中國版“兩房”的想象空間

文│魏凱

銀監(jiān)會(huì)批復(fù)國開行成立住宅金融事業(yè)部，擅長棚戶區(qū)改造的陳政高成為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部新一任部長，兩個(gè)消息相距1天公布，這令坊間猜測頗多。民間資本在棚戶區(qū)改造或者說舊城改造中是不是就能發(fā)揮更大的作用？國開行對民間資本主導(dǎo)的項(xiàng)目會(huì)不會(huì)一視同仁的對待和支持？很多問題待解。

金融事業(yè)部只是開始

6月26日，銀監(jiān)會(huì)宣布已批復(fù)同意國家開發(fā)銀行籌建住宅金融事業(yè)部，中國版“住房銀行”籌建傳聞成真。

這一舉措無疑是4月2日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神的落實(shí)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的會(huì)議精神，要發(fā)揮好依托國家信用、服務(wù)國家戰(zhàn)略、資金運(yùn)用保本微利的開發(fā)性金融的“供血”作用，重點(diǎn)支持棚戶區(qū)改造及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。國開行住宅金融事業(yè)部即是在這一背景下成立的專門機(jī)構(gòu)，在某種意義上有點(diǎn)類似中國版“兩房”。

國開行從2005年開始涉足棚戶區(qū)改造，從遼寧起步。而當(dāng)時(shí)李克強(qiáng)任遼寧省省委書記，提出以“就是砸鍋賣鐵也要讓百姓搬出棚戶區(qū)”的決心大力推進(jìn)遼寧棚戶區(qū)改造。國開行發(fā)放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區(qū)改造注入啟動(dòng)資金，也開啟了銀行業(yè)支持保障房建設(shè)的先河。

從定位來看，住宅金融事業(yè)部的對象則是棚戶區(qū)改造建設(shè)以及城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)。同時(shí)貸款對象則是承接棚戶區(qū)建設(shè)的房企等。跟美國的兩房有本質(zhì)差別。國開行住宅金融事業(yè)部方案，在職能定位上，向上對接國家住宅政策、規(guī)劃，向下深化與地方政府的合作。

截至目前，國開行累計(jì)發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款5903億元，支持總建設(shè)面積約6億平方米。其中，4月2日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議以后發(fā)放貸款1593億元，為去年同期的6.3倍。

對比棚改任務(wù)，資金缺口顯然巨大。2013年國務(wù)院提出5年內(nèi)改造1000萬戶棚戶區(qū)。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，2014年新開工700萬套以上，其中各類棚戶區(qū)470萬套以上，同時(shí)隨著以人為本的城鎮(zhèn)化的開啟，中央也提出到2020年要解決約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造。

國開行董事長胡懷邦在一篇署名文章中指出，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不能僅僅依靠財(cái)政支出和商業(yè)銀行資金，仍需發(fā)揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財(cái)政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領(lǐng)性作用。

盡管目前的住宅金融事業(yè)部與美國的房利美和房地美有著一定的區(qū)別。一個(gè)是針對棚戶區(qū)以及城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的資金提供商，另一個(gè)則是針對一定階層的公共人群購買商品房屋提供貸款?！暗请S著監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極推動(dòng)資產(chǎn)證券化的發(fā)展，兩房類似的操作在國內(nèi)實(shí)施或許也僅僅是時(shí)間早晚的問題?！币晃汇y行人士認(rèn)為。

美國兩房在早期的成功，與其有著政府支持能夠拆借較低成本的資金有關(guān)。而國開行董事長胡懷邦在3月31日的《人民日報(bào)》發(fā)表的署名文章中，他建議進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化中長期投融資的制度性安排，參照國際通行做法，賦予開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)永久國家債信等級，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的中長期金融債發(fā)行籌資機(jī)制，通過開發(fā)性金融資金支持城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)民生領(lǐng)域。

同時(shí)，還建議通過設(shè)立“三?！奔磳ｍ?xiàng)貸款、專項(xiàng)基金及專項(xiàng)債券等配套政策，彌補(bǔ)政府投資特定項(xiàng)目的資本金以及地方配套資金的階段性缺口。為管控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可考慮由國家開發(fā)銀行或通過招標(biāo)確定一家銀行，進(jìn)行“統(tǒng)一評級、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”，從總量、結(jié)構(gòu)、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，避免投融資總量失控，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

顯然，住宅金融事業(yè)部僅僅是一個(gè)開頭。

棚改的深層含義

5月初，陳政高剛被任命為住建部黨委書記沒多久，財(cái)政部會(huì)同住建部就下發(fā)了1193億元的中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金。

而在正式成為新一任部長之前的幾天，陳政高已經(jīng)赴安徽、湖南兩省五城市考察公租房廉租房小區(qū)、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)情況。這是陳政高履新住建部不到兩個(gè)月來，進(jìn)行調(diào)研的第三、第四站，調(diào)研重點(diǎn)直指棚戶區(qū)改造。如此密集的調(diào)研節(jié)奏，無疑意味著棚改工作將成為自己下一階段工作的重中之重，陳政高主導(dǎo)的棚改戰(zhàn)略已經(jīng)在全國范圍內(nèi)提速。

棚戶區(qū)住房改造是李克強(qiáng)總理定調(diào)的“重大民生工程、重大發(fā)展工程”，以棚戶區(qū)改造穩(wěn)增長，也是克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中重要的組成部分。在擔(dān)任遼寧省委書記時(shí)，李克強(qiáng)就在遼寧開展大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工作。

在陳政高任職沈陽的近8年時(shí)間中，是沈陽市大力開展棚戶區(qū)改造的“高潮期”。而在其任職遼寧省省長之后，其在全省范圍內(nèi)也推行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工作。李克強(qiáng)作為推動(dòng)者，陳政高作為主要的執(zhí)行者，經(jīng)過近10年的探索，“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的棚改機(jī)制得以驗(yàn)證確立，一些多年無法改造的棚戶區(qū)項(xiàng)目由此破解。

陳政高主導(dǎo)的棚改戰(zhàn)略已經(jīng)在全國范圍內(nèi)提速。在正式成為新一任部長之前的幾天，其已經(jīng)赴安徽、湖南兩省五城市考察公租房廉租房小區(qū)、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)情況。如此密集的調(diào)研節(jié)奏，無疑意味著棚改工作將成為自己下一階段工作的重中之重，陳政高主導(dǎo)的棚改戰(zhàn)略已經(jīng)在全國范圍內(nèi)提速。

關(guān)于推動(dòng)棚改的目的，從今年4月2日李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議可見一斑，會(huì)議認(rèn)為，加快棚戶區(qū)改造可以有力拉動(dòng)投資、促進(jìn)消費(fèi)，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。該內(nèi)容與下面這則信息聯(lián)系起來則顯得意義重大。

6月中旬李克強(qiáng)在訪問英國、希臘期間，多次對世界作出中國經(jīng)濟(jì)不會(huì)“硬著陸”的“國際承諾”，并在英國智庫演講時(shí)，明確用7.5%“下限論”代替7.5%“左右論”，并表示政府已經(jīng)準(zhǔn)備調(diào)整政策，以確保政策發(fā)揮作用。

哪些方面將成為實(shí)現(xiàn)“下限論”的有力支撐是當(dāng)前爭論的焦點(diǎn)，業(yè)界普遍預(yù)計(jì)，在經(jīng)濟(jì)乏力、新增長點(diǎn)尚不明顯之際，總理力主的棚改工作將擔(dān)負(fù)起重要作用。國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所金融中心主任張海魚指出：“目前我國經(jīng)濟(jì)存在下行壓力，1～5月三個(gè)主要投資方向中，只有基礎(chǔ)建設(shè)投資是增長的。因此，作為基礎(chǔ)設(shè)施投資中的棚改對于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長來說，將發(fā)揮重要作用?！?/p>

銀河證券的一份報(bào)告指出，按棚戶區(qū)改造的安置房戶均面積每戶50平方米、每平方米投資2000元簡單測算，今年470萬套的棚戶區(qū)改造房建設(shè)將拉動(dòng)5000億元左右的投資額。

這只是投資總額的一半，棚改需要支付拆遷成本、基礎(chǔ)配套建設(shè)等。住建部新聞發(fā)言人倪虹曾在全國兩會(huì)上透露，2014年政府工作報(bào)告確定改造的各類棚戶區(qū)470萬戶，這一規(guī)模的改造需要超過1萬億元的資金。這無疑將有利于部分抵消樓市調(diào)控帶來的對投資的負(fù)面效應(yīng)，起到保投資、拉消費(fèi)、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的作用。

對于這1萬億元資金的拉動(dòng)作用，國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部副主任祝寶良表示，“棚改不僅可以改善居民居住環(huán)境，還可以有效拉動(dòng)地方投資，尤其在全國建設(shè)性用地愈發(fā)緊俏的情況下，所以是大有文章可做的。如果啟動(dòng)起來，這會(huì)帶動(dòng)起鋼材、建材等上下游產(chǎn)業(yè)，這些無疑會(huì)對下半年的經(jīng)濟(jì)增長做出一部分貢獻(xiàn)。”

急需創(chuàng)新

今年政府工作報(bào)告確定改造的各類棚戶區(qū)的戶數(shù)為470萬戶。若按照2013～2017年推進(jìn)1000萬套棚戶區(qū)改造的整體計(jì)劃，所需資金量估計(jì)在2.5萬億～3萬億元規(guī)模，融資需求巨大。而且棚戶區(qū)改造周期長，盈利前景不明確，必須以政策支持和主導(dǎo)的融資方式進(jìn)行。

棚戶區(qū)住房改造，是李克強(qiáng)總理定調(diào)的“重大民生工程、重大發(fā)展工程”，以棚戶區(qū)改造穩(wěn)增長，也是克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中重要的組成部分。戶均面積每戶50平方米、每平方米投資2000元簡單測算，到2015年將帶來萬億需求。

國開行以政策性銀行作為主要融資支持方，一方面可以向相關(guān)項(xiàng)目發(fā)放貸款，作為另外一種途徑，金融債也會(huì)成為重要的融資渠道。前期會(huì)議已經(jīng)確定采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券，向金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、社?；稹⒈ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)等積極參與，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。

住宅金融專項(xiàng)債券的發(fā)行在某種意義上相當(dāng)于用中央政府信用去替代地方政府信用，有助于融資規(guī)模的擴(kuò)大和融資成本的降低。此外，也避免了地方政府進(jìn)一步增加杠桿，產(chǎn)生新的融資平臺債務(wù)問題。對于棚戶區(qū)改造和城市基建來說，這的確是一種比較務(wù)實(shí)和有效的方式。

同時(shí)，融資領(lǐng)域的進(jìn)展將推動(dòng)棚戶區(qū)改造進(jìn)程的加快，這也是“穩(wěn)增長”政策的重要舉措之一。在當(dāng)前背景下，基建在某種意義上完成對房地產(chǎn)投資下滑的替代，起到經(jīng)濟(jì)托底的作用。而棚戶區(qū)改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于政策比較放心和積極引導(dǎo)的領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域內(nèi)加大投資不存在“產(chǎn)能”約束，且可以為投資穩(wěn)增長貢獻(xiàn)一份力量。政策在這一時(shí)期在棚戶區(qū)和城市基建融資積極推動(dòng)，其目標(biāo)不言而喻。

除了國家政策上的支持，地方政府的融資創(chuàng)新也很關(guān)鍵。“遼寧棚改的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是拓寬融資渠道?！北本煼洞髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院房地產(chǎn)研究中心教授張文清表示，“政府+市場+社會(huì)的融資架構(gòu)，給棚改市場引來了資本活水?！?/p>

6月30日，江蘇省住建廳、省發(fā)改委等8部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》，喊了多年的民間資本參建保障房，在江蘇正式打開閘門。江蘇期望通過一系列扶持措施，為保障房的建設(shè)整合更多社會(huì)資源，其中包括金融支持、政府貼息、讓民企享受與國企的同等待遇等。

對于民營企業(yè)參與建設(shè)保障房，在國家層面和各省均有不同層面的推動(dòng)文件涉及，也有一些企業(yè)參與其中。而江蘇有8家廳級單位專門下發(fā)文件，較為罕見。江蘇還允許民間資本可在政府核定的保障房建設(shè)投資額度內(nèi)，通過發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行項(xiàng)目融資。此外，民間資本參建保障房，另外還有稅收優(yōu)惠、免收行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等舉措。

“棚改項(xiàng)目確實(shí)需要地方政府積極進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，通過成本效益核算，在土地、稅收方面讓利調(diào)動(dòng)開發(fā)企業(yè)的積極性。要結(jié)合市場狀況，保證開發(fā)企業(yè)基本利潤率?！睆埡ｔ~認(rèn)為。

從2010年開始，包括萬科、綠地等一線房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也以不同方式參與地方政府的保障房和棚改工程當(dāng)中。但由于缺乏穩(wěn)定的機(jī)制保障，可持續(xù)性一直堪憂。需要墊資和微薄的利潤阻礙了民間資本參與保障房的步伐。

在遼寧模式中，政府通過規(guī)劃主導(dǎo)，帶動(dòng)周邊地塊、物業(yè)升值，彌補(bǔ)了棚改項(xiàng)目微利的缺點(diǎn)，提高了企業(yè)參與的積極性。比如遼寧模式中政府為了吸引開發(fā)商，一般是一個(gè)棚戶區(qū)項(xiàng)目綁定一個(gè)普通住宅地塊，誰接手棚改項(xiàng)目，誰就可以以優(yōu)惠價(jià)格或政策拿綁定的那塊地。這樣可以使房企的心理和利潤上都得到平衡。