南京國民政府時期社會保險立法背景研究（1927－1937年）

李新軍

（安徽中醫(yī)藥大學 人文學院，安徽 合肥230038）

“社會保險是指國家通過立法建立社會保險基金，在社會成員或勞動者因年老、患病、工傷、生育等原因喪失勞動能力或失業(yè)時給予必要物質(zhì)幫助的制度。包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等險種。”[1]1－2南京國民政府成立以后，在政府、民間以及國際勞工組織推動下，對社會保險立法進行了初步嘗試，雖然社會保險法沒有出臺，但顯示中國延續(xù)上千年的社會保障制度發(fā)生了一個重大的轉(zhuǎn)變，“由傳統(tǒng)的社會救助型向現(xiàn)代的社會保險、社會福利混合型過渡。”[2]535

一 南京國民政府時期社會保險立法草創(chuàng)

社會保障體系中社會保險屬于較高層次的保險，起源于19世紀的德國，南京國民政府時期西方國家和社會主義蘇聯(lián)已經(jīng)全面推行社會保險，取得較為顯著的成效。君實于1918年首次在《東方雜志》上刊發(fā)有關(guān)社會保險的文章，讓國人了解了什么是社會保險。南京國民政府成立后，在多種力量的推動下，中國這片古老的土地上首次進行了社會保險立法嘗試。

（一）社會保險法草案

1927年，南京國民政府成立后為推動勞工立法，成立委員會起草《勞動法典草案》，編寫勞動法有關(guān)內(nèi)容，兩年后編成。在“勞動保險”一編中，對疾病保險、傷害保險和婦女分娩保障作了規(guī)定。疾病保險規(guī)定；職工因病不能工作時，看病的費用可以報銷，還可以領(lǐng)到相關(guān)補貼；傷害保險中也有類似的規(guī)定，看病費用報銷，領(lǐng)取傷病津貼；婦女分娩有一定的假期，在假期中按一定比例領(lǐng)取工資?！秳趧臃ǖ洳莅浮愤€對保險范圍、組織、經(jīng)費等作了明確規(guī)定，可惜該法律并沒有實行。但該法起草仍有重大的意義，民國學者稱該立法院所制定的《工會法》、《工廠法》等多部法律，均從其取材。[3]1064

1932年，南京國民政府專門為社會保險立法，起草了《強制勞工保險法草案》，對社會保險的繳費、享受福利、資金來源等作了規(guī)定。該草案包括了工傷保險、醫(yī)療保險和生育保險三個險種，在工傷保險中對職工因工負傷或死亡兩種情況作了規(guī)定，職工因工負傷或致疾時，給予津貼或年金。因工死亡時給喪葬費和遺族恤金；疾病時給予醫(yī)療費和養(yǎng)病津貼；生育時給予分娩費和生產(chǎn)津貼。該部法律由于多種原因仍未實行。[4]133－138

（二）《工廠法》及地方、部門法規(guī)定

1929年12月30日《工廠法》頒布實行，政府對這部法律相當重視，動用行政力量強行推動，并多次檢查實施情況，因此《工廠法》相對其他勞工法來說得到了較好的執(zhí)行?！豆S法》包括職工休息休假、工資福利、女工保護等內(nèi)容，《工廠法》沒有專門社會保險的章節(jié)，但有個別條款與其相關(guān)。如37條規(guī)定，女工分娩應該有8個星期的休息時間，按照其入廠時間長短分別給予不同的工資；第45條規(guī)定，工人因工致病或死亡時，工廠應該給予的補助費及撫恤費，并就補助費各個不同等級和標準予以明確。[5]395－396應當指出的是，這些條款與嚴格意義上的社會保險有一定的區(qū)別，它將政府應當承擔的責任全部推給了雇主，由雇主負責所有的賠償金額。

地方政府法規(guī)規(guī)定。上海工廠云集，勞資糾紛也較其它地方多，為此1929年上海特別市政府就養(yǎng)老和工傷問題分別頒布地方法規(guī)。在《職工退職待遇暫行辦法》中規(guī)定“凡服務繼續(xù)3年以上，年滿60歲職員，年滿50歲勞工”，由于身體的原因被解雇或告退時，雇主須給予一定的退職金。并對退職金金額作了一定規(guī)定。[6]《職工待遇暫行規(guī)則》中規(guī)定，職工因公受傷，雇主應當負擔其醫(yī)藥費，治療期間工資照給。因公死亡時應該給予撫恤金和喪葬費。[7]

部門規(guī)定。1935年4月13日鐵道部公布《國營鐵道員工退休養(yǎng)老金規(guī)則》，對鐵道員工的退休后的養(yǎng)老金作了明確的規(guī)定。養(yǎng)老金發(fā)放金額有兩種形式，一種是按服務年數(shù)計算，員工服務必須滿15年，年齡要滿60歲，養(yǎng)老金發(fā)至身故時止；另一種是按年齡計算，員工必須服務滿25年，年齡滿55歲以上，養(yǎng)老金也是給至身故時止。具體計算如表一、二。[8]314

表一 員工服務滿15年年齡滿60歲自請退休或由局令其退休養(yǎng)老金數(shù)額

表二 員工服務滿25年年齡滿55歲以上自請退休或由局令其退休養(yǎng)老金數(shù)額

二 南京國民政府時期社會保險立法背景

社會保險在國外已經(jīng)成功地實行了四十多年，而中國社會仍然是以傳統(tǒng)的社會救濟為主。社會保險能在中國的土地上首次進行立法嘗試，是政府、民間和國際勞工組織等多種力量共同推動的結(jié)果。

（一）是政府的推動

政府推動是社會保險立法的主導因素，南京國民政府成立后起草了《勞動法典草案》、《強制勞工保險法草案》、《工廠法》等等包括社會保險內(nèi)容的法律法規(guī)，使中國社會保障向更高層次邁進。南京國民政府對社會保險立法推動基于以下三個方面原因。

1.在一定程度上表現(xiàn)為對孫中山思想的繼承。孫中山曾說過，“孔子有言曰：‘大道之行，天下為公’”，孫中山以自己的理解對天下為公作了解釋，“所謂天下為公，要使老者有所養(yǎng)，壯者有所營，幼者有所教?！睂O中山把這種思想作為自己的革命信念，畢生為之追求。[9]36孫中山對工人階級非常重視，認為工人階級可以擔當民族復興的先鋒隊。為此他確立了聯(lián)俄聯(lián)共、扶助工農(nóng)的政策，中國革命展現(xiàn)了新面貌。孫中山認為中國工人生活困苦，沒有保障，在第一次全國代表大會宣言中，提出應當“制定勞工法以改良工人之生活”，還要制定“養(yǎng)老之制，育兒之制，周恤廢疾者之制等等”來保障民眾的生活，可見孫中山對社會保險在保障工人基本生活方面所起作用有較為深入的認識。[10]22

1927年，蔣介石發(fā)動“四·一二”反革命政變，成立了南京國民政府，在政治上與孫中山聯(lián)俄聯(lián)共、扶助工農(nóng)政策相背離。為了籠絡人心，表正統(tǒng)，仍宣稱繼承孫中山革命思想。1929年3月21日，國民黨三大上通過了《確定總理主要遺教為中華民國訓政時期最高根本法案》，該法案宣稱把孫中山的三民主義、五權(quán)憲法等理論，確定為訓政時期最高根本法，所有關(guān)于國家如何建設，人權(quán)和民權(quán)的原則，政府相關(guān)部門的組織形式，以及行使政府權(quán)利的方法“皆須以總理遺教為依歸”，[11]654從法律上把孫中山思想確立為最高指導思想。南京國民政府成立后表示出對勞工問題的重視，出臺大量法律法規(guī)保障勞工權(quán)益，以示對孫中山勞工思想的繼承，這是政府推動社會保險立法的一個重要原因。

2.拉攏工人階級人心，爭取其支持，防止向共產(chǎn)黨靠攏。中國共產(chǎn)黨代表勞苦大眾利益，是工人階級的先鋒隊。中華蘇維埃政府自成立時就非常注重保障廣大勞工的權(quán)益，先后出臺了《中華蘇維埃共和國勞動法》、《中華蘇維埃共和國違反勞動法令懲罰條例》等法律法規(guī)，在這些法律法規(guī)中包括有更先進的社會保險方面的內(nèi)容，如1934年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第五條規(guī)定，中華蘇維埃政權(quán)要創(chuàng)立社會保險制度與國家的失業(yè)津貼制度。在偏遠一隅、地處農(nóng)村的蘇維埃政府都有如此先進的思想，蔣介石政府當然不肯示弱，制定出了大量勞工保護的法律法規(guī)，起草制定社會保險法。蔣介石對工運采取了兩種手段，一方面對其大力鎮(zhèn)壓，另一方面對工人階級極力討好，他在講話中聲稱政府對工友們非常重視，“工友們本身的生存樂利，完全要看本黨主義之能否成功，因為本黨是代表全體民眾的利益而奮斗的政黨，和工友們的關(guān)系，正如手足之相依為命一樣密切，所以我極端愛護本黨，同時也就極端愛護工友。”在討好的同時，對工人們威脅加利誘，他把工人未來的路分為兩條，認為跟著國民黨走是生路，而跟著共產(chǎn)黨走是死路?！肮び褌儸F(xiàn)在只有兩條可走的道路：一是恪遵總理的遺教，在本黨的指導之下，為國造產(chǎn)，對抗國際經(jīng)濟的侵略，以建設自由平等的國家，使四萬萬國民的生計，都得解決，這是生路；一是受共產(chǎn)黨的誘惑，不顧社會經(jīng)濟的枯竭，迷途忘反，一任私欲狂發(fā)，以致國破家亡，這是死路。工友們要為自身謀利益，要為國家求生存，應當在這兩條道路之中，用人類生存的常識，毅然決然的去選擇一途?！盵10]25－26

3.為了緩和社會矛盾，維護其統(tǒng)治需要。社會保險起著調(diào)和劑的作用，可以有效地緩解社會矛盾。南京國民政府時期，中外很多企業(yè)采取機器生產(chǎn)，工人經(jīng)常發(fā)生工傷事故，工傷發(fā)生以后，資方往往開除了事，受傷職工沒有保障，引起社會不滿和矛盾。如日本人經(jīng)營的內(nèi)外棉紗廠有一個工人在工作過程中右手臂被機器軋成三段，廠方不管不問，準備直接開除。這引起工友們的極大的憤概，經(jīng)過大家的力爭和巡捕房的裁決，廠家被迫將他送到醫(yī)院治療。治療好了以后，廠家怕引起矛盾，假惺惺地將他安排在廠內(nèi)送信，過了一段時間，廠家找了個理由將他開除了，這個可憐的人失業(yè)了。[12]70在這一時期，失業(yè)已經(jīng)成為社會焦點問題，大量人員失業(yè)一方面導致工潮加劇，另一方面使得社會治安更加不好。1928年8月26日《申報》以《退伍兵之末路》為題報道了一名25歲退伍兵，因無法謀生，于是寫信勒索店家，要求支付100元，后來被抓獲的事情。[13]由于失業(yè)問題嚴重，內(nèi)政部在一份咨文中稱，失業(yè)人員若不想辦法加以救濟，“饑寒交迫，挺而走險，社會治安，所關(guān)至巨?！盵14]因此，為了緩和社會矛盾，政府不得不考慮實行社會保險，以此來解決工人工傷、失業(yè)等嚴重的社會問題。

（二）民間力量的推動

民間包括學者、資本家以及工人自身等等，在推動社會保險在中國的發(fā)展起到了重要的作用。

1.民國學者們的推動。民國時期很多學者對國外實行的社會保險非常關(guān)注，希望能引進到中國來，對中國弱勢群體加以保障，學者們出版了很多社會保險方面書籍，普及了社會保險知識，推動了社會保險在中國的發(fā)展。如李葆森的《勞動保險法ABC》一書詳細解說了疾病保險、傷害保險、失業(yè)保險等險種，指出勞動保險就是“國家或私人對于現(xiàn)在一般以藉資謀生的勞動階級，因為偶然的事故減少或喪失其勞動能力及勞動機會而生出經(jīng)濟上的損失，用來補償勞動者?！盵15]3林良桐在《社會保險》一書中，解釋了社會保險的原理，“人類原有許多因不可預料或不可抗力的事故，而發(fā)生的財產(chǎn)上或身體上的危險，這些危險所招致的損害，往往不是常人所能負擔的。于是人類發(fā)明一種合作的辦法，集合許多可能遭遇危險的人，分擔少數(shù)人實際蒙受的損害。這就是根據(jù)統(tǒng)計學的機率而采用的危險分擔原則?！盵16]1

2.工商業(yè)資本家推動了社會保險在中國的發(fā)展。資方要求在中國舉辦社會保險，基于以下兩個方面的原因。

其一，政府出臺了一系列勞工政策，特別是有關(guān)社會保險的法規(guī)中，免除了政府的責任，將所有與職工有關(guān)的養(yǎng)老、工傷、失業(yè)等金額，全部由資方支付，加重資方的負擔，資方對此表示出強烈不滿。國民如政府出臺的《工廠法》中規(guī)定將工人因工受傷所有的補助費及撫恤費，以及女工分娩的相關(guān)費用由資方負責。上海特別市政府出臺《職工退職待遇辦法》和《職工待遇及服務規(guī)則》兩項規(guī)定，更是引起了資方的極大憤概，認為把所有的責任都推給了資方，“獨加雇方以擔負”“未免確有為難之處”，[17]他們強烈要求政府仿照西方實行社會保險制度，賠償資金由職工本人、雇主、政府三方支付。

1930年11月，全國工商會議召開，與會代表向政府建議結(jié)合中國國情，參照西方，制定失業(yè)保險辦法。會上甚至初步擬定了“強制失業(yè)保險制度”大綱，規(guī)定保險費由三方負擔，其中“勞動者出45%，雇主出35%，國家出20%”。[18]185－187

其二，有些較好的企業(yè)，為了留住人才，在企業(yè)內(nèi)部實行類似社會保險的福利制度，提高了職工的社會保險的意識，推動了社會保險在中國的發(fā)展。如第一紡織廠、東方印書館等大型企業(yè)對生病職工，除給予一定的工資外還有津貼或撫恤。商務印書館職工患病時，可得疾病扶助金，并對疾病扶助金的等級作了明確規(guī)定。[19]193－194

3.工會力量的推動。1932年廣東總會潮安支會通電各地要求舉辦社會保險，指出，如職工遇到“年紀老邁”、“身罹疾病”、“禍從天降”等情形，無法保障其生活，因此“勞工之保險，皆在所必行”，呼吁“各省市地方，舉辦勞工保險在案?！盵4]84

全國總工會在1922－1925年大會上都提出舉辦社會保險的要求，在第五次大會上通過了《中華全國工人斗爭綱領(lǐng)》，要求政府舉辦社會保險，讓勞動者在患病、失業(yè)等情況下有生活保障。[20]72這些政策綱領(lǐng)明確提出了為工人辦理社會保險的要求。

（三）國際勞工組織推動了社會保險在中國的發(fā)展

一戰(zhàn)結(jié)束后，各參戰(zhàn)國的代表決定創(chuàng)設國際勞動組織，經(jīng)一翻緊張籌備，1919年國際勞工組織在巴黎成立。國際勞工組織以改善勞工生活為目的，積極在各國推動勞工立法。中國是國際勞工組織的創(chuàng)始成員國之一，自成立時起，北洋政府就積極派代表參加。1927年南京國民政府成立后，加強了與國際勞工組織的合作與交流。第二年邀請國際勞工局局長長多瑪氏（Thomas）訪華，在中國多地考察勞工狀況以后，建議中國完善勞工法規(guī)及勞工組織，認為只要政府負起責任，勞工的權(quán)利就能得到維護。勞資糾紛，社會不穩(wěn)定等紛擾，“徐徐可以減少?！盵21]在多瑪氏的幫助下，中國于1930年5月在南京正式成立分局。參加18屆國際勞動者大會的中國政府代表李平和在會上稱，中國的工業(yè)工人已達兩百萬左右，而且數(shù)量在不停地增加，政府加強了對工人的立法保護，出臺了眾多勞工保護方面的法律法規(guī)，現(xiàn)已“著手擬定勞工保險法”。[22]22

在政府、民間以及國際勞工組織的推動下，社會保險作為一種新的保障方式，慢慢植入到中國古老的大地上來，它一出現(xiàn)，就展現(xiàn)出強大的生命力?？墒巧鐣ｋU作為新生的事物，在當時中國內(nèi)憂外患的環(huán)境下，要想生根、發(fā)芽、成長還有很長的一段路要走。

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[8]蔡鴻源.民國法規(guī)集成：第62冊[G].合肥：黃山書社，1999.

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