)。目前各地都陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于政府債務(wù)的管理制度，但一方面制度本身存在著局限性，如覆蓋范圍不全面、操作性不強(qiáng)；另一方面執(zhí)行也不到位，未能起到應(yīng)有的約束監(jiān)控作用。此外，各地財(cái)政的地債管理系統(tǒng)由于指標(biāo)口徑、管理方式等原因，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不完整不準(zhǔn)確，也直接影響到領(lǐng)導(dǎo)決策。

3.債務(wù)資金使用經(jīng)濟(jì)效益不明顯，政府償債壓力較大?；鶎诱扔诟纳瞥鞘忻婷?，所借的大部分債務(wù)主要用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。有的由于項(xiàng)目進(jìn)度較慢，致使大量債務(wù)資金結(jié)余或閑置，同時(shí)還需支付高額利息。隨著償債周期的臨近，地方政府還債壓力日益加大，有的甚至影響到工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.償債機(jī)制不健全，潛在風(fēng)險(xiǎn)逐年累積。由于基于政府信用的地方政府融資比較便利，導(dǎo)致重借輕還，忽視了償債能力?；鶎诱蠖辔淳幹颇甓葌鶆?wù)收支計(jì)劃，對(duì)償債資金未做安排。作為直接舉債主體的政府融資平臺(tái)公司，其償債資金來(lái)源主要依賴于土地出讓金收入或政府臨時(shí)的資金調(diào)度，有時(shí)則干脆借新債還舊債。一旦發(fā)生資金鏈條斷裂，將會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，轉(zhuǎn)而影響政府公信力，潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

5.融資形式隱蔽，監(jiān)管難度增加。近年來(lái)，由于銀行加強(qiáng)監(jiān)管，基層政府向銀行貸款受限，轉(zhuǎn)而將目光轉(zhuǎn)向融資租賃、信托、BT等新的融資方式，同時(shí)新設(shè)一些國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行融資。新的融資方式一方面成本偏高，另一方面形式比較隱蔽，如國(guó)有獨(dú)資公司利用企業(yè)的身份利用票據(jù)貼現(xiàn)來(lái)融資用于政府項(xiàng)目建設(shè)，卻游離于政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)之外，增加了監(jiān)管難度。

二、加強(qiáng)基層政府性債務(wù)管理的建議

1.保持債務(wù)適度規(guī)模，防止債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)。審計(jì)結(jié)果表明：2013年6月底縣級(jí)政府債務(wù)余額分別為50，419.18億元，與2010年相比增長(zhǎng)了77.34%，增速最快?；鶎诱畱?yīng)制訂嚴(yán)格控制新增債務(wù)的制度辦法，對(duì)新增項(xiàng)目舉債應(yīng)遵循“舉債適度，講求效益，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則，從舉債規(guī)模、還款期限、償債資金來(lái)源與債務(wù)償還能力等方面進(jìn)行事前評(píng)審論證。

2.建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)?；鶎诱畱?yīng)設(shè)立債務(wù)管理專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、登記備案、借貸審批和債務(wù)資金使用管理工作。確立包括債務(wù)率、償債率、債務(wù)逾期率等科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)測(cè)，夯實(shí)債務(wù)管理基礎(chǔ)。

3.規(guī)范融資平臺(tái)公司管理，降低融資成本?；鶎诱膰?guó)有融資平臺(tái)公司應(yīng)完善治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，提高盈利能力。要依法合規(guī)進(jìn)行融資，進(jìn)一步拓展融資渠道，改善融資方式和籌資途徑，降低舉債成本。要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行的債務(wù)管理制度，控制融資的綜合費(fèi)率。同時(shí)，積極探索利用民間資本的方式方法，利用優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目尋求共同合作開(kāi)發(fā)的空間。

4.加強(qiáng)債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益。嚴(yán)格按照確定的舉債項(xiàng)目用途使用債務(wù)資金，對(duì)資金的使用按統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的原則加強(qiáng)監(jiān)控，充分發(fā)揮債務(wù)資金的使用效益。將政府性債務(wù)管理納入政府干部考核要點(diǎn)，將債務(wù)管理相關(guān)指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍。

5.實(shí)行債務(wù)分類管理，完善償債機(jī)制。建立統(tǒng)一的債務(wù)分類制度，將政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，關(guān)注國(guó)有企業(yè)融資或擔(dān)保建設(shè)公益性項(xiàng)目的債務(wù)。針對(duì)不同的債務(wù)類型，制定相應(yīng)的管理制度，規(guī)范管理，化解風(fēng)險(xiǎn)。將政府債務(wù)資金納入預(yù)算管理，完善償債準(zhǔn)備金制度，根據(jù)財(cái)力狀況調(diào)整償債準(zhǔn)備金撥備額度，科學(xué)籌措償債資金，按時(shí)履行償債義務(wù)

6.建議金融部門要加強(qiáng)對(duì)資金發(fā)放及使用的監(jiān)管。尤其要關(guān)注企業(yè)利用金融衍生品融資及放大信用的融資行為，根據(jù)審慎原則加強(qiáng)對(duì)新放款的審核監(jiān)督。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管，要貸前檢查與貸后審查相結(jié)合，尤其是精細(xì)化管理貸后資金，確保資金按核定用途使用。

7.建議中央賦予地方政府必要的直接融資權(quán)。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異狀況，允許部分財(cái)政狀況較好、償債能力較強(qiáng)和信用較好的地方政府根據(jù)實(shí)際財(cái)政狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)，制定發(fā)債規(guī)模，使得地方政府既能通過(guò)合法途徑滿足資金需要，又使得債務(wù)管理走向規(guī)范。保證地方政府直接融資在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上有序進(jìn)行，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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[3]2013年審計(jì)署第32號(hào)公告