以改革創(chuàng)新的精神 做好“十三五”規(guī)劃編制工作

浙江省發(fā)展和改革委員會主任 謝力群

編制“十三五”規(guī)劃要把握新形勢、新要求

“十三五”時期是浙江進一步提升全面小康社會水平、加快建設“兩富”、“兩美”現(xiàn)代化浙江的關鍵時期。編制好“十三五”規(guī)劃，首先要把思想認識統(tǒng)一到中央對中長期發(fā)展趨勢的科學判斷和決策部署上來，準確把握國際國內(nèi)宏觀形勢，切實提高規(guī)劃編制的前瞻性、戰(zhàn)略性和科學性。

“十三五”規(guī)劃必須準確把握國際發(fā)展環(huán)境的新變化。全球金融危機爆發(fā)以來，世界多極化、經(jīng)濟全球化還在深入發(fā)展，世界經(jīng)濟增長格局、國際產(chǎn)業(yè)分工、全球投資貿(mào)易規(guī)則、能源資源版圖和地緣政治環(huán)境都在發(fā)生新的變化。我們既要充分認識我國發(fā)展仍然處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也要準確把握重要戰(zhàn)略機遇期的內(nèi)涵和條件所發(fā)生的變化，在世情變化中占據(jù)主動，趨利避害，著力鞏固和延長戰(zhàn)略機遇期。同時，又要從浙江的實際出發(fā)，充分考慮國際環(huán)境變化對“十三五”發(fā)展的影響及應對之策。

“十三五”規(guī)劃必須充分體現(xiàn)建設“兩富”、“兩美”現(xiàn)代化浙江的總體要求。從“十二五”規(guī)劃實施中期評估和年度監(jiān)測情況看，全省上下深入實施“八八戰(zhàn)略”，積極推進“五水共治”、“五措并舉”、“四換三名”等經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級組合拳，行政審批制度改革加快推進，擴大有效投資取得積極成效，城鄉(xiāng)環(huán)境整治推進力度空前，基本公共服務均等化水平明顯提升，規(guī)劃確定的目標任務大多數(shù)都能完成或超額完成。同時，隨著浙江經(jīng)濟發(fā)展階段性變化，長期累積的結(jié)構(gòu)性和深層次矛盾不斷凸現(xiàn)，推進新型工業(yè)化和城市化、突破資源環(huán)境瓶頸制約、保障和改善民生的各項任務都十分艱巨。“十三五”規(guī)劃需要確保完成三大戰(zhàn)略目標和任務：一是確保省委確定的“干好一三五，實現(xiàn)四翻番”目標的實現(xiàn)，并與提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標相銜接；二是確保全面深化改革各項目標任務的完成，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，為形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系打下堅實基礎；三是確保轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級取得實質(zhì)性突破，“兩富”、“兩美”現(xiàn)代化浙江建設取得新成效。

編制“十三五”規(guī)劃要與時俱進、改革創(chuàng)新

中長期規(guī)劃是加強宏觀調(diào)控的重要手段，是政府履行職責的基本依據(jù)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”，“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施”。對“十三五”規(guī)劃編制工作提出了新的更高的要求。

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我們與時俱進地推進中長期規(guī)劃體制的改革創(chuàng)新，尤其是“十一五”以來對規(guī)劃的名稱、指標、內(nèi)容和編制方法等方面都進行了調(diào)整和完善，取得了積極成效。但是，規(guī)劃編制和實施還存在不少問題，如各級各類規(guī)劃的功能定位不準確、內(nèi)容交叉重疊、規(guī)劃編制程序不規(guī)范、實施機制不健全等?！笆濉币?guī)劃的編制，要在規(guī)劃理念和思路、規(guī)劃性質(zhì)和功能定位、規(guī)劃編制方法和程序、規(guī)劃內(nèi)容和表現(xiàn)形式等方面進一步深化改革，加大創(chuàng)新力度。要根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化、新趨勢，以更寬的視野來謀劃未來，既要堅持全國、全省“一盤棋”的理念，在謀全局中謀一域，也要堅持立足當前謀劃長遠，根據(jù)問題導向和需求導向提出戰(zhàn)略舉措，真正使“十三五”規(guī)劃更加適應時代要求，更加符合發(fā)展規(guī)律，更加反映群眾意愿。

（一）強化總體規(guī)劃的功能

總體規(guī)劃也就是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，在各級各類規(guī)劃中處于“龍頭”地位，是編制區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃和其他規(guī)劃的依據(jù)。近幾個五年規(guī)劃以來，雖然我們對總體規(guī)劃進行了多方面的改革完善，但離其應該發(fā)揮的功能和作用還存在差距。“十三五”規(guī)劃綱要的編制，要著力關注和解決四個方面的問題：

一是科學設定總體規(guī)劃目標和指標體系。既要準確把握基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標要求，又要實事求是，充分考慮需要與可能，還要根據(jù)主體功能區(qū)的定位設定差別化的發(fā)展目標和考核體系等。尤其是要針對浙江經(jīng)濟發(fā)展進入中速增長階段的新特點，更加注重發(fā)展的質(zhì)量和效益，更加注重人與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是加強總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性。圍繞“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標，抓緊開展重點課題研究，明確提出戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略任務、戰(zhàn)略布局和戰(zhàn)略舉措，謀劃一批重大政策舉措、重大改革試點和重點建設項目。

三是調(diào)整總體規(guī)劃的內(nèi)容。正確處理好政府與市場的關系，找準規(guī)劃的功能定位，在規(guī)劃的范圍上不越位、不缺位，使規(guī)劃能充分發(fā)揮引導市場主體行為、優(yōu)化資源要素配置的作用。改變規(guī)劃內(nèi)容過多過全、涉及領域過寬的狀況，減少市場機制發(fā)揮決定性作用領域的內(nèi)容，充實和加強公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等政府履行職責方面的內(nèi)容。

四是增強總體規(guī)劃的約束性。進一步改進約束性指標設置，完善節(jié)能減排降碳、基本公共服務等指標分解和考核評價方法。強化規(guī)劃的空間約束，把省域國土空間規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等空間管制的基本要求納入總體規(guī)劃，通過規(guī)劃來調(diào)控和引導市場主體的行為。

本文以狀態(tài)圖作為CNN的輸入,利用CNN不斷抽象、提取圖像數(shù)據(jù)中的有效信息,以發(fā)現(xiàn)潛藏在動態(tài)變化下的模式特征,從而預測下一時刻的模式.

（二）突出區(qū)域規(guī)劃的重點

區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域為對象編制的規(guī)劃，是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。“十二五”時期，我們組織編制了浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、杭州都市經(jīng)濟圈等區(qū)域規(guī)劃，對于落實國家戰(zhàn)略舉措、推進新型城市化發(fā)揮了重要作用?！笆濉本幹茀^(qū)域規(guī)劃的重點：

一是落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃。浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃已明確全省國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略格局，如何進一步推進形成主體功能區(qū)布局，需要選擇重點開發(fā)和重點保護的區(qū)域，組織編制一些區(qū)域規(guī)劃。

二是提升“五水共治”成果的流域規(guī)劃。省委、省政府作出的“五水共治”重大戰(zhàn)略決策，已在全省各地貫徹落實，全面鋪開。要把編制江河流域規(guī)劃作為建立“五水共治”長效機制的重要手段，加強水資源開發(fā)和保護、人口分布和產(chǎn)業(yè)布局的空間管制，通過規(guī)劃來調(diào)控和規(guī)范。

三是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃。要針對各地經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的區(qū)域性問題，編制跨行政區(qū)、需要統(tǒng)籌發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃，尤其是中心城市和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等重點區(qū)塊，促進資源要素優(yōu)化配置、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）做深做實專項規(guī)劃

專項規(guī)劃是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的專門領域或特定行業(yè)為對象編制的規(guī)劃，是政府安排投資和財政預算、審批和核準項目的重要依據(jù)。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權的不斷深入，在進一步取消和下放行政審批事項的同時，要通過規(guī)劃來加強監(jiān)管，尤其是通過專項規(guī)劃的編制和實施，加強對投資項目的調(diào)控和管理。編制好“十三五”專項規(guī)劃，要改進以下三方面工作：

一是合理確定專項規(guī)劃編制的范圍。進一步減少專項規(guī)劃的數(shù)量，不編或少編市場發(fā)揮決定性作用領域的專項規(guī)劃，編制的重點是需要政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的領域，國土空間開發(fā)管治的領域，以及涉及國民經(jīng)濟發(fā)展全局和長遠的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領域。

二是提高專項規(guī)劃的深度。按照先編規(guī)劃、后定項目、再安排資金的工作鏈，加強相關聯(lián)的專項規(guī)劃之間的銜接，進一步提高專項規(guī)劃的質(zhì)量和水平，增強規(guī)劃的可操作性和實效性。

三是規(guī)范專項規(guī)劃的管理程序。進一步完善專項規(guī)劃立項管理制度，改進專項規(guī)劃編制計劃，未列入規(guī)劃編制目錄的規(guī)劃不得編制和發(fā)布。同時，把好規(guī)劃“出口關”，加強規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)和論證，切實做好規(guī)劃審核審批工作。

（四）積極探索縣級規(guī)劃體制改革

縣是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本單元，縣級規(guī)劃在地方規(guī)劃體系中的地位十分重要。在省、市、縣三級規(guī)劃中，縣級規(guī)劃應該成為更貼近群眾、有約束力、操作性強的規(guī)劃。按照習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出的要求，國家發(fā)改委已會同國土資源部、環(huán)保部、住建部開展縣級規(guī)劃體制改革試點，省里也在研究推進試點的相關工作。要改變過去各級規(guī)劃上下一般粗的狀況，縣級規(guī)劃要更多地強化空間布局，把基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)保等項目落到實處，更多地反映與老百姓生產(chǎn)、生活密切相關的內(nèi)容，成為為人民群眾辦實事的規(guī)劃，也就是更加接地氣、更加具有可操作性。在開展這項改革中，要堅持試點先行，以點帶面，穩(wěn)步推進。有條件的縣（市、區(qū)）可以結(jié)合“十三五”規(guī)劃編制，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃的“多規(guī)融合”，把經(jīng)濟社會發(fā)展總體目標、戰(zhàn)略任務和空間布局整合在一個頂層規(guī)劃中，真正形成一個縣（市）一本規(guī)劃、一張藍圖。

編制“十三五”規(guī)劃要統(tǒng)籌安排、突出重點

根據(jù)規(guī)劃編制程序，“十三五”規(guī)劃編制工作大體分為三個階段：（1）前期研究階段。主要任務是，組織開展“十三五”規(guī)劃前期課題研究，起草“十三五”規(guī)劃基本思路。（2）規(guī)劃綱要框架形成階段。主要任務是，在深入調(diào)研的基礎上，完成“十三五”規(guī)劃基本思路，擬定“十三五”規(guī)劃綱要框架，組織編制區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃。（3）規(guī)劃綱要形成和審議階段。主要任務是，按照省委《建議》，組織起草“十三五”規(guī)劃綱要草案，經(jīng)省委和省政府審定后，提交省人代會審議批準后發(fā)布。今年是“十三五”規(guī)劃的啟動年，工作的重點：

（一）組織開展“十三五”規(guī)劃前期研究

擬分兩批組織開展省級“十三五”規(guī)劃前期課題研究工作。第一批是委托和選聘課題，由省發(fā)展改革委會同省社科聯(lián)組織開展面向社會公開選聘“十三五”規(guī)劃前期研究課題，主要包括總體思路和12個專題研究，近期通過媒體公開發(fā)布；第二批是省級部門研究課題，下半年由省發(fā)展改革委會同省委政研室組織開展省級部門“十三五”規(guī)劃前期課題研究，為起草“十三五”規(guī)劃《建議》和《綱要》提供基礎支撐。

（二）起草形成“十三五”規(guī)劃基本思路

在前期研究的基礎上，繼續(xù)深化“十三五”規(guī)劃重大問題研究，分別召開專家學者、企業(yè)家、老同志和省級有關部門座談會，深入市縣調(diào)研，廣泛聽取各方面的意見和建議，起草形成基本思路。

（三）制定“十三五”規(guī)劃編制體系目錄

為提高“十三五”規(guī)劃編制工作的科學性和有序性，今年三季度將組織開展省級“十三五”專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃立項申報工作，提出“十三五”規(guī)劃編制體系目錄，報省政府審定后印發(fā)。并同步開展專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃編制的前期工作，便于總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接。納入省級“十三五”規(guī)劃編制體系目錄的規(guī)劃，原則上要求在2016年底前審批發(fā)布。

（四）謀劃“十三五”重大建設項目

建設項目是規(guī)劃實施的重要支撐，“以規(guī)劃帶項目”是規(guī)劃工作鏈的重要環(huán)節(jié)。在“十三五”規(guī)劃思路研究階段，要同步開展重大建設項目規(guī)劃的前期工作，及早謀劃提出一批關系全局、影響力大、帶動支撐作用強的基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善等方面的重大項目，建立“十三五”規(guī)劃項目儲備庫。

“十三五”規(guī)劃編制工作涉及面廣、任務重、時間跨度大。各級發(fā)改部門要在黨委、政府的領導下，組織強有力的班子，依靠有關部門的緊密配合和協(xié)同工作，共同編制好“十三五”規(guī)劃，向全省人民交出一份滿意的答卷。