新型城鎮(zhèn)化破解何題

張永軍　張靜

新型城鎮(zhèn)化堅持以人為本，堅持農(nóng)民市民化的主線，還需破解人往哪里去？錢從哪里來？城市怎么建？土地怎么用？等關(guān)鍵性問題。

新型城鎮(zhèn)化并非是在一張白紙上繪就藍圖，我們無法回避的是，過去數(shù)十年間在推進城鎮(zhèn)化進程中所付出的沉重代價，出現(xiàn)的諸多問題：城市急速擴張、農(nóng)民被迫上樓、城鄉(xiāng)差距拉大、社會矛盾加劇、生態(tài)環(huán)境破壞……如果不能妥善解決這些問題，將會嚴重影響中國未來的健康發(fā)展，也會影響小康社會的順利建成。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，從新思路來看，包含了“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的總體目標；從新主線來看，以農(nóng)民市民化為一條主線，強調(diào)新型城鎮(zhèn)化首先考慮的是“化人”（農(nóng)民市民化和公共服務(wù)均等化），而不是“造城”；從新舉措來看，著力解決人往哪里去？錢從哪里來？城市怎么建？土地怎么用？

人往哪里去

人口大規(guī)模流動是大國經(jīng)濟增長的必要條件，新型城鎮(zhèn)化就是要推進人口的城鎮(zhèn)化。應(yīng)當把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點。

人口城鎮(zhèn)化的重點是在農(nóng)民市民化。人口城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過程。就是說，農(nóng)民工市民化是推進人口城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容。而農(nóng)民工市民化的過程實質(zhì)上是基本公共服務(wù)均等化的過程。當前要盡快解決2億左右進城農(nóng)民工的市民化，長遠還要解決更多的不斷進城的農(nóng)民市民化。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，新型城鎮(zhèn)化，要實現(xiàn)從數(shù)量型擴張向質(zhì)量型增長的轉(zhuǎn)變，重點是解決農(nóng)民工的市民化問題。農(nóng)民工市民化，必然涉及戶籍管理制度改革。落戶政策應(yīng)考慮城市人口規(guī)模、外來人口比重。外來人口占比重高的，即使是小城鎮(zhèn)，也無法全部放開。

土地怎么利用

土地是城市經(jīng)濟活動和社會生活的承載物，它在城鎮(zhèn)化過程中扮演了一個極為重要的角色。作為我國城鄉(xiāng)土地用途轉(zhuǎn)換過程的主導(dǎo)者，地方政府既可以通過低征地成本和高商住用地價格之差獲得土地財政收入，又可以用低工業(yè)用地價格吸引外來資本的進入。這就存在一種“融資租金”現(xiàn)象。這一租金的存在，扭曲了政府和企業(yè)對工業(yè)用地的使用方式，加速了城市土地的無序擴張和快速蔓延，使得增量投資在空間意義上被新增的城市面積所稀釋，降低了城鎮(zhèn)化所能產(chǎn)生的集聚效應(yīng)。

土地過度資本化的癥結(jié)在于地方政府財力和事權(quán)的不匹配。如何扭轉(zhuǎn)“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”的局面？為此，《規(guī)劃》提出了兩個解決思路。一是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，按照事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔機制。二是完善地方稅體系，培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務(wù)能力。

錢從哪兒來

城鎮(zhèn)發(fā)展，資金先行。如果沒有資金要素的聚集，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)無法形成，其他生產(chǎn)要素也無法被吸引到城市中來。據(jù)有關(guān)專家分析預(yù)測，至2020年，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要各類資金投入約在40萬億元。這是一筆金額巨大的累計投入，需要國家、地方和各類市場主體共同努力，千方百計才能完成的艱巨任務(wù)。

專家認為，從國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的歷史經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化的推進，除了中央和地方的財政資金支持外，確實離不開金融服務(wù)的支持，而新型城鎮(zhèn)化的順利開展，必須探索建立強健可持續(xù)的金融服務(wù)體系。

新時期我國新型城鎮(zhèn)化的開展，需要探索和建立健全適應(yīng)其多元化需求的金融服務(wù)體系，這包括政策性金融與商業(yè)性金融并存、城市金融與農(nóng)村金融并存、間接融資與直接融資并存、正規(guī)金融與民間金融并存的既有分工又有合作的統(tǒng)一金融服務(wù)體系。

城市怎么建

新型城鎮(zhèn)化要以科學(xué)規(guī)劃為指導(dǎo)。實施新型城鎮(zhèn)化，是涉及到方方面面的重大問題，因此，必須規(guī)劃先行。

南京大學(xué)教授洪銀興指出，新階段推進城鎮(zhèn)化需要政府科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，做到規(guī)劃先行。應(yīng)科學(xué)合理地規(guī)劃大中小城市和小城鎮(zhèn)的布局和功能，實現(xiàn)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃一體化。除了功能規(guī)劃，還應(yīng)重視空間規(guī)劃，突出城鎮(zhèn)發(fā)展的集中、集約和生態(tài)要求。

用何來支撐

新型城鎮(zhèn)化要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支撐點。要實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化特別是億萬農(nóng)民工城鎮(zhèn)化，就必須首先要保障他們能在城鎮(zhèn)就業(yè)。這就需要從本地實際出發(fā)，充分調(diào)動和配置資源，大力發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，推進現(xiàn)代分工協(xié)作，促進大中小企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，以創(chuàng)造更多就業(yè)機會、保障充分就業(yè)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本，沒有產(chǎn)業(yè)就沒有就業(yè)。目前，農(nóng)民到城市最大的問題就是無法實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。所以必須培育新興產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，為農(nóng)民提供就業(yè)機會，實現(xiàn)農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人再到城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)換。

機制如何創(chuàng)新

推動新型城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展，改革創(chuàng)新體制機制是關(guān)鍵。推進人口城鎮(zhèn)化特別是廣大農(nóng)民工城鎮(zhèn)化，就需要推動農(nóng)民工“個人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社會、群體融入社會”。為此，需要堅持改革推動，建立健全相關(guān)體制機制，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展持續(xù)提供動力。

通過體制機制創(chuàng)新和制定完善相關(guān)政策的重點，應(yīng)當包括：推進戶籍制度改革，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；完善農(nóng)民工的基本公共服務(wù)，如擴大農(nóng)民社保覆蓋率，解決好農(nóng)民工子女就學(xué)問題，著力爭取改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。推進保障房建設(shè)，政府主導(dǎo)建設(shè)的保障性住房應(yīng)該只針對社會中最低收入的城市弱勢群體，這些群體應(yīng)包括農(nóng)民工，同時在城市密集區(qū)以及大城市郊區(qū)，可探索試點將出租屋納入保障性租賃住房體系。改革土地管理政策，完善土地市場體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，擴大市場機制在土地資源配置上的作用范圍，同時對我國長期沿用的征地補償制度進行修改，征地補償須增加對農(nóng)民宅基地的補償和社會保障補償，更加突出保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。endprint

質(zhì)量如何提高

統(tǒng)籌推進“新四化”建設(shè)，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的保障。新時期推進城鎮(zhèn)化，不是孤立地就城鎮(zhèn)化而搞城鎮(zhèn)化，而是須同步推進“新四化”，即要堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊表示，工業(yè)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的前提，加快推進我國現(xiàn)代化必須走新型工業(yè)化道路。信息化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇，新的時代條件要求我們以信息化帶動工業(yè)化、以工業(yè)化促進信息化，推動工業(yè)化和信息化深度融合。城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化和增進人民福祉的必由之路，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的支撐，必須使產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)吸納和人口集聚相統(tǒng)一，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，我們不能在農(nóng)業(yè)衰退、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民貧困的情況下推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，而必須走城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展之路，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

新型城鎮(zhèn)化需要注意十四個問題

新型城鎮(zhèn)化必須是 以人為核心的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 靠產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 靠規(guī)劃引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 靠生態(tài)守護的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 有文化底蘊的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 長期、持久的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 節(jié)約集約利用資源的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 重基本公共服務(wù)均等化的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 重城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 用好的市場機制吸引資金的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 以人民為主體、政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 尊重規(guī)律，把質(zhì)量放在首位的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 以引進人才，培養(yǎng)人才，重用人才的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化必須是 重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，重有序、安全發(fā)展的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化影響之一

增量方面

新型城鎮(zhèn)化必然涉及產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，會產(chǎn)生一部分凈利益增量。比如農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟，農(nóng)村農(nóng)民身份向城市工人身份的轉(zhuǎn)化所帶來的收入增長，都可視為凈利益增量，這部分要確保讓農(nóng)民能得到，防止農(nóng)民利益受傷害。

舊城鎮(zhèn)化之路

核心是運營土地

政府低價從農(nóng)民手中獲取土地，以土地和稅收補貼方式招商引資做大經(jīng)濟總量，以推高房價來拉高低價進而獲取更多賣地收益和房地產(chǎn)稅收，其資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施，在吸引農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的同時又通過戶籍隔離來減少公共服務(wù)支出。

新型城鎮(zhèn)化影響之二

存量利益調(diào)整

新型城鎮(zhèn)化，既要放棄土地財政，又要增加對“新市民”在教育、醫(yī)療、社保方面的支出。從農(nóng)村來的人在城市可就業(yè)，能安居樂業(yè)，而安居樂業(yè)的最關(guān)鍵之一就是住房。抑制甚至降低房價，會引起更劇烈的利益調(diào)整，而由政府提供住房，則牽涉到更大數(shù)目的財政支出。

舊城鎮(zhèn)化影響之一

收益部門或群體

一是地方政府特別是省級以下地方政府；二是地方行政官僚體系；三是部分腐敗官員；四是強勢工業(yè)資本和房地產(chǎn)開發(fā)商；五是較早成為城市身份的普通民眾；六是擁有多套住房的普通民眾和投機者；七是強勢、受到高額補償?shù)牟疬w戶。

舊城鎮(zhèn)化影響之二

相對受損群體

弱勢拆遷戶和土地被低價征收者，他們?yōu)槌鞘谢畠r貢獻了土地資源，卻可能要承受高房價的負擔；二、較晚進城或等待進城的人群，他們是房價泡沫引起的代際不公的直接受害者；三、社會上的中低收入者，他們的收入增長乏力，但卻被迫接受高房價引起的高消費物價。endprint