佘海霞
【摘要】基層政府的適度舉債,對(duì)緩解財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾,加快社會(huì)公共設(shè)施建設(shè),推進(jìn)城市化進(jìn)程具有積極意義。但如不受約束地舉借政府性債務(wù),卻會(huì)對(duì)地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)危害。本文立足審計(jì)實(shí)踐,在歸納總結(jié)基層政府性債務(wù)管理問(wèn)題的基礎(chǔ)上,提出防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議。
【關(guān)鍵詞】基層政府債務(wù);問(wèn)題;建議
2013年,審計(jì)署組織了全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì),審計(jì)公告顯示:全國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模較2010年大幅增長(zhǎng),市級(jí)政府債務(wù)仍是地方政府債務(wù)的主體,縣級(jí)政府債務(wù)增長(zhǎng)最快;縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比高,債務(wù)剛性壓力很大。審計(jì)表明,基層政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)逐年加重,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟需關(guān)注,加強(qiáng)債務(wù)管理已成為防范和化解潛在風(fēng)險(xiǎn),保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要課題。
一、基層政府債務(wù)管理中主要存在的問(wèn)題
1.舉債缺乏科學(xué)規(guī)劃,債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大?;鶎诱e債較少受到控制和約束,無(wú)論是政府還是政府部門,只要項(xiàng)目資金出現(xiàn)缺口,而財(cái)政又無(wú)力安排,政府便鼓勵(lì)和支持進(jìn)行舉債。政府舉債缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和可行性論證,更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志,使舉債規(guī)模不受限制,盲目增長(zhǎng)。
2.債務(wù)管理機(jī)制不完善,約束力不強(qiáng)。目前各地都陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于政府債務(wù)的管理制度,但一方面制度本身存在著局限性,如覆蓋范圍不全面、操作性不強(qiáng);另一方面執(zhí)行也不到位,未能起到應(yīng)有的約束監(jiān)控作用。此外,各地財(cái)政的地債管理系統(tǒng)由于指標(biāo)口徑、管理方式等原因,導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不完整不準(zhǔn)確,也直接影響到領(lǐng)導(dǎo)決策。
3.債務(wù)資金使用經(jīng)濟(jì)效益不明顯,政府償債壓力較大?;鶎诱扔诟纳瞥鞘忻婷?,所借的大部分債務(wù)主要用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。有的由于項(xiàng)目進(jìn)度較慢,致使大量債務(wù)資金結(jié)余或閑置,同時(shí)還需支付高額利息。隨著償債周期的臨近,地方政府還債壓力日益加大,有的甚至影響到工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
4.償債機(jī)制不健全,潛在風(fēng)險(xiǎn)逐年累積。由于基于政府信用的地方政府融資比較便利,導(dǎo)致重借輕還,忽視了償債能力?;鶎诱蠖辔淳幹颇甓葌鶆?wù)收支計(jì)劃,對(duì)償債資金未做安排。作為直接舉債主體的政府融資平臺(tái)公司,其償債資金來(lái)源主要依賴于土地出讓金收入或政府臨時(shí)的資金調(diào)度,有時(shí)則干脆借新債還舊債。一旦發(fā)生資金鏈條斷裂,將會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行,轉(zhuǎn)而影響政府公信力,潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
5.融資形式隱蔽,監(jiān)管難度增加。近年來(lái),由于銀行加強(qiáng)監(jiān)管,基層政府向銀行貸款受限,轉(zhuǎn)而將目光轉(zhuǎn)向融資租賃、信托、BT等新的融資方式,同時(shí)新設(shè)一些國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行融資。新的融資方式一方面成本偏高,另一方面形式比較隱蔽,如國(guó)有獨(dú)資公司利用企業(yè)的身份利用票據(jù)貼現(xiàn)來(lái)融資用于政府項(xiàng)目建設(shè),卻游離于政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)之外,增加了監(jiān)管難度。
二、加強(qiáng)基層政府性債務(wù)管理的建議
1.保持債務(wù)適度規(guī)模,防止債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)。審計(jì)結(jié)果表明:2013年6月底縣級(jí)政府債務(wù)余額分別為50,419.18億元,與2010年相比增長(zhǎng)了77.34%,增速最快?;鶎诱畱?yīng)制訂嚴(yán)格控制新增債務(wù)的制度辦法,對(duì)新增項(xiàng)目舉債應(yīng)遵循“舉債適度,講求效益,加強(qiáng)管理,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則,從舉債規(guī)模、還款期限、償債資金來(lái)源與債務(wù)償還能力等方面進(jìn)行事前評(píng)審論證。
2.建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制,加強(qiáng)債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)?;鶎诱畱?yīng)設(shè)立債務(wù)管理專門機(jī)構(gòu),加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、登記備案、借貸審批和債務(wù)資金使用管理工作。確立包括債務(wù)率、償債率、債務(wù)逾期率等科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo),對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)測(cè),夯實(shí)債務(wù)管理基礎(chǔ)。
3.規(guī)范融資平臺(tái)公司管理,降低融資成本?;鶎诱膰?guó)有融資平臺(tái)公司應(yīng)完善治理機(jī)構(gòu),加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng),提高盈利能力。要依法合規(guī)進(jìn)行融資,進(jìn)一步拓展融資渠道,改善融資方式和籌資途徑,降低舉債成本。要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行的債務(wù)管理制度,控制融資的綜合費(fèi)率。同時(shí),積極探索利用民間資本的方式方法,利用優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目尋求共同合作開(kāi)發(fā)的空間。
4.加強(qiáng)債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià),提高資金使用效益。嚴(yán)格按照確定的舉債項(xiàng)目用途使用債務(wù)資金,對(duì)資金的使用按統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的原則加強(qiáng)監(jiān)控,充分發(fā)揮債務(wù)資金的使用效益。將政府性債務(wù)管理納入政府干部考核要點(diǎn),將債務(wù)管理相關(guān)指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍。
5.實(shí)行債務(wù)分類管理,完善償債機(jī)制。建立統(tǒng)一的債務(wù)分類制度,將政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理,關(guān)注國(guó)有企業(yè)融資或擔(dān)保建設(shè)公益性項(xiàng)目的債務(wù)。針對(duì)不同的債務(wù)類型,制定相應(yīng)的管理制度,規(guī)范管理,化解風(fēng)險(xiǎn)。將政府債務(wù)資金納入預(yù)算管理,完善償債準(zhǔn)備金制度,根據(jù)財(cái)力狀況調(diào)整償債準(zhǔn)備金撥備額度,科學(xué)籌措償債資金,按時(shí)履行償債義務(wù)
6.建議金融部門要加強(qiáng)對(duì)資金發(fā)放及使用的監(jiān)管。尤其要關(guān)注企業(yè)利用金融衍生品融資及放大信用的融資行為,根據(jù)審慎原則加強(qiáng)對(duì)新放款的審核監(jiān)督。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管,要貸前檢查與貸后審查相結(jié)合,尤其是精細(xì)化管理貸后資金,確保資金按核定用途使用。
7.建議中央賦予地方政府必要的直接融資權(quán)。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異狀況,允許部分財(cái)政狀況較好、償債能力較強(qiáng)和信用較好的地方政府根據(jù)實(shí)際財(cái)政狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo),制定發(fā)債規(guī)模,使得地方政府既能通過(guò)合法途徑滿足資金需要,又使得債務(wù)管理走向規(guī)范。保證地方政府直接融資在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上有序進(jìn)行,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
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[3]2013年審計(jì)署第32號(hào)公告