鎮(zhèn)（街道）建設(shè)工程招投標(biāo)“三權(quán)制衡”機制探索

摘 要：近年來，我市鎮(zhèn)街道政府投資項目越來越多，隨之而來的問題也日趨顯現(xiàn)：一是機構(gòu)不獨立，職責(zé)難明確；二是權(quán)力過于集中，腐敗隱患大；三是人員兼職多，履職難到位；四是招標(biāo)時間倉促，程序難規(guī)范。為降低崗位廉政風(fēng)險，提升工作業(yè)務(wù)水平，提高資金利用效率。我市著力創(chuàng)新舉措，完善組織機構(gòu)，明確管理責(zé)權(quán)，強化規(guī)范運轉(zhuǎn)，形成了制衡機制。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)街道；招投標(biāo)；機制探索

隨著我市農(nóng)村經(jīng)濟社會建設(shè)的加速發(fā)展，鎮(zhèn)（街道）建設(shè)工程招投標(biāo)工作的內(nèi)容日趨增量，對建設(shè)工程招投標(biāo)工作的要求也越來越高。鎮(zhèn)（街道）建設(shè)工程招投標(biāo)工作無論在體制機制還是管理操作上都有待規(guī)范。我市采用“三權(quán)制衡”機制解決目前鎮(zhèn)（街道）建設(shè)工程存在的各種問題。

一、鎮(zhèn)（街道）公共資源交易基本情況

我市自2002年市政府出臺《小型建設(shè)工程項目招投標(biāo)簡易程序?qū)嵤┮庖姟?，明確由鎮(zhèn)街道負責(zé)轄區(qū)內(nèi)5—50萬元建設(shè)工程項目實施簡易招投標(biāo)以來，經(jīng)過十多年全體招投標(biāo)人不斷實踐和探索，全市各鎮(zhèn)街道招投標(biāo)管理工作得到了逐步規(guī)范。2006年市政府專門出臺了《進一步規(guī)范鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)工作的實施意見》，對各鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)平臺的組織機構(gòu)、招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序、監(jiān)督管理等方面作了進一步明確。此后，各鎮(zhèn)（街道）都建立了機構(gòu)、配備了人員，開展了工作，我市鎮(zhèn)街道公共資源交易工作全面鋪開。

（一）建立了機構(gòu)，組織建設(shè)較健全

我市各鎮(zhèn)（街道）分別建立了三個層次的組織機構(gòu)。

一是成立了鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長、紀(jì)委書記、紀(jì)委副書記、人大副主席以及規(guī)劃建設(shè)辦主任、經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)中心主任等組成。組長由鎮(zhèn)長（主任）擔(dān)任；副組長分別由紀(jì)委書記、副書記或分管城建副鎮(zhèn)長（主任）擔(dān)任。主要承擔(dān)鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)市場管理的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能。

二是建立了鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱招管辦）。由鎮(zhèn)（街道）分管城建的領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任，經(jīng)濟發(fā)展辦、社會管理辦、規(guī)劃建設(shè)辦、財政辦等有關(guān)負責(zé)人為成員。負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，履行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、管理、服務(wù)職能。

三是建立鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心。全市所有鎮(zhèn)街道都組建成立了招投標(biāo)中心。招投標(biāo)中心工作人員由各鎮(zhèn)街道規(guī)劃建設(shè)辦等機關(guān)各辦公室和社會事業(yè)服務(wù)中心、村管站等事業(yè)單位的工作人員中抽調(diào)擔(dān)任（或兼任）。招投標(biāo)中心設(shè)主任一般由規(guī)劃建設(shè)辦主任兼任。鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心接受上級有關(guān)部門和市公共資源交易管理委員會辦公室（簡稱市公管辦）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心都按照要求分別設(shè)置開標(biāo)室和評標(biāo)室各一間，大多數(shù)交易場所比較規(guī)范，保障了進場交易活動的有效開展。

（二）健全了制度，探索了簡易招投標(biāo)模式

市鎮(zhèn)兩級分別制定了一系列制度，來規(guī)范交易工作。根據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)工作的實施意見》、《建設(shè)工程項目投標(biāo)評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》、《招標(biāo)評標(biāo)專家?guī)斐槿」芾頃盒修k法》、《關(guān)于開展鎮(zhèn)（街道）規(guī)范化招投標(biāo)平臺建設(shè)的通知》等幾十項制度。圍繞服務(wù)有標(biāo)準(zhǔn)、工作有依據(jù)、辦事有指南，制定了開標(biāo)室、評標(biāo)室制度、評委守則、小型建設(shè)項目招投標(biāo)工作流程等制度，逐步規(guī)范建設(shè)工程項目 “五統(tǒng)一”管理，即招投標(biāo)項目統(tǒng)一進場交易、招投標(biāo)信息統(tǒng)一發(fā)布、招標(biāo)文件統(tǒng)一會審、評委使用統(tǒng)一運作、開標(biāo)現(xiàn)場統(tǒng)一監(jiān)管。

（三）招投標(biāo)操作基本規(guī)范，交易業(yè)務(wù)范圍廣泛

各鎮(zhèn)街道基本能按規(guī)定將小型工程建設(shè)項目、土地整理（標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）項目、政府采購項目以及鎮(zhèn)（街道）及所屬單位的各類國有、集體資產(chǎn)處置、對外出租、轉(zhuǎn)讓等各類項目納入鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心操作交易。

二、“三權(quán)制衡”機制的實施背景

通過十多年市鎮(zhèn)兩級招投標(biāo)工作人員的共同努力，鎮(zhèn)街道招投標(biāo)工作機制基本確立，制度也基本執(zhí)行，招投標(biāo)工作有名有實，即：建了機構(gòu)、掛了牌子、有了班子、開展了工作、取得了一定的成效。但是，還存在一些阻礙我市鎮(zhèn)街道公共資源交易工作進一步發(fā)展的困難和問題。

（一）機構(gòu)不獨立，作用難發(fā)揮

成立鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心沒有經(jīng)編委的批準(zhǔn)，沒有法人登記，也沒有人員編制。根據(jù)市政府《關(guān)于進一步規(guī)范鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)工作的實施意見》文件規(guī)定，鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心歸屬所在鎮(zhèn)街道規(guī)劃建設(shè)管理辦公室管理。鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心不是獨立法人，不能以自己的名義獨立依法行使相關(guān)職責(zé)。而規(guī)劃建設(shè)管理辦公室的職責(zé)范圍內(nèi)沒有招投標(biāo)（或公共資源交易）這一項，以規(guī)劃建設(shè)管理辦公室的名義行使招投標(biāo)職責(zé)也存在問題。履行招標(biāo)投標(biāo)職能遇到很大障礙。如投標(biāo)保證金銀行賬戶的開設(shè)、招標(biāo)文件工本費等收費手續(xù)的辦理等，由于鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心不是獨立法人而不能辦理。

由于機構(gòu)不獨立，人員不專職，依附于建設(shè)管理辦，往往造成招投標(biāo)服從項目建設(shè)進度，隨意犧牲招投標(biāo)程序的規(guī)范性。因此，機構(gòu)不獨立使得鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心作用的發(fā)揮受到極大的限制，“管辦分離原則”成了一句空話。

（二）權(quán)力過集中，腐敗隱患大

有的鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心人員兼管整個工程建設(shè)全過程，從前期立項、設(shè)計、預(yù)算，到招標(biāo)文件制訂、發(fā)標(biāo)、報名、資格審查、開標(biāo)、評標(biāo)、合同簽訂，直至施工管理、竣工驗收、資金支付。這種“一條龍”管理模式造成權(quán)力集中，容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象，使招標(biāo)投標(biāo)機制難以發(fā)揮促進廉政建設(shè)的作用。據(jù)了解，就平臺出現(xiàn)的問題來講，我市8個鎮(zhèn)街道平臺成立后，已先后有三個平臺的中心主任和一個平臺的招管辦主任因貪污受賄被查處。

（三）人員多兼職，履職難到位

根據(jù)市政府《關(guān)于進一步規(guī)范鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)工作的實施意見》文件規(guī)定，工作人員從規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、財政等辦公室中選派。招投標(biāo)中心主任一般由規(guī)劃建設(shè)辦主任兼任。調(diào)查統(tǒng)計，全市鎮(zhèn)街道領(lǐng)導(dǎo)小組成員共78名，招管辦人員共46名，招投標(biāo)中心人員共37名，其中專職招投標(biāo)工作人員只有6名。50%的鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心沒有按要求配備專職人員。

我市鎮(zhèn)街道公共資源交易工作的領(lǐng)導(dǎo)管理和工作人員的特點是“三多三少”，即：領(lǐng)導(dǎo)多、工作人員少；掛名的多，實際做事的少；兼職人員多，專職人員少。兼職人員的主要工作是在其編制所屬單位。如招投標(biāo)中心兼職人員的主要工作大多在規(guī)劃建設(shè)辦，招投標(biāo)只是附帶的工作。一些鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心雖然設(shè)了主任和副主任，由于是兼職的，不管招投標(biāo)的具體事務(wù)，也不清楚本鎮(zhèn)街道招投標(biāo)工作具體情況。從表面上看人員力量很強，實際上絕大部分都是虛職人員，履職難以到位。

招投標(biāo)工作是一項專業(yè)性很強的工作，要求招投標(biāo)各方參與者有足夠的業(yè)務(wù)技能，熟悉招投標(biāo)程序，維護健康的市場經(jīng)濟秩序。而鎮(zhèn)街道專業(yè)人員普遍缺乏，專職力量薄弱，在客觀上使得基層招投標(biāo)工作難以高質(zhì)量運行。

（四）招標(biāo)時間倉促，程序難規(guī)范

進入招投標(biāo)中心操作的項目都是鎮(zhèn)街道或村投資的實事項目，有的是上級要求限時完成的項目。時間緊是普遍特性。黨委政府往往重結(jié)果、輕過程，主要領(lǐng)導(dǎo)親自確定開竣工時間。一般領(lǐng)導(dǎo)的指示為：按規(guī)范操作，實行招投標(biāo)，必須在某月某日開工。由于時間限制和前期準(zhǔn)備不足的問題，很多工程項目無法按規(guī)范程序?qū)嵭姓型稑?biāo)。招投標(biāo)中心只能實行形式上粗線條的簡而又簡的簡易招投標(biāo)。

有的項目招標(biāo)程序不規(guī)范，招標(biāo)的公開、公平、公正原則沒有得到嚴(yán)格貫徹。一是各階段時間不符合要求。限高價沒有做到提前2天以上公布；發(fā)標(biāo)至開標(biāo)時間沒有達到7天的要求，有的只間隔2天；有的沒有預(yù)中標(biāo)公示。二是招標(biāo)價格控制不嚴(yán)。有的項目招標(biāo)限高價超過預(yù)算價，中標(biāo)價超概算（預(yù)算）。沒有嚴(yán)格執(zhí)行概算控制預(yù)算，限高價低于預(yù)算的規(guī)定。三是有的鎮(zhèn)街道存在超招標(biāo)限額現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)超過50萬元、甚至超過100萬元的項目在鎮(zhèn)街道平臺招標(biāo)的現(xiàn)象。四是評標(biāo)不規(guī)范。有的鎮(zhèn)街道沒有建立評委人員庫，評標(biāo)時隨意叫人；有的雖然建立了庫，但庫內(nèi)具有一定專業(yè)知識的人員偏少；有的評標(biāo)人員只是參與見證，而沒有真正對投標(biāo)文件進行評審；有的評標(biāo)辦法沒有按要求列入招標(biāo)文件中。

有的工程項目預(yù)先已確定了承建單位，再找?guī)准覇挝粊砼銟?biāo)，走個招投標(biāo)形式了事，實則是虛假招投標(biāo)。這種形式主義的招投標(biāo)，不僅達不到招投標(biāo)的目的，而且導(dǎo)致權(quán)力濫用，可能產(chǎn)生招投標(biāo)腐敗。對小型建設(shè)項目必須在鎮(zhèn)街道招投標(biāo)，對于小型項目應(yīng)當(dāng)進行招標(biāo)，已形成了共識；但是，對于規(guī)范招標(biāo)的必要性認(rèn)識還不夠到位，僅僅停留在遵守制度的層面上。只是因為制度規(guī)定要招投標(biāo)，才做個招投標(biāo)。認(rèn)為招投標(biāo)無非是做個形式，僅做個招投標(biāo)形式而已。沒有做到真正的規(guī)范招投標(biāo)

綜上所述，由于我市鎮(zhèn)街道公共資源交易管理機構(gòu)是附屬的，工作是附帶的，人員是兼職的，再加上認(rèn)識不到位，交易市場誠信度較差，因此造成鎮(zhèn)街道公共資源交易規(guī)范化程度不高，往往只重招標(biāo)的形式，而輕招標(biāo)的實質(zhì)，導(dǎo)致招標(biāo)結(jié)果不理想，招投標(biāo)機制沒能真正發(fā)揮應(yīng)有的擇優(yōu)中標(biāo)單位、節(jié)約政府資金、促進廉政建設(shè)的作用。

三、建立“三權(quán)制衡”機制的目的和意義

建立“三權(quán)制衡”機制的主要目的：一是預(yù)防腐敗滋生，避免權(quán)力過于集中，改變建設(shè)工程項目由“一個人”管到底的局面。二是強化責(zé)任意識，避免權(quán)責(zé)不清，分工不細，監(jiān)管不力。三是提升招投標(biāo)業(yè)務(wù)能力，確保專業(yè)人員，專業(yè)操作，專業(yè)水平。“三權(quán)制衡”機制的主要做法：

（一）完善組織結(jié)構(gòu)。各鎮(zhèn)街道建立工程項目管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府（辦事處）主要領(lǐng)導(dǎo)任組長。工程項目管理中的三個重點環(huán)節(jié)實施“三權(quán)制衡”，按照“招標(biāo)管理、現(xiàn)場管理、資金支付”三分離的原則，組建“兩辦一中心”，即招投標(biāo)中心、項目管理辦、工程核算資金支付辦三個辦公室，將項目的招投標(biāo)工作、工程的現(xiàn)場管理工作、工程資金結(jié)算支付工作相分離，分別由行政副鎮(zhèn)長（街道副主任）、城建副鎮(zhèn)長（街道副主任）、鎮(zhèn)長（街道主任）負責(zé)，從機構(gòu)和制度上保障“三權(quán)制衡”有效運行。

（二）明確管理責(zé)權(quán)。在鎮(zhèn)街道工程項目管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下（鎮(zhèn)街道招投標(biāo)市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組），三個部門各自履行職責(zé)。招投標(biāo)中心負責(zé)工程招投標(biāo)工作。工程項目管理辦公室負責(zé)工程項目現(xiàn)場管理，抓好工程質(zhì)量監(jiān)管、工程設(shè)計及工程量變更，組織工程竣工驗收。工程核算資金支付辦公室負責(zé)工程項目的概算審核，立項審批，以及籌集資金，統(tǒng)籌安排項目資金，做好工程項目的審計和結(jié)算。

（三）強化規(guī)范運作。工程項目立項后（鎮(zhèn)街道招標(biāo)限額以上項目進入市招投標(biāo)平臺），鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心受招標(biāo)人委托編制招標(biāo)文件或由招標(biāo)人自行編制或委托中介代理機構(gòu)編制、發(fā)布信息，組織招投標(biāo)，確定施工單位。工程項目管理辦公室對項目施工進行現(xiàn)場管理，督促施工單位按施工合同完成工程項目建設(shè)。工程核算資金支付辦公室根據(jù)施工合同、項目進展情況支付資金，做好審計和結(jié)算。

（四）形成制衡機制。三個獨立機構(gòu)在各司其職的同時，必須形成互相監(jiān)督互相制衡的管理機制。在完成招投標(biāo)管理、現(xiàn)場施工管理和資金支付管理每一個環(huán)節(jié)的工作后須進行交接，后面的部門如認(rèn)為前面部門的工作有缺失可以拒絕接受或者勒令整改。

四、建立“三權(quán)制衡”機制的成效

（一）有效降低崗位廉政風(fēng)險?！叭龣?quán)制衡”制度的實施，改變我市鎮(zhèn)街道招投標(biāo)平臺原來工程項目招標(biāo)、管理、資金支付職責(zé)主要由鎮(zhèn)街道規(guī)劃建設(shè)辦一個部門負責(zé)的歷史，真正實現(xiàn)“管”、“辦”分離，避免權(quán)力過于集中，形成權(quán)力主體間的相互制衡，有效降低崗位廉政風(fēng)險。

（二）有效提升工作業(yè)務(wù)水平。實行“三權(quán)制衡”制度后，項目招標(biāo)、管理、資金支付有三個不同部門獨立運行，各部門的權(quán)責(zé)更加明確，操作流程更加細化，操作人員也更加專業(yè)，可有效提高了項目規(guī)劃、招投標(biāo)、施工現(xiàn)場管理和資金支付管理等各方面的的專業(yè)化水平。

（三）有效提高資金的利用效率。項目結(jié)算、審計和資金支付有工程核算資金支付辦公室負責(zé)后，使鎮(zhèn)財政辦能更及時、更全面地掌握整個鎮(zhèn)街道財政資金的使用情況，并根據(jù)需要統(tǒng)一籌集資金，統(tǒng)籌安排項目資金，使資金利用更科學(xué)、更合理，有效提高了鎮(zhèn)街道財政資金的利用率。

作者簡介：肖毓香（1966. 4-），本科，政工師。