論中國共產(chǎn)黨的協(xié)商民主執(zhí)政方式

侯書和

摘要：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在適應新的執(zhí)政環(huán)境和國家現(xiàn)代化的總進程中，采取協(xié)商民主的方式、方法和程序開展領導和執(zhí)政活動，通過多種協(xié)商形式實現(xiàn)黨的領導，保障人民當家作主和有效治理國家。黨的協(xié)商民主執(zhí)政方式的實踐主要包括黨內(nèi)協(xié)商、黨際協(xié)商、黨政協(xié)商、黨群協(xié)商等多種形式。進一步優(yōu)化黨的協(xié)商民主執(zhí)政方式對提高黨的決策質(zhì)量、實現(xiàn)黨的領導、密切黨群關系、監(jiān)督權(quán)力運行、構(gòu)建和諧社會及提高國家治理效能等都具有重大而深遠的意義。

關鍵詞：中國共產(chǎn)黨；協(xié)商民主；執(zhí)政方式；協(xié)商實踐

中圖分類號：K26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）03-0021-04

黨的十八大報告指出：“要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家”；“保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。①在大力發(fā)展社會主義協(xié)商民主、積極實踐黨的群眾路線和注重推進國家治理體系現(xiàn)代化背景下，將協(xié)商原則與改善黨的執(zhí)政方式和實施國家治理創(chuàng)新有機結(jié)合起來，廣泛實行“協(xié)商民主執(zhí)政方式”，這不失為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式改革與創(chuàng)新的一個科學思路和有效路徑。所謂執(zhí)政黨的執(zhí)政方式，是指在現(xiàn)代民主政治狀態(tài)下執(zhí)政黨采用什么方式、方法和程序開展執(zhí)政活動，以利于實現(xiàn)領導和執(zhí)政目標。協(xié)商民主執(zhí)政方式特指執(zhí)政黨在開展執(zhí)政活動時所采取的協(xié)商方式、方法和程序。具體地講，即執(zhí)政黨組織在各方面領導和執(zhí)政活動中與被領導者就經(jīng)濟社會發(fā)展、國家治理中的重大問題、公共事務管理或涉及公眾切身利益的實際問題進行廣泛、真實的協(xié)商，加強溝通、增進共識、形成決策或達致多元主體合作與關系調(diào)適等。協(xié)商民主執(zhí)政方式的實質(zhì)，就是要強化人民群眾在黨的領導和執(zhí)政過程中的影響作用，以黨的協(xié)商民主執(zhí)政彰顯人民主體地位，保障人民當家作主的權(quán)利，更好地實現(xiàn)黨的領導目標和提高黨的執(zhí)政水平。

一、協(xié)商民主執(zhí)政方式的主要實踐形式

執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨進行協(xié)商民主執(zhí)政的實踐形式主要有以下四種。

1.黨內(nèi)協(xié)商

作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨實踐黨內(nèi)協(xié)商民主和協(xié)商領導，就是要把協(xié)商民主機制引入黨內(nèi)民主生活和領導方式之中。黨和國家的重大事務、重大決策及重要干部的選拔等，應先在黨內(nèi)相應層次作充分的討論，進行廣泛的協(xié)商，充分考慮相關黨組織和黨員的意見和建議，在此基礎上按照黨內(nèi)多數(shù)成員的意見決定，盡可能達成所有參與者都能接受的方案?；鶎狱h組織工作中的重大問題，應組織廣大黨員討論或充分聽取黨員意見、接受黨員監(jiān)督。這就要求必須保障黨員主體地位，健全黨員民主權(quán)利保障制度，開展批評與自我批評，營造黨內(nèi)民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的政治環(huán)境，落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)；②必須健全黨內(nèi)協(xié)商制度體系，把黨內(nèi)協(xié)商的規(guī)則和程序進一步明晰化、制度化，使黨內(nèi)協(xié)商民主和黨的協(xié)商領導具有可靠的制度基礎。

2.黨際協(xié)商

多黨合作基礎上的政治協(xié)商強調(diào)執(zhí)政黨就國家或地方的重大決策、重要事務或重要人事任免等，在提交人民代表大會正式表決前需經(jīng)過與民主黨派和人民政協(xié)的協(xié)商討論。第一，執(zhí)政黨同各參政黨之間的直接協(xié)商。黨際協(xié)商目前主要采取小范圍會議協(xié)商和書面建議的形式。應通過黨際之間廣泛、真誠、深入的協(xié)商和溝通，使執(zhí)政黨的主張成為各民主黨派的共識，為執(zhí)政黨和國家政權(quán)機關制定政策和法律等提供重要依據(jù)。第二，人民政協(xié)的政治協(xié)商。這是執(zhí)政黨在人民政協(xié)同各民主黨派和社會各界代表人士的協(xié)商，也是更具代表性和包容性的協(xié)商。這種政治協(xié)商已成為國家大事協(xié)商、政協(xié)事務協(xié)商和社會各界反映訴求及建言獻策的重要渠道，主要采取政協(xié)會議、常委會議、專題協(xié)商會、專門委員會會議等協(xié)商形式。我國的政治協(xié)商已進入執(zhí)政黨和國家的決策程序，是科學民主決策的重要環(huán)節(jié)，是黨提高執(zhí)政能力和實現(xiàn)領導作用的重要途徑。經(jīng)過廣泛、充分的協(xié)商，使黨的主張變?yōu)槊裰鼽h派和社會各界的主張，協(xié)商的結(jié)果成為黨和政府決策的重要基礎。

3.黨政協(xié)商

在社會主義憲政制度和協(xié)商政治下，黨政協(xié)商問題實際就是以協(xié)商方式調(diào)適黨政關系。即以協(xié)商原則和法治精神為指導，從改進黨的領導方式和執(zhí)政方式入手，進一步改善黨政關系，其改革目標就是建構(gòu)黨政職能分開基礎上的協(xié)商型黨政關系模式，這應當是我國政治治理體系現(xiàn)代化關鍵之所在。第一，必須明確黨政職能的區(qū)別。執(zhí)政黨是國家的政治權(quán)威、政治領導者，主要職責是實施政治領導或總的領導；政權(quán)機關是國家權(quán)力中心，是立法者、管理者，其主要職責是行使國家權(quán)力，制定法律和進行公共事務管理。執(zhí)政黨應當尊重政權(quán)組織的法定地位和權(quán)威，積極支持和保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職權(quán)作用和增強代表性，而不應當過多、過細干涉政權(quán)運作，更不能在職權(quán)上代替政權(quán)機關。政權(quán)機關的職能活動是堅持黨的政治領導的，政權(quán)工作加強了，黨的領導也就加強了。③第二，黨在實施政治領導的過程中進行協(xié)商。執(zhí)政黨在運作領導權(quán)、執(zhí)政權(quán)時必須注重科學、民主、法治方式。執(zhí)政黨提出的治理國家的路線、方針、重大決策、立法建議及向政權(quán)機關推薦重要干部等，都應當事先與政權(quán)組織、人民政協(xié)等進行協(xié)商、廣泛征求意見，然后都必須提交人民代表大會經(jīng)過法定程序形成決議。通過把黨的主張變成國家意志來實現(xiàn)黨的領導，這是實施政治領導的主要方式。要把黨的領導和執(zhí)政活動納入法治的軌道。政權(quán)機關作為民意代表機關和公共服務機關，其基本任務就是民意的表達、整合和提供高質(zhì)量公共服務。執(zhí)政黨與政權(quán)機關進行協(xié)商、溝通，可以更好地了解民意和公共需求，能夠更有效地提出政策建議和發(fā)揮利益整合的作用。當然，政權(quán)機關也可主動與黨組織就重要事項進行協(xié)商、溝通，及時聽取黨組織的意見，同時也讓黨組織方便了解人大、政府或司法機關的工作意向。黨政協(xié)商就是要使黨委和政權(quán)機關意圖交融、相互理解、健康互動、協(xié)調(diào)運作，既能更好地實現(xiàn)黨對國家政權(quán)的領導和貫徹黨的主張，又有利于發(fā)揮政權(quán)機關的法定職能作用，形成黨政合力，而且也有助于彼此間相互監(jiān)督和制約。第三，實踐協(xié)商民主執(zhí)政方式時要堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，發(fā)揮黨組織宏觀控制和服務保障功能。貫徹這一原則就是強調(diào)黨作為總的領導者是在政權(quán)之外來領導和協(xié)調(diào)政權(quán)，由此保障國家政權(quán)的自主運作空間。④這必然要求黨組織在國家治理中要從繁雜的行政性事務中解放出來，善于抓原則性、方向性、全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的問題，提出正確、有效的治國方略；正確處理黨組織與人大、政府、司法機關的關系，支持政權(quán)機關、司法機關獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展職權(quán)活動，總攬但不包攬，協(xié)調(diào)而不替代，控制并不強制，通過協(xié)商、溝通進行協(xié)調(diào)，保證各方各居其位、各負其責、各盡其職，為各方面健康運行創(chuàng)造條件。

4.黨群協(xié)商

這主要是執(zhí)政黨各級組織與相關群眾之間就黨的決策、公共問題或基層矛盾沖突等而進行的協(xié)商和治理活動，對現(xiàn)實的公共利益和群眾的切身利益均有直接而重大的影響，關系到黨群關系和諧與否及黨的執(zhí)政基礎牢固與否。進行黨群協(xié)商，要求黨組織將一切關系群眾切身利益的問題以及黨組織需要與群眾協(xié)商的事情，以合理的方式公開協(xié)商、自由討論，⑤達致彼此溝通、相互理解，公正地解決問題、化解矛盾、平衡利益和回應訴求，使黨組織與群眾或群眾與群眾盡可能達成一致性意見，切實維護群眾權(quán)益，改善黨群關系和社會關系。第一，決策協(xié)商。黨組織在進行重大決策或提交重大人事變動方案之前，必須通過多種渠道和形式與人民群眾進行協(xié)商，廣泛集中民智和群體訴求，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。第二，維穩(wěn)協(xié)商。執(zhí)政黨和政府面對嚴峻的維穩(wěn)現(xiàn)實，不再訴諸傳統(tǒng)的高壓式處理方式，而是采用協(xié)商引導、柔性執(zhí)法、疏導和溝通的方式解決問題，善于預防矛盾和避免矛盾激化，充分尊重公民人格和權(quán)益，不斷優(yōu)化黨群關系、官民關系。第三，自治性協(xié)商。面對社會利益分化和公民群體間矛盾凸顯，黨組織和政府作為公共權(quán)威和組織者，要搭建群眾之間協(xié)商的平臺，并扮演公正的協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者角色，促成群眾之間的“自治性協(xié)商”，由公民自身力量管理公共事務，解決公民之間的利益矛盾或各種民事糾紛。我們應當在總結(jié)黨群協(xié)商經(jīng)驗基礎上，進一步創(chuàng)造良好黨群協(xié)商環(huán)境，建立和完善有效的黨群協(xié)商機制，明確黨群協(xié)商的程序，組建正規(guī)的協(xié)商指導機構(gòu)，⑥著力實現(xiàn)黨群協(xié)商的常態(tài)化、規(guī)范化、實效化。

二、協(xié)商民主執(zhí)政方式的現(xiàn)實政治價值

中國共產(chǎn)黨實施協(xié)商民主執(zhí)政方式已經(jīng)產(chǎn)生了良好的“協(xié)商效應”，其發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)。協(xié)商民主執(zhí)政方式對于實現(xiàn)黨的領導、改善黨內(nèi)外關系、維護社會和諧穩(wěn)定和提升政治治理水平具有特殊的政治價值。

1.協(xié)商民主執(zhí)政方式能夠推進黨的決策科學化、民主化，有助于提高決策質(zhì)量和效率

協(xié)商民主執(zhí)政方式下，決策是在平等的協(xié)商參與者深思熟慮的審議和暢所欲言的討論中形成的，而且人們能夠超越自我利益的局限，共同追求公共利益，協(xié)商討論過程是自由、公開、透明的；決策是在真實的更多的決策信息和信息交流及充分發(fā)揮專家作用基礎上形成，能夠比較各種方案的優(yōu)勢和不足，最終的共識盡可能體現(xiàn)更多人的普遍要求，也吸納少數(shù)人的合理主張，因而能夠降低或克服決策中的有限理性；在協(xié)商決策活動中，執(zhí)政黨的先進性和責任心能夠保證決策更好地體現(xiàn)各群體利益的平衡，能夠保證決策體現(xiàn)基本的社會正義。如果經(jīng)過討論、協(xié)商仍沒有取得共識，黨組織也會積極促成多主體持續(xù)性合作或自愿妥協(xié)，充分尊重各方權(quán)益，在廣泛吸納各方面意見和顧全大局基礎上，及時做出適當決策，以保證必要的決策效率。廣泛的參與、充分的協(xié)商、正確的引導和及時的決策能使人們對政策內(nèi)涵和意義理解得更加準確、清晰，這無疑“增加了決策執(zhí)行成功的可能性”。

2.協(xié)商民主執(zhí)政方式可以促進黨的領導與民主協(xié)商有機結(jié)合，有利于實現(xiàn)黨的領導

黨的領導最重要的內(nèi)容就是提出治理國家的政治主張和方略并組織實施。中國共產(chǎn)黨之所以選擇民主協(xié)商作為改善和實現(xiàn)政治領導的重要形式和途徑，是因為這種形式和途徑有助于通過黨內(nèi)外協(xié)商實現(xiàn)黨的領導。正如賈慶林所說的那樣：“我們黨的領導，一個顯著特點就是寓領導于協(xié)商之中。”⑦一方面，在協(xié)商過程中，執(zhí)政黨從黨內(nèi)到黨外，廣開言路、廣集民智、廣求良策，真誠聽取和回應各種不同聲音，使黨的主張充分體現(xiàn)各方面的智慧和意見，以便使黨組織作出更高質(zhì)量的決策和采取更合民心的行為方式；另一方面，通過廣泛、深入的協(xié)商，人們更好地了解黨的主張和執(zhí)政意向，使黨的正確主張成為廣大黨員、民主黨派、政權(quán)機關及社會各界的共識和主張，這有利于把黨的主張經(jīng)過法定程序變?yōu)閲乙庵?，把堅持和貫徹黨的路線方針政策變成各主體的自覺行動，從而使黨的領導在民主協(xié)商和團結(jié)合作中得到實現(xiàn)和加強。

3.協(xié)商民主執(zhí)政方式可以促進執(zhí)政黨與人民群眾的聯(lián)系和互動，有助于密切黨群關系

黨群關系問題實質(zhì)上反映了民心向背和執(zhí)政之基的重大問題。協(xié)商民主執(zhí)政方式是黨加強同各方面群眾聯(lián)系、充分反映社情民意、廣泛地贏得人心、凝聚人心的最佳途徑和制度平臺。其一，執(zhí)政黨在協(xié)商領導活動中，充分發(fā)揮利益整合作用，著力引導人們在利益分化的情況下尋找共同點，能夠使不同群體通過相互協(xié)調(diào)、理解和自愿妥協(xié)，促使各方利益共存共贏，促使國家利益、公共利益得到保障和發(fā)展。這種協(xié)商中的利益整合能有力地促進黨群關系和諧化。⑧其二，在協(xié)商過程中，執(zhí)政黨自覺貫徹群眾路線，真心實意拜群眾為師，善于從群眾中了解真實情況和聽取意見，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真正了解各方面群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，并在協(xié)商之后認真回應和及時解決問題，這無疑有利于密切黨與人民群眾的關系。其三，協(xié)商領導方式有利于促進黨的工作作風的轉(zhuǎn)變，拉近黨與群眾的距離；有利于增加群眾對黨的信任，為密切黨群關系打下堅實的基礎。

4.協(xié)商民主執(zhí)政方式鼓勵多元主體參與執(zhí)政運作過程，有利于監(jiān)督、制約權(quán)力

公共權(quán)力運作必須受到授權(quán)者的有效監(jiān)督，這是民主社會的一條政治公理。執(zhí)政黨如果失去必要的監(jiān)督、制約，就不能真正實現(xiàn)黨的正確領導，就會導致政治關系紊亂，產(chǎn)生權(quán)力濫用和腐敗，使黨脫離群眾和失去先進性。我國執(zhí)政黨實施協(xié)商民主執(zhí)政方式中，多元協(xié)商主體廣泛參與政治過程，協(xié)商又遵循“和而不同”的協(xié)商理念與合法程序，協(xié)商過程和結(jié)果都是公開的，且協(xié)商結(jié)果具有回應性，這都對決策過程和權(quán)力運行形成了一定的制約和監(jiān)督。

5.協(xié)商民主執(zhí)政方式的運作能夠形成國家治理的有效機制，有助于化解社會矛盾、建設和諧社會

一是通過公開、平等、真實的協(xié)商民主執(zhí)政過程，拓寬反映社情民意的渠道，能夠形成最廣泛的政治參與、最大程度的包容和吸納各種利益訴求的參與和表達機制，能夠形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力和體現(xiàn)公平正義的決策機制，形成能夠全面表達、有效平衡和科學調(diào)整社會利益的利益協(xié)調(diào)機制。這三種機制作為國家治理體系的基本機制，是實現(xiàn)國家的良好治理和構(gòu)建和諧社會的重要制度基礎。二是在各種形式的協(xié)商過程中，執(zhí)政黨注重培育和諧政治社會關系，積極引導多元主體形成共識，促進各主體相互包容，有利于創(chuàng)造良好的社會和諧氛圍。三是在協(xié)商領導活動中，執(zhí)政黨善于把協(xié)調(diào)利益關系、解決矛盾的重點放在基層，密切聯(lián)系基層群眾，保護弱勢群體，培養(yǎng)群眾的公民意識和責任感，把開展基層民主協(xié)商作為化解矛盾、理順情緒、解決問題、融洽關系、團結(jié)協(xié)作、穩(wěn)定秩序、促進社會和諧的重要平臺和堅強基石。四是在協(xié)商領導過程中，執(zhí)政黨各級組織和領導干部需要不斷提高治理公共事務、協(xié)調(diào)利益關系、做好群眾工作、調(diào)動各主體積極性、處理人民內(nèi)部矛盾和維護穩(wěn)定的能力，這更適應領導國家治理與和諧社會建設的需要。

綜上所述，中國共產(chǎn)黨的協(xié)商民主執(zhí)政方式，適應新的執(zhí)政環(huán)境和國家現(xiàn)代化總進程，反映了執(zhí)政方式現(xiàn)代化的正確發(fā)展方向。協(xié)商民主執(zhí)政創(chuàng)新，既肯定了廣大黨員和人民群眾的主體地位，又堅持了民主集中制和黨的領導地位；既發(fā)揮了民主黨派、各族各界人士和國家政權(quán)機關的應有作用，又實現(xiàn)了執(zhí)政黨的政治領導；既增強了黨和國家的活力，又維護了合法政治權(quán)威與社會和諧穩(wěn)定。協(xié)商民主執(zhí)政方式，體現(xiàn)了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的統(tǒng)一，體現(xiàn)了堅持黨的領導、發(fā)展人民民主、建設法治中國的統(tǒng)一，也體現(xiàn)了黨對國家和社會的控制、國家和社會對黨的制約、黨本身主動依循執(zhí)政自律的統(tǒng)一。應當認真總結(jié)和研究執(zhí)政黨協(xié)商民主執(zhí)政方式的新經(jīng)驗、新理念、新方法，進一步完善協(xié)商民主執(zhí)政機制，豐富協(xié)商民主執(zhí)政形式，提升協(xié)商民主執(zhí)政質(zhì)量。

注釋

①②《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第23—24、47頁。③《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第339—340頁。④林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設》，天津人民出版社，2009年，第277頁。⑤趙小芒：《新形勢下我國協(xié)商民主執(zhí)政方式的改革》，《學習與實踐》2012年第12期。⑥高勇澤：《執(zhí)政黨協(xié)商民主理論研究》，《黨政論壇》2008年第6期。⑦賈慶林：《健全社會主義協(xié)商民主制度，為全面建成小康社會廣泛凝聚智慧和力量》，《求是》2012年第23期。⑧何增科等：《中國政治體制改革研究》，中央編譯出版社，2004年，第135頁。

責任編輯：浩淼南武