城市地下空間應(yīng)急管理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與保障機(jī)制研究

□趙麗琴 張敏靜 劉雅娜 [石家莊學(xué)院 石家莊 050035]

引言

城市化的快速發(fā)展，使得城市人口急劇增長，城市交通擁堵加劇，空氣污染日益嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)以后，全國各大都市都展開了大規(guī)模的地下空間開發(fā)利用，以拓展城市生存空間，緩解地面交通壓力，延伸城市服務(wù)功能，地下空間在承載了眾多城市功能的同時(shí)，由于其特殊的地理位置，也成為各類突發(fā)事件的頻發(fā)區(qū)。城市地下空間的安全管理問題也成為學(xué)界研究的重要內(nèi)容[1～3]。

城市地下空間一般都建立在城市的繁華地帶，CBD商業(yè)圈或交通樞紐地區(qū)，其所對(duì)應(yīng)的地面建筑多為高層商務(wù)辦公樓，或居民小區(qū)，人口集中。一旦發(fā)生安全事故，除直接威脅到城市地下空間內(nèi)人員及財(cái)產(chǎn)安全以外，還會(huì)對(duì)與其相連的周圍空間、對(duì)應(yīng)的地面空間等的人員和居民造成巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致地面、地下交通癱瘓，甚至影響城市的正常運(yùn)行。因此，建立一套完善的應(yīng)急管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與應(yīng)急保障機(jī)制，保證地下空間的安全運(yùn)行，從而促進(jìn)城市的安全已刻不容緩。

一、城市地下空間應(yīng)急管理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代應(yīng)急管理（modern emergency management,MEM）是為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對(duì)突發(fā)事件的原因以及影響的科學(xué)分析，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段和現(xiàn)代管理方法，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效地監(jiān)測應(yīng)對(duì)、控制和處理[4]。

目前針對(duì)應(yīng)急管理的研究有很多，比如國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾教授研究了中國應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變[5]；王錚、黎華群等研究了SARS疫情的應(yīng)急管理系統(tǒng)[6]；天津大學(xué)管理學(xué)院院長齊二石教授運(yùn)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法研究了城市應(yīng)急管理系統(tǒng)[7]。專家學(xué)者對(duì)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的應(yīng)急管理系統(tǒng)的研究表明，應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立可以有效預(yù)防本領(lǐng)域或本系統(tǒng)危機(jī)的發(fā)生，或在危機(jī)發(fā)生后，可以快速“切斷或阻延危機(jī)中的瀑布式放大機(jī)制，減少危機(jī)所帶來的損失”[8]。城市地下空間安全問題有其特殊性，“逃生通道少、人員疏散困難、施救難度大”等特性決定了城市地下空間事故預(yù)防、應(yīng)急管理情況更復(fù)雜[9]。對(duì)城市地下空間災(zāi)害的研究表明[10]災(zāi)害的類型主要有：火災(zāi)、空氣污染、施工事故、爆炸事故、交通事故、水災(zāi)及犯罪行為等，占事故總數(shù)的83%。建立城市地下空間的應(yīng)急管理系統(tǒng)地建立能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生。

（一）應(yīng)急管理的組織系統(tǒng)

組織系統(tǒng)是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，是應(yīng)急管理的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。明確的應(yīng)急管理組織系統(tǒng)有利于監(jiān)督城市地下空間的危險(xiǎn)源，及時(shí)排查事故隱患，減少突發(fā)事件的發(fā)生，可以及時(shí)有效地處理突發(fā)事件，最大限度地減少突發(fā)事件帶來的損失。

因此該系統(tǒng)應(yīng)上接城市地下空間所屬區(qū)域的應(yīng)急管理系統(tǒng)和城市應(yīng)急管理系統(tǒng)，橫連與地下空間相連的二級(jí)地塊的應(yīng)急管理系統(tǒng)，形成縱橫交錯(cuò)的立體應(yīng)急管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。制定城市地下空間安全經(jīng)營機(jī)制和應(yīng)急人員培訓(xùn)機(jī)制，制定城市地下空間應(yīng)急法律保障機(jī)制，建立與城市減災(zāi)單元的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括市區(qū)基層社會(huì)組織、群眾團(tuán)體、駐軍部隊(duì)或民兵等社會(huì)群體減災(zāi)單元（如110、119、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等），分地區(qū)開展跨部門、跨行業(yè)的危機(jī)與災(zāi)害管理的橫向減災(zāi)工作，建立與地下空間相連的二級(jí)地塊及地面空間的應(yīng)急溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制等，使應(yīng)急管理中心成為地下空間安全長效經(jīng)營的重要機(jī)構(gòu)。城市地下空間應(yīng)急管理中心整合處理中心和各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)資源的協(xié)調(diào)、調(diào)度，起到連接決策指揮層與專業(yè)職能管理單元的中樞作用，基本模式如圖1所示。

圖1 城市地下空間應(yīng)急管理組織系統(tǒng)

（二）應(yīng)急管理的功能系統(tǒng)

功能系統(tǒng)是應(yīng)急管理的核心內(nèi)容，由許多復(fù)雜的子系統(tǒng)構(gòu)成，這些子系統(tǒng)之間既相互聯(lián)系又各有側(cè)重，協(xié)同完成對(duì)城市地下空間突發(fā)事件的應(yīng)急管理，保障地下空間的安全運(yùn)營。

1.信息搜集加工系統(tǒng)

該系統(tǒng)以信息為核心，通過對(duì)城市地下空間基礎(chǔ)信息的搜集，包括地下空間的地理區(qū)位、工程結(jié)構(gòu)、功能分布、人員構(gòu)成，供水、供電、燃?xì)狻⑴潘?、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，與地下空間相連的二級(jí)地塊，地面建筑等關(guān)聯(lián)區(qū)域概況等，分析地下空間經(jīng)營管理過程中的內(nèi)在危險(xiǎn)源和事故隱患，以加強(qiáng)地下空間內(nèi)部的安全管理；通過對(duì)應(yīng)急信息的搜集，包括法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機(jī)構(gòu)（消防機(jī)構(gòu)、公安機(jī)構(gòu)、交警機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)）、應(yīng)急專家、應(yīng)急救援裝備、通訊設(shè)施、避難場所、事故案例等，使應(yīng)急管理有章可循，為應(yīng)急救援提供信息支持。

2.隱患監(jiān)控排查系統(tǒng)

該系統(tǒng)是應(yīng)急管理的核心，通過對(duì)地下空間危險(xiǎn)源的監(jiān)控，及時(shí)檢查危險(xiǎn)源狀況，分析危險(xiǎn)源事故后果，對(duì)可能發(fā)生的事故隱患進(jìn)行及時(shí)的排查。登記排查記錄，包括機(jī)構(gòu)、地點(diǎn)、內(nèi)容、整改資金等多項(xiàng)信息，對(duì)實(shí)際處理情況進(jìn)行記錄跟蹤，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行復(fù)查，在系統(tǒng)中及時(shí)查詢隱患治理情況，從而形成事故隱患的閉環(huán)管理，最大限度地減少突發(fā)事件的發(fā)生，為應(yīng)急管理提供決策依據(jù)。

3.災(zāi)害分析預(yù)防系統(tǒng)

對(duì)城市地下空間可能發(fā)生的災(zāi)害類型進(jìn)行分析，對(duì)不同類型的災(zāi)害制定有針對(duì)性的預(yù)防措施，加強(qiáng)監(jiān)督管理，對(duì)災(zāi)害造成的可能后果進(jìn)行模擬分析，如火災(zāi)是城市地下空間最易發(fā)生的災(zāi)害，通過對(duì)地下空間存在的不同類型物質(zhì)可能引起的火災(zāi)進(jìn)行模擬分析，通過改變?nèi)紵锏馁|(zhì)量、類型和狀態(tài)，計(jì)算火災(zāi)的燃燒半徑及可能造成的危害，為應(yīng)急指揮決策提供依據(jù)。

4.應(yīng)急決策支持系統(tǒng)

該系統(tǒng)以計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)，利用安全專家的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，采用人工智能模擬技術(shù)，通過對(duì)信息搜集系統(tǒng)、隱患排查系統(tǒng)和災(zāi)害分析預(yù)防系統(tǒng)的信息處理，根據(jù)系統(tǒng)提供的專家知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行推理和判斷，模擬專家的決策過程，對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)事件提出預(yù)警，對(duì)已發(fā)生的突發(fā)事件提供決策信息流程，為地下空間的應(yīng)急管理提供決策支持。

5.應(yīng)急響應(yīng)救援系統(tǒng)

應(yīng)急響應(yīng)救援是應(yīng)急管理的最重要的職能部門，包括應(yīng)急指揮和應(yīng)急救援兩部分。該系統(tǒng)能夠根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，做出及時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)，啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)及應(yīng)急預(yù)案，通過應(yīng)急平臺(tái)的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)、信息收集分析系統(tǒng)，實(shí)施應(yīng)急指揮和應(yīng)急救援。

6.應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)

建立城市地下空間與其所屬區(qū)域應(yīng)急管理中心的應(yīng)急協(xié)同系統(tǒng)，以及與其相連的地面空間所屬單位、二級(jí)地塊等的協(xié)同聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，在日常安全管理中共享監(jiān)控預(yù)警信息，對(duì)可能發(fā)生的危害做到及時(shí)預(yù)防。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能快速有效的調(diào)動(dòng)應(yīng)急資源，包括人力、物力、技術(shù)等，最大限度地減少災(zāi)害造成的損失。

以上子系統(tǒng)既彼此獨(dú)立，又密切相關(guān)，共同作用構(gòu)成了應(yīng)急管理的內(nèi)在功能系統(tǒng)，是城市地下空間應(yīng)急管理的核心。綜合以上系統(tǒng)，城市地下空間應(yīng)急管理的整體系統(tǒng)結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 城市地下空間應(yīng)急管理系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)

城市地下空間應(yīng)急管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的建立，從組織上和功能上保障了地下空間的安全運(yùn)行，但是系統(tǒng)的有效運(yùn)行還需要法律、資源、技術(shù)、協(xié)同等機(jī)制的保障。

二、城市地下空間應(yīng)急管理的保障機(jī)制

應(yīng)急保障機(jī)制是針對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，對(duì)突發(fā)事件的事前、事中、事后處置提供制度、資源和技術(shù)保障，以減少突發(fā)事件帶來的損失和不利影響。

（一）應(yīng)急法律保障機(jī)制

我國目前在應(yīng)急管理方面已相繼制定了法律35件、行政法規(guī)36件，部門規(guī)章55件[11]。形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，以相關(guān)部門及地方性法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系。對(duì)于地下空間這個(gè)新的城市發(fā)展模式，目前關(guān)注其開發(fā)利用、效益規(guī)模的比較多，在城市地下空間的法制化建設(shè)方面。束昱教授全面梳理了我國城市地下空間開發(fā)利用的代表性法規(guī)，并提出了地下空間開發(fā)利用法規(guī)建設(shè)的構(gòu)想[12]。北京于2006年出臺(tái)了《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理規(guī)范》（試行）、上海于2006年出臺(tái)了《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》、深圳于2008年出臺(tái)了《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》等。

（二）應(yīng)急資源保障機(jī)制

應(yīng)急資源保障是指應(yīng)急資源的數(shù)量、分布、配置、調(diào)度等方面能保障對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)，包括人力資源保障、物資資源保障、資金資源保障等方面。

應(yīng)急人力資源即實(shí)施應(yīng)急管理和參與應(yīng)急救援的人員，如地下空間應(yīng)急管理中心成員，安保部門人員等。城市地下空間的應(yīng)急人力資源不僅在人員的數(shù)量上要滿足突發(fā)事件的需要，同時(shí)還要對(duì)應(yīng)急人員進(jìn)行相關(guān)應(yīng)急知識(shí)的培訓(xùn)，包括熟悉地下空間的應(yīng)急設(shè)施、裝備的分布及熟練操作；及時(shí)快速發(fā)現(xiàn)并處置地下空間的危險(xiǎn)源；通過培訓(xùn)、演練熟悉各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急流程等。

應(yīng)急物資資源即針對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、響應(yīng)、處置、恢復(fù)等環(huán)節(jié)所需要的各種應(yīng)急物資、設(shè)施、設(shè)備等，包括消防設(shè)施設(shè)備；應(yīng)急醫(yī)療裝備、藥品；應(yīng)急電力、照明設(shè)施設(shè)備；應(yīng)急通訊設(shè)施；應(yīng)急信息發(fā)布平臺(tái)等。

應(yīng)急資金資源主要指對(duì)應(yīng)急人力資源、物資資源的資金支持，如人員培訓(xùn)資金；物資、設(shè)備購買資金，以及應(yīng)急管理過程中金融系統(tǒng)、保險(xiǎn)系統(tǒng)、社會(huì)捐贈(zèng)系統(tǒng)所提供的資金支持等。

（三）應(yīng)急技術(shù)保障機(jī)制

應(yīng)急技術(shù)保障機(jī)制即對(duì)于應(yīng)急功能系統(tǒng)的技術(shù)支持，包括對(duì)功能系統(tǒng)中各子系統(tǒng)的軟件支持和維護(hù)技術(shù)。主要包括信息技術(shù)保障、通訊技術(shù)保障、監(jiān)控技術(shù)保障、備份技術(shù)保障等。

信息技術(shù)保障主要是通過對(duì)城市地下空間信息（基礎(chǔ)信息，特別是危險(xiǎn)源和事故隱患信息）的搜集、加工、整理、傳輸，及時(shí)有效地對(duì)突發(fā)事件做出預(yù)測預(yù)警，減少突發(fā)事件的發(fā)生；對(duì)于正在發(fā)生的災(zāi)害事件，應(yīng)用技術(shù)分析災(zāi)害可能造成的危害，提出應(yīng)急決策信息流程；對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)害事件，進(jìn)行災(zāi)害評(píng)估，為災(zāi)后恢復(fù)重建提供依據(jù)。

通訊技術(shù)保障即應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)、對(duì)講機(jī)等通訊手段，在第一時(shí)間將事故信息通過電子郵件、手機(jī)短信、對(duì)講系統(tǒng)等方式及時(shí)傳達(dá)到相關(guān)的應(yīng)急管理人員，以及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，保障了應(yīng)急指揮中心與各方的溝通、協(xié)調(diào)，使應(yīng)急行動(dòng)快速、有序、合理進(jìn)行。

監(jiān)控技術(shù)保障是利用信息存儲(chǔ)技術(shù)、視頻監(jiān)控顯示技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等，對(duì)城市地下空間的危險(xiǎn)源和事故隱患進(jìn)行監(jiān)測、監(jiān)控，保證地下空間管理者及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別危險(xiǎn)信號(hào)，為預(yù)警的準(zhǔn)確性提供技術(shù)保障。

備份技術(shù)保障是利用安全隔離技術(shù)、病毒入侵檢測技術(shù)、安防技術(shù)等，對(duì)應(yīng)急系統(tǒng)的信息、數(shù)據(jù)等及時(shí)備份，以備在災(zāi)害發(fā)生時(shí)應(yīng)急系統(tǒng)受到?jīng)_擊的情況下，能夠還原系統(tǒng)災(zāi)害前的狀態(tài)，以最大限度地減少事故的損失。

（四）應(yīng)急協(xié)同保障機(jī)制

城市地下空間一旦發(fā)生突發(fā)事件，不可避免地會(huì)危及到與其相連的二級(jí)地塊及地面空間相關(guān)區(qū)域的安全，其應(yīng)急行動(dòng)也會(huì)涉及到公安、消防、醫(yī)療、社區(qū)安保等組織。因此建立相關(guān)部門的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，包括應(yīng)急法律協(xié)同機(jī)制、應(yīng)急資源協(xié)同機(jī)制、應(yīng)急技術(shù)協(xié)同機(jī)制等。從法律、資源、技術(shù)等方面保障應(yīng)急行動(dòng)的快速、及時(shí)、有序，合力進(jìn)行應(yīng)急處置，避免部門分割造成更大損失。

圖3 城市地下空間應(yīng)急保障機(jī)制

三、結(jié)論

現(xiàn)代城市信息化、網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展，使得以商貿(mào)、休閑、購物、娛樂等綜合性功能為主的城市地下空間得到了前所未有的開發(fā)與利用，并在拓寬城市發(fā)展空間、增加城市亮點(diǎn)、滿足居民多種需求等諸多方面，發(fā)揮了越來越重要的作用。但由于城市地下空間的特殊地理位置和功能，決定了建立一套科學(xué)的應(yīng)急管理系統(tǒng)和保障機(jī)制，是城市地下空間安全運(yùn)行的首要問題。

城市地下空間應(yīng)急管理系統(tǒng)，是一套應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的有效防范系統(tǒng)，是城市地下空間安全管理的前提和基礎(chǔ)，是一項(xiàng)技術(shù)性、科學(xué)性很強(qiáng)的復(fù)雜工程。而該系統(tǒng)的運(yùn)行效果，又是建立在一套科學(xué)的保障機(jī)制上。實(shí)踐證明，好的技術(shù)必須與好的機(jī)制相適應(yīng)。因此，探索城市地下空間的應(yīng)急管理 問題，既要建立科學(xué)的管理系統(tǒng)，又要建立一套科學(xué)的保障機(jī)制。

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