基層政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀調(diào)查與分析

梁建春　莫映寬　熊健敏

摘要：基層政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主體，提升其應(yīng)急管理能力對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要。在基層政府應(yīng)急管理的實(shí)踐中，存在著民眾憂患意識(shí)薄弱、政府人員時(shí)間理念缺乏、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、信息平臺(tái)建設(shè)滯后和應(yīng)急動(dòng)員能力不足等問(wèn)題。在文獻(xiàn)綜述和實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，提出了提升基層政府應(yīng)急管理能力的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：基層政府；突發(fā)事件；應(yīng)急管理

中圖分類號(hào)：D035.29；D630.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.006

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步進(jìn)入到“深水區(qū)”，不斷向更深層次的發(fā)展和變革邁進(jìn)。社會(huì)在創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，也逐漸陷入了一種發(fā)展的困境[1]：財(cái)富的社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)生產(chǎn)，相應(yīng)的，與社會(huì)分配短缺相關(guān)的問(wèn)題和沖突同科技發(fā)展所產(chǎn)生的問(wèn)題和沖突相重疊[2]。這種困境給政府（尤其是基層政府）的社會(huì)管理既帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也帶來(lái)了改革的機(jī)遇。

基層政府處于國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)層，充當(dāng)著國(guó)家與人民群眾溝通的橋梁角色，其行政行為直接影響到人民群眾的利益，也是人民群眾認(rèn)知、衡量和信賴政府的重要依據(jù)。根據(jù)調(diào)查顯示，我國(guó)的各類突發(fā)事件大多發(fā)生在基層，這對(duì)基層政府的應(yīng)急管理能力是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，最大限度地降低突發(fā)事件帶來(lái)的危害，既是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次在政府工作報(bào)告和不同場(chǎng)合中所強(qiáng)調(diào)的，也是衡量基層政府提高社會(huì)管理水平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。本文基于目前政府功能與結(jié)構(gòu)完善狀況和應(yīng)急管理實(shí)踐兩個(gè)方面，研究的基層政府主要指縣、市轄區(qū)級(jí)政府。

二、應(yīng)急管理研究的文獻(xiàn)回顧

西方國(guó)家關(guān)于應(yīng)急管理的研究相比我國(guó)較為成熟，我國(guó)到了20世紀(jì)80年代才開始出現(xiàn)研究政府應(yīng)急管理的文獻(xiàn)資料，隨后逐漸增多。綜觀國(guó)內(nèi)外學(xué)者已有對(duì)應(yīng)急管理的研究，主要是從應(yīng)急管理的概念、模式、機(jī)制建設(shè)研究幾個(gè)方面著手。

（一）關(guān)于應(yīng)急管理概念的研究

關(guān)于應(yīng)急管理的界定，學(xué)者們基于不同的學(xué)科視角，理解各不相同。德拉貝克與霍特莫認(rèn)為，“應(yīng)急管理是一種學(xué)科與職業(yè)，它應(yīng)用科學(xué)技術(shù)、規(guī)劃及管理手段來(lái)應(yīng)對(duì)極端事件。極端事件可能導(dǎo)致多人傷亡，對(duì)財(cái)產(chǎn)造成重大損失，擾亂社會(huì)生活的事件”[3]。哈多與布洛克將應(yīng)急管理簡(jiǎn)要定義為“應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)科” [4] 。 計(jì)雷等人將應(yīng)急管理定義為，“在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中，為了降低突發(fā)事件的危害，達(dá)到優(yōu)化決策的目的，基于對(duì)突發(fā)事件的原因、過(guò)程和后果進(jìn)行分析，有效地集成社會(huì)各方面資源，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效預(yù)警、控制和處理的過(guò)程”[5]。王郅強(qiáng)等按照突發(fā)事件發(fā)生過(guò)程的時(shí)間序列，認(rèn)為應(yīng)急管理應(yīng)包括四個(gè)方面的行為過(guò)程：突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、修復(fù)及重建[6]。為便于研究，本文采用2006年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》關(guān)于應(yīng)急管理的定義，即是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障民眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全；促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。

（二）關(guān)于應(yīng)急管理模式的研究

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理模式大體上可以分為三種模式：美國(guó)的“大協(xié)調(diào)”模式，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、安全部門處理和地方配合；俄羅斯的“大安全”模式，總統(tǒng)率領(lǐng)、決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)綜合處理；英國(guó)的“分級(jí)處理”模式，中央政府主導(dǎo)、地方政府屬地管理模式，英國(guó)的分級(jí)處理模式是在部門協(xié)調(diào)和資源整合基礎(chǔ)上，著重能力建設(shè)的理念。

我國(guó)的應(yīng)急管理模式在不斷的應(yīng)急實(shí)踐中，部分地區(qū)也開始形成具有自己特色的模式，如北京模式。北京模式建立了統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)和城市應(yīng)急指揮中心，在應(yīng)急實(shí)踐中取得了較好的效果。這為其他地區(qū)政府形成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的應(yīng)急管理模式提供了重要的借鑒。

（三）關(guān)于應(yīng)急管理機(jī)制的研究

Stuart Batho，Gwyndaf Williams和Lynne Russell通過(guò)對(duì)曼徹斯特的一次恐怖襲擊，實(shí)際論述了應(yīng)急管理對(duì)可控的災(zāi)后恢復(fù)作用，得出各方協(xié)作對(duì)災(zāi)害的恢復(fù)起著正面的效應(yīng)[6]。Rita Jajali通過(guò)對(duì)土耳其 1999 年地震后的政府行為進(jìn)行了評(píng)價(jià)分析，表明政府的管理是一個(gè)由不稱職到高效的轉(zhuǎn)變過(guò)程，同時(shí)還探討了政府和公共社區(qū)的救援體制，以及媒體在其中起到的積極作用[7]。Jean Luc與Kathleen認(rèn)為應(yīng)急管理應(yīng)該是多人合作的，多專家的，決策共享的，造成應(yīng)急管理效率低的一個(gè)核心問(wèn)題是缺乏足夠的信息溝通[8]。Ross Prizzia通過(guò)調(diào)查研究認(rèn)為，突發(fā)事件中媒體報(bào)道與管理部門的協(xié)調(diào)也能促進(jìn)應(yīng)急管理工作效率的提高[9]。

國(guó)內(nèi)對(duì)政府應(yīng)急管理機(jī)制的研究起步較晚。其中，學(xué)者閃淳昌認(rèn)為，應(yīng)急管理機(jī)制包含預(yù)警機(jī)制、處置機(jī)制和輔助機(jī)制三個(gè)部分，并提出了建立健全應(yīng)急管理機(jī)制的工作原則[10]。中國(guó)行政管理課題組提出了應(yīng)主要從五個(gè)方面加強(qiáng)政府應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)：加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)；建設(shè)以應(yīng)對(duì)能力為主要依據(jù)的分級(jí)響應(yīng)機(jī)制；建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急保障機(jī)制；健全減災(zāi)防災(zāi)體系；統(tǒng)一編制應(yīng)急管理術(shù)語(yǔ)和定義等[11]。

三、本文采用的研究方法

（一）量表的編制與數(shù)據(jù)的收集

1. 量表的編制。從目前應(yīng)急管理的研究層次和領(lǐng)域來(lái)看，主要集中在中央、地方兩級(jí)政府，涉及機(jī)制建設(shè)、模式研究等較為宏觀的層面，而對(duì)作為具體執(zhí)行的微觀層面——基層政府研究較少?；鶎诱膽?yīng)急管理意識(shí)、預(yù)警機(jī)制建設(shè)、應(yīng)急響應(yīng)及處置與基層政府的應(yīng)急管理能力有著直接的關(guān)系。本研究以問(wèn)卷為主，結(jié)構(gòu)訪談為輔。問(wèn)卷包含有25個(gè)項(xiàng)目，包括20個(gè)政府應(yīng)急管理的項(xiàng)目和5個(gè)被調(diào)查者的個(gè)人基本信息項(xiàng)目。問(wèn)卷編制是在應(yīng)急管理相關(guān)理論與調(diào)研的基礎(chǔ)上構(gòu)建維度，通過(guò)訪談和半開放式問(wèn)卷來(lái)收集調(diào)研題項(xiàng)。問(wèn)卷項(xiàng)目主要包括應(yīng)急管理意識(shí)、應(yīng)急預(yù)警機(jī)制建設(shè)、應(yīng)急響應(yīng)與處置三個(gè)方面。個(gè)人基本資料主要包括性別、年齡、教育程度、職業(yè)和所在省份，主要用于考察個(gè)體變量與應(yīng)急管理滿意度的影響。對(duì)典型樣本的訪談，主要詢問(wèn)以下幾個(gè)問(wèn)題：您是否參加過(guò)突發(fā)事件的應(yīng)急救援工作？遇到突發(fā)事件您會(huì)怎么做？您是否主動(dòng)向政府提出過(guò)自己的意見和建議？您認(rèn)為影響政府應(yīng)急管理能力的因素主要有哪些？通過(guò)訪談的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)一步佐證與解釋定量分析結(jié)果，使給出的研究建議更具有可行性。

2. 數(shù)據(jù)的收集。為了使研究結(jié)果更具有廣泛性，在選取調(diào)研樣本時(shí)覆蓋了盡量多的地域、行業(yè)和工作種類。通過(guò)研究者本人和委托他人發(fā)放紙質(zhì)問(wèn)卷的方式，在重慶、四川、貴州、云南、陜西、湖南、湖北、浙江、河北、廣東、青海、新疆等10多個(gè)省市，先后發(fā)放1000份問(wèn)卷，回收問(wèn)卷980份，通過(guò)對(duì)回收問(wèn)卷進(jìn)行剔除分析后得到有效問(wèn)卷883份，有效率為90.1%。

四、基層政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀分析

（一）民眾對(duì)社會(huì)治安現(xiàn)狀的認(rèn)知與評(píng)價(jià)

社會(huì)糾紛的處置不當(dāng)往往是引起糾紛不斷擴(kuò)大化、復(fù)雜化的一個(gè)重要因素。同時(shí)，一個(gè)地區(qū)的社會(huì)糾紛情況在數(shù)量上、程度上和性質(zhì)上的變化可以反映出當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理的水平。通過(guò)對(duì)基層社會(huì)治安糾紛情況的調(diào)查，結(jié)果顯示，基層大部分地區(qū)的治安情況都比較安定（61%），出現(xiàn)的糾紛都是些小打小鬧，并且這些糾紛大部分都能得到及時(shí)的化解，化解的途徑主要有鄉(xiāng)親調(diào)解（59.9%）和政府人員出面調(diào)解（28.4%）。其中，通過(guò)訪談得知，政府人員出面調(diào)解需要加強(qiáng)“軟實(shí)力”，堅(jiān)持做到公平、公正和公開以及要注意溝通的方式。大多數(shù)被訪者表示，他們對(duì)政府擅用警力介入事件處理保持一種高度警惕，甚至是反感的心態(tài)，其中主要的原因是警察的“強(qiáng)勢(shì)地位”讓民眾加深了被剝奪感，讓自己處于更加弱勢(shì)的地位。

社會(huì)管理的對(duì)象是民眾，受益者也是民眾，社會(huì)民眾對(duì)治安的評(píng)價(jià)對(duì)政府的社會(huì)管理有著重要的意義，既是對(duì)政府努力工作的一個(gè)評(píng)價(jià)，也是政府找到提升自身管理能力水平的方法。調(diào)查顯示，有54.3%的被試者對(duì)基層的社會(huì)管理表示比較滿意，37.9%的表示一般，7.8%的表示不太好，認(rèn)為社會(huì)治安堪憂。一方面，說(shuō)明了民眾對(duì)基層政府社會(huì)治安管理的期望值不斷提高；另一方面，說(shuō)明了基層政府的社會(huì)治安管理水平與民眾的期望還有一定的差距。

（二）民眾預(yù)防突發(fā)事件的憂患意識(shí)和參與政府應(yīng)急管理的意識(shí)

首先，當(dāng)前民眾的憂患意識(shí)比較薄弱。增強(qiáng)民眾的憂患意識(shí)是基層政府做好應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)條件，可以避免或減少突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度降低突發(fā)事件給民眾、社會(huì)所帶來(lái)的危害。目前我國(guó)基層民眾的憂患意識(shí)還比較薄弱，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，能夠做到隨時(shí)注意安全隱患，即有較強(qiáng)的憂患意識(shí)的只占50.6%，遇到危險(xiǎn)才會(huì)注意，即憂患意識(shí)比較薄弱的占到39.3%，而認(rèn)為沒(méi)有必要的占到10.1%，見圖1。

同時(shí)還發(fā)現(xiàn)，年齡與憂患意識(shí)之間有一定的關(guān)聯(lián)度，隨著年齡的增長(zhǎng)，憂患意識(shí)逐漸增強(qiáng)，年長(zhǎng)者比年輕者更加具有憂患意識(shí)。

其次，民眾的應(yīng)急參與意識(shí)較高。由于突發(fā)事件的突發(fā)性，多數(shù)情況下政府工作人員在較短時(shí)間內(nèi)很難及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)，這就需要民眾進(jìn)行自救和互助。在民眾如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的訪談中，45.9%的受訪者選擇“參與其中，做自己能做的”，35.8%的選擇“撥打110”，14.6%的選擇“圍觀看熱鬧”，3.7%的選擇“不聞不問(wèn)”。具體而言，從年齡上來(lái)看，18～45歲的受訪者更傾向于“參與其中，做自己能做的”，45歲以上的受訪者傾向于“撥打110”。從中看出，“參與其中，做自己能做的”和“撥打110”成為絕大多數(shù)民眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的選擇，說(shuō)明民眾在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，具有較高的積極參與救援意識(shí)和求助于公共機(jī)構(gòu)的社會(huì)意識(shí)。

（三）基層政府應(yīng)急管理的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)現(xiàn)狀

基層政府對(duì)民眾所反映的問(wèn)題不夠重視，服務(wù)和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。突發(fā)事件的征兆、發(fā)生以及演變是一個(gè)量變的過(guò)程，基層的民眾很快就能掌握訊息。因此，基層政府加強(qiáng)與民眾的互動(dòng)，掌握第一信息顯得尤為重要。在問(wèn)及民眾“是否主動(dòng)向政府表達(dá)過(guò)自己對(duì)教育、醫(yī)療、治安等方面的建議和意見”時(shí)，出乎意料的是有高達(dá)82.9%的受訪者表示“沒(méi)有”，而只有17.1%的表示“有”。在主動(dòng)表達(dá)意見的群體（農(nóng)民、學(xué)生）中，農(nóng)民更傾向于通過(guò)“上訪”表達(dá)意見，學(xué)生則主要是通過(guò)政府的網(wǎng)站、論壇、微博等渠道向政府提出意見和建議。而部分公眾之所以沒(méi)有表達(dá)意見主要是因?yàn)椤胺从车那闆r得不到重視，浪費(fèi)時(shí)間和精力”，其次是“不知道通過(guò)什么渠道”、“不太關(guān)心”等。

調(diào)查顯示，基層政府人員到村、到戶調(diào)研“常態(tài)化”的占11%，“有些時(shí)候去”的占51.8%，“從來(lái)沒(méi)有”占14.7%，“不清楚”的占22.5%。政府人員實(shí)地調(diào)研，可以及時(shí)了解應(yīng)急管理工作在底層的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，有助于及時(shí)防止突發(fā)事件的發(fā)生。上述數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前基層政府人員的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)還比較薄弱，對(duì)民眾上訪、政府調(diào)研與預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生的重要性認(rèn)識(shí)不足。

（四）基層政府突發(fā)事件預(yù)防體系構(gòu)建狀況

政府突發(fā)事件預(yù)防體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涵蓋范圍廣，此次就防護(hù)設(shè)施、安全教育和突發(fā)事件的宣傳教育進(jìn)行調(diào)查。針對(duì)一些公共場(chǎng)所、危險(xiǎn)路段等調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些場(chǎng)所、路段存在較大的安全隱患，極易引起事故的發(fā)生，見表1。

（五）基層政府應(yīng)急響應(yīng)與民眾滿意度狀況

由于突發(fā)事件的突發(fā)性、復(fù)雜性特點(diǎn)，要求政府部門要做到及時(shí)響應(yīng)與有序協(xié)調(diào)。調(diào)查結(jié)果顯示，56.4%的被試者表示基層政府“能夠及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)，并靈活指揮”，29%的表示“沒(méi)有及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)，也沒(méi)能相互協(xié)調(diào)”，14.6%的表示“沒(méi)有及時(shí)趕到，只是敷衍了事”。

當(dāng)追問(wèn)基層政府部門在突發(fā)事件中是采取怎樣的應(yīng)對(duì)方式時(shí)，36.9%的被試者表示“多部門協(xié)調(diào)行動(dòng)，統(tǒng)一指揮”，28.9%的表示“采取單一部門負(fù)責(zé)”，11.1%的表示“部門間缺乏協(xié)調(diào)，各自為政”，21.7%的表示“部門間相互推諉，應(yīng)對(duì)緩慢”，1.4%的表示“沒(méi)有部門出面應(yīng)對(duì)”。

綜合上述的數(shù)據(jù)與訪談的結(jié)果，可知基層政府部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，仍有不少的基層政府人員缺少時(shí)間觀念，缺乏整體協(xié)作的意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，各自為政。這種局面很可能會(huì)喪失應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的最佳時(shí)機(jī)，造成更大的危害。

同時(shí)，基層政府的應(yīng)急動(dòng)員能力不足。具體分析，38.1%的被試者表示“能夠有序地參與政府組織的應(yīng)急救援，并且清楚自己的應(yīng)急內(nèi)容”；而高達(dá)61.9%的表示“不知道怎樣參與政府的應(yīng)急救援工作，也沒(méi)有明確的規(guī)定，想幫卻不知道怎么做”。一邊是政府自身應(yīng)急資源的匱乏，一邊卻是大量的民眾資源不被利用，兩者之間的斷層，主要原因還是相應(yīng)法律的不完善以及制度的缺失。

基層民眾對(duì)當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急響應(yīng)與處置滿意度不高。5.7%的被試者選擇“非常滿意”，31.5%的選擇“比較滿意”，43.8%的選擇“一般”，15.0%選擇“不太滿意”，4.0%的選擇“非常不滿意”，見圖3。

（六）基層政府應(yīng)急信息平臺(tái)的建設(shè)狀況

首先，應(yīng)急信息平臺(tái)是政府尊重和滿足民眾知情權(quán)、保持與民眾互動(dòng)的一個(gè)很重要的窗口。從調(diào)研中獲知，基層民眾獲取應(yīng)急相關(guān)信息的渠道頻次由高到低依次是新聞報(bào)紙、政府網(wǎng)站、政府公開信件、公示欄和上訪等，見圖4。但是訪談進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，新聞報(bào)紙、公開信、公示欄的溝通都是單向的，缺乏互動(dòng)，很難滿足民眾的互動(dòng)需求。而具有雙向互動(dòng)的政府網(wǎng)站，更多也是充當(dāng)發(fā)布信息的角色，互動(dòng)平臺(tái)處于建設(shè)狀態(tài)中，網(wǎng)站信息更新嚴(yán)重滯后，民眾上訪也沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。

其次，多數(shù)基層政府發(fā)布應(yīng)急信息相對(duì)滯后，極易給社會(huì)謠言留下生存的空間。數(shù)據(jù)顯示，只有36.2%的被試者表示“政府能夠及時(shí)更新信息”，56.5%的表示“政府沒(méi)有及時(shí)公布信息，事后幾天才公布”，7.2%的表示“政府從不公布信息”。應(yīng)急信息發(fā)布的緩慢性，給謠言的制造、流傳和繼續(xù)擴(kuò)散提供了生存的空間，這對(duì)政府的官方消息形成了難以估量的沖擊。53.8%的被試者選擇相信“官方消息”，而有46.2%的選擇相信“小道消息”。進(jìn)一步對(duì)相信小道消息的民眾進(jìn)行調(diào)查，分析結(jié)果見圖5。

再次，基層政府透明度不高，信息公開程度低。調(diào)查中，只有28.3%的被試者認(rèn)為“政府部門很民主，對(duì)新聞媒體公開”，53.1%的認(rèn)為“政府是迫于社會(huì)的各種壓力才公開部分信息”，18.6%的表示“政府則采取封鎖消息”的方式。一些基層政府的工作人員將信息公開視為負(fù)擔(dān)，不愿公開信息，并多方面限制民眾的信息公開要求，動(dòng)輒以“屬于政府機(jī)密”為借口搪塞民眾，很容易引起民眾的不滿情緒。

五、結(jié)論與建議

從調(diào)研情況來(lái)看，民眾對(duì)基層政府應(yīng)急管理的期望值在不斷提高，而基層政府也有加強(qiáng)應(yīng)急管理的主觀需求，這也是基于當(dāng)前社會(huì)進(jìn)入矛盾多發(fā)期、民眾利益訴求多元化的客觀要求。提升基層政府的應(yīng)急管理水平是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要一條科學(xué)合理、有針對(duì)性的提升路徑。

（一）建立多元化的糾紛調(diào)解機(jī)制及其保障機(jī)制

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前的基層糾紛多數(shù)還是由鄉(xiāng)親進(jìn)行調(diào)解，少數(shù)由政府出面調(diào)解，隨著民眾民主意識(shí)的日益增強(qiáng)和利益的日益多元化，這種傳統(tǒng)的、單一的調(diào)解方式已經(jīng)暴露出了它的局限性。因此，需要建立一個(gè)多元化的糾紛調(diào)解機(jī)制。調(diào)解的主體應(yīng)當(dāng)包括基層政府、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、村民或居民自治組織和當(dāng)?shù)赜型诺泥l(xiāng)親鄰里等，實(shí)現(xiàn)多主體之間的聯(lián)動(dòng)合作。需要注意的是，在調(diào)解糾紛時(shí)，應(yīng)慎用警力。同時(shí)，為了保障調(diào)解活動(dòng)的有序運(yùn)行，應(yīng)建立專項(xiàng)的基金賬戶，保障調(diào)解人員的必要開支、報(bào)酬待遇和人身保險(xiǎn)等。

（二）增強(qiáng)安全和應(yīng)急意識(shí)與采取防范措施并舉

基層政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主導(dǎo)力量，政府工作人員的應(yīng)急意識(shí)強(qiáng)弱對(duì)其應(yīng)急管理成效有很大的影響。增強(qiáng)基層政府人員的安全和應(yīng)急意識(shí)，可以采用理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐操作兩種途徑，如案例學(xué)習(xí)、模擬演練等方式?；鶎诱梢愿鶕?jù)民眾獲取信息渠道的特點(diǎn)，在當(dāng)?shù)氐男侣剤?bào)紙、政府網(wǎng)站、公務(wù)欄、宣傳欄中，設(shè)置專門的欄目和版塊，或者是發(fā)放小冊(cè)子，展示應(yīng)急案例分析及風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)提示，宣傳民眾應(yīng)當(dāng)了解的應(yīng)急常識(shí)，提高基層民眾的安全和應(yīng)急意識(shí)。同時(shí)，在具有危險(xiǎn)和易發(fā)事故的場(chǎng)所，設(shè)立醒目的警示牌和標(biāo)語(yǔ)，并配備相應(yīng)的安全設(shè)施。對(duì)安全設(shè)施的監(jiān)管要常態(tài)化，并及時(shí)做好維護(hù)工作。

（三）加強(qiáng)基層政府應(yīng)急信息平臺(tái)建設(shè)，增強(qiáng)政府獲取信息的能力

基層政府加強(qiáng)應(yīng)急信息平臺(tái)的建設(shè)，要堅(jiān)持幾個(gè)原則：信息發(fā)布具有及時(shí)性和準(zhǔn)確性，對(duì)外公開，互動(dòng)參與的廣泛性和及時(shí)回應(yīng)民眾。此外，政府要利用好信息交流技術(shù)和各種信息平臺(tái)，完善電子政務(wù)，增加和暢通公眾訴求的渠道，認(rèn)真傾聽上訪群眾的意見和建議，重視群眾所反映的情況，并及時(shí)為群眾解決實(shí)際問(wèn)題[12]。

（四）建立應(yīng)急的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，增強(qiáng)基層政府應(yīng)急動(dòng)員能力

政府各部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)各種公共和社會(huì)資源的整合，建立政府、社會(huì)團(tuán)體組織、當(dāng)?shù)厝罕姽餐瑓⑴c的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各部門采取各自為政、單一負(fù)責(zé)的應(yīng)急方式，會(huì)使各部門的信息資源、人力資源和應(yīng)急物資等無(wú)法實(shí)現(xiàn)整合，造成資源閑置或重置。各部門只有明確相應(yīng)的職責(zé)和專業(yè)化分工，做到各司其職，實(shí)現(xiàn)多主體、多層級(jí)、多環(huán)節(jié)協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理組織間的信息共享，使政府應(yīng)急管理系統(tǒng)高效運(yùn)作，使政府決策更加科學(xué)化。

同時(shí)，應(yīng)急管理中獎(jiǎng)懲機(jī)制的有效運(yùn)行必須做到有功必賞，有過(guò)必罰。建立獎(jiǎng)懲機(jī)制是增強(qiáng)基層政府人員應(yīng)急時(shí)間觀念的途徑之一；把工作績(jī)效同報(bào)酬掛鉤，可以提高各部門的積極性和整體協(xié)作效能。要通過(guò)建立利益平衡機(jī)制來(lái)保障利益相關(guān)者的合法利益，進(jìn)而提高個(gè)組織、群體的積極性和主觀能動(dòng)性。

（五）建立反饋機(jī)制，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

在應(yīng)急管理工作接近尾聲時(shí)，處理應(yīng)急事件的相關(guān)部門應(yīng)做好事后的交流、評(píng)價(jià)與總結(jié)。通過(guò)集中討論的方式，商討在應(yīng)急過(guò)程中值得注意的問(wèn)題和可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，以期在今后的應(yīng)急工作中更有成效。

[參考文獻(xiàn)]

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[11]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.政府應(yīng)急管理機(jī)制研究[J].中國(guó)行政管理，2005（1）：1821.

[12]張潔，宋元林.事故災(zāi)難類突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)模式的構(gòu)建及運(yùn)用[J].重慶理工大學(xué)：社會(huì)科學(xué)版，2013（3）：7275.

（責(zé)任編輯王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management

[5]計(jì)雷，池宏，陳安.突發(fā)事件應(yīng)急管理[M].北京：高等教育出版社，2006：10.

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（責(zé)任編輯王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management

[5]計(jì)雷，池宏，陳安.突發(fā)事件應(yīng)急管理[M].北京：高等教育出版社，2006：10.

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（責(zé)任編輯王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management