行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

易正才

摘要：2014年1月1日實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)束了以往行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)行為缺乏應(yīng)有的風(fēng)險意識、風(fēng)險控制缺失的歷史。引入風(fēng)險控制理念，對行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行風(fēng)險防范與管控具有重要意義。它將轉(zhuǎn)變行政事業(yè)單位管理理念，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制，完善內(nèi)部控制措施，有利于防范舞弊和預(yù)防腐敗，減少社會公共資源浪費(fèi)，提高單位公共服務(wù)水平，進(jìn)而提升政府的社會形象。本文就如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提高單位的管理水平，確保規(guī)范運(yùn)作進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建設(shè)

近年來，行政事業(yè)單位屢屢發(fā)生的違法違紀(jì)案件，造成了社會資源的浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了政府的形象，成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)，因此迫切需要行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部管理，進(jìn)一步提高資金的管控水平，以防范經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)行為的發(fā)生；政府信息公開制度化，也要求行政事業(yè)單位財政資金實(shí)施陽光化管理。今年初實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以下簡稱《規(guī)范》為行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度提供了依據(jù)，對實(shí)現(xiàn)管理行為的科學(xué)化、提高單位財務(wù)管理水平、風(fēng)險防范能力、經(jīng)濟(jì)活動的合法化起到積極的推動作用?！兑?guī)范》的風(fēng)險管控理念，將促進(jìn)行政事業(yè)單位由粗放式管理向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變。行政事業(yè)單位應(yīng)充分認(rèn)識到在當(dāng)前的形勢下加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)的重要性和必要性，按照《規(guī)范》要求，從單位管理目標(biāo)出發(fā)、梳理關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，全面識別和評估風(fēng)險、根據(jù)風(fēng)險評估所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險點(diǎn)，完善內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化內(nèi)部管理，有效防范違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。本文針對行政事業(yè)單位重要的經(jīng)濟(jì)活動流程控制進(jìn)行探討。

一、加強(qiáng)組織架構(gòu)的建設(shè)

科學(xué)合理的組織架構(gòu)是建立健全內(nèi)部控制制度、完善內(nèi)部控制體系，扎實(shí)開展內(nèi)部控制活動、實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的基礎(chǔ)和組織保障?！兑?guī)范》強(qiáng)化了單位負(fù)責(zé)人的主要責(zé)任，明確規(guī)定單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制總體目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位應(yīng)成立以單位負(fù)責(zé)人為組長的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織制定內(nèi)控制度和協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作并組織全體人員參與。受人員編制和辦公條件限制，部分基層單位財務(wù)機(jī)構(gòu)和辦公室合署辦公，財務(wù)人員兼職的多，專職的少。筆者傾向于單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制部門，從而更具獨(dú)立性，有利于內(nèi)部控制的實(shí)施和發(fā)揮內(nèi)部控制作用。

二、注重內(nèi)部控制人員的能力建設(shè)

崗位人員的綜合素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標(biāo)的基本保障之一。內(nèi)部控制崗位要求內(nèi)部控制人員具備博識和多元的技能、良好的職業(yè)道德素養(yǎng)和專業(yè)勝任能力。在實(shí)際工作中，內(nèi)部控制人員良好的專業(yè)背景有利于風(fēng)險識別，對經(jīng)濟(jì)行為作出獨(dú)立的、客觀的職業(yè)判斷；良好的溝通協(xié)調(diào)能力，有助于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。因此必須重視崗位人員的繼續(xù)教育，建立相應(yīng)的培訓(xùn)、教育和評價機(jī)制。強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)和人生觀、價值觀的培養(yǎng)，不斷提高他們的法制意識和自我防范能力，不斷拓展和更新知識以適應(yīng)內(nèi)部控制工作需要，自覺依法履行職責(zé)、維護(hù)公共利益，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

三、強(qiáng)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

內(nèi)部控制不能凌駕于單位經(jīng)濟(jì)活動之上，它必須嵌入單位經(jīng)濟(jì)活動的全過程，有效控制各流程風(fēng)險點(diǎn)。實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)根據(jù)單位職能職責(zé)，結(jié)合業(yè)務(wù)工作的特點(diǎn)，從多層面進(jìn)行深入分析，有針對性的進(jìn)行防范控制。

（一）預(yù)算風(fēng)險控制

行政事業(yè)單位預(yù)算風(fēng)險主要是職能部門對預(yù)算工作認(rèn)識不足，普遍認(rèn)為預(yù)算編制是財務(wù)部門的職責(zé)，參與預(yù)算編制的積極性不高。財務(wù)部門缺乏有效溝通，容易導(dǎo)致預(yù)算編制不全面；項目預(yù)算編制缺乏合理性和可行性，導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際需要脫節(jié)，從而不能有效執(zhí)行。由于信息不對稱，內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)分解不合理，不科學(xué)、導(dǎo)致內(nèi)部財權(quán)與事權(quán)不匹配，影響了工作的有效開展；資產(chǎn)采購計劃不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算不精準(zhǔn)等，影響部門職責(zé)的履行和資金使用效率，預(yù)算缺乏約束力。因此，單位應(yīng)建立和完善預(yù)算編制的管理和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確預(yù)算編制由財務(wù)部門牽頭并負(fù)責(zé)編制基本預(yù)算和匯總預(yù)算，各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制本部門業(yè)務(wù)（項目）工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算和項目可行性報告。在預(yù)算編制時，業(yè)務(wù)部門應(yīng)以評價當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，結(jié)合下一年度工作計劃，科學(xué)合理的確定預(yù)算績效目標(biāo)。預(yù)算匯總編制時，財務(wù)部門根據(jù)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況，結(jié)合下一年度工作計劃、業(yè)務(wù)（項目）預(yù)算、績效目標(biāo)、資產(chǎn)購置等情況，根據(jù)資金預(yù)算情況，與業(yè)務(wù)部門進(jìn)行充分溝通，根據(jù)輕重緩急，對各項收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理安排，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合規(guī)性，最后提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。

（二）收入業(yè)務(wù)風(fēng)險控制

行政事業(yè)單位收入業(yè)務(wù)風(fēng)險主要在其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與合法性。收入不及時繳庫，發(fā)生截留、挪用，坐支、私分應(yīng)繳財政收入行為，以及存在小金庫或者資金體外循環(huán)風(fēng)險。對收入防范的風(fēng)險，首先應(yīng)由專人負(fù)責(zé)收費(fèi)許可證和票據(jù)的管理，經(jīng)常查驗(yàn)收費(fèi)許可證的有效期限，有效防范收費(fèi)不規(guī)范和亂收費(fèi)現(xiàn)象；加強(qiáng)票據(jù)管控，落實(shí)“收支兩條線”管理規(guī)定，確保收入及時入庫。其次是實(shí)行罰（收）繳分離制度，實(shí)現(xiàn)“以票控費(fèi)、以票促收”。體現(xiàn)在行政行為中的經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)遵循程序邏輯，如行政執(zhí)法單位實(shí)施行政處罰權(quán)是否規(guī)范合法，各罰沒收入是否合法執(zhí)收，是否按行政處罰法的規(guī)定實(shí)施罰處分離制度，是否依法行使自由裁量權(quán)等。行政事業(yè)單位在履職過程中收取的行政事業(yè)性收費(fèi)，應(yīng)根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，按照成本補(bǔ)償和非盈利原則經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后亮證收取，及時入庫，不得坐支。無法律、法規(guī)授權(quán)不得收取任何費(fèi)用。強(qiáng)化上述控制措施，有效遏制組織收入行為中的舞弊行為，確保規(guī)范、合法。

（三）支出業(yè)務(wù)風(fēng)險控制

行政事業(yè)單位支出業(yè)務(wù)主要風(fēng)險是未嚴(yán)格按預(yù)算安排支出，預(yù)算剛性約束缺失；支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍不符合相關(guān)規(guī)定，基本支出與項目支出互相擠占挪用；重大支出未經(jīng)集體研究決定；虛列支出套取現(xiàn)金等風(fēng)險。對支出控制主要應(yīng)強(qiáng)化支出審批流程控制，重大支出經(jīng)集體研究決定。充分利用會計電算化核算優(yōu)勢，根據(jù)資金投向、投量，及時跟蹤預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)偏離及時采取矯正措施。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、對管理薄弱、節(jié)約潛力大的支出進(jìn)行重點(diǎn)管控。推行公務(wù)卡結(jié)算，減少現(xiàn)金結(jié)算，防范支出業(yè)務(wù)違法違規(guī)風(fēng)險。endprint

固定資產(chǎn)購置按預(yù)算批復(fù)實(shí)施，要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定，并加強(qiáng)合同管理。單位應(yīng)指定部門或?qū)Ｈ藢λ徺Y產(chǎn)的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行驗(yàn)收并出具驗(yàn)收證明，及時核算，確保賬實(shí)一致，防范資產(chǎn)賬外運(yùn)行現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）資產(chǎn)管理與處置風(fēng)險控制

貨幣資金管理必須明確崗位責(zé)任制，資產(chǎn)管理人員應(yīng)定期輪換，不相容崗位嚴(yán)格分離，嚴(yán)格財務(wù)印章分離保管，印章使用需審批和簽字備查等，在單位內(nèi)部形成相互牽制，相互監(jiān)督機(jī)制，防止違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。固定資產(chǎn)管理應(yīng)做到賬物分離，由財務(wù)部門設(shè)置“固定資產(chǎn)輔助賬”按照固定資產(chǎn)類別、項目和使用部門等進(jìn)行明細(xì)核算。由固定資產(chǎn)管理部門設(shè)置“固定資產(chǎn)臺賬”“固定資產(chǎn)卡片”，按照使用部門（使用人）和固定資產(chǎn)類別進(jìn)行登記管理。固定資產(chǎn)新增或報廢核銷時，固定資產(chǎn)輔助賬與固定資產(chǎn)臺帳、卡片同步進(jìn)行更新，形成賬、卡、物的相互獨(dú)立、相互監(jiān)督的固定資產(chǎn)管理制度。落實(shí)資產(chǎn)安全責(zé)任制，完善固定資產(chǎn)清查盤點(diǎn)制度，定期和不定期對固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)清查，對固定資產(chǎn)盤盈、盤虧或者報廢、毀損要及時查明原因，按規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行處理，保證賬、卡、物相符。同時要及時盤活閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的使用效率。

四、完善內(nèi)部控制的評價體系

內(nèi)部控制評價與監(jiān)督是確保內(nèi)部控制度建設(shè)不斷完善并有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制評價制度，由指定的內(nèi)部控制部門或崗位作為內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施主體，定期和不定期對內(nèi)部控制設(shè)計和運(yùn)行的有效性進(jìn)行綜合評價，對內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性發(fā)表意見并提出改進(jìn)建議。根據(jù)財政、審計等外部監(jiān)督揭示的內(nèi)部控制缺陷，及時整改并不斷完善內(nèi)部控制制度。確保內(nèi)部控制制度設(shè)計、運(yùn)行有效。以適應(yīng)單位管理需要，從而不斷提高單位的內(nèi)部風(fēng)險控制水平。

總之，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是新時期的管理要求，各行政事業(yè)單位要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，高度重視，成立專門的組織機(jī)構(gòu)和配備專門的人員具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作，根據(jù)單位內(nèi)部的管理實(shí)際，不斷完善內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)部控制水平，確保規(guī)范高效運(yùn)作；同時要不斷完善內(nèi)外部監(jiān)督制度，通過內(nèi)部控制評價，進(jìn)一步提高財政資金使用效益，提升單位公共服務(wù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]行政單位財務(wù)規(guī)則

[2]事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則

[3]行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范（試行）endprint