論政府采購(gòu)在政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的作用

宋鳳翔

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化的高速發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)中所起的作用越來(lái)越引人注目。政府對(duì)社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，作為政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，有助于加強(qiáng)服務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，提高市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu) 社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 作用

政府采購(gòu)不局限于單純的采購(gòu)實(shí)施過(guò)程，還包括采購(gòu)的政策、采購(gòu)的程序、采購(gòu)的管理，是一套系統(tǒng)性的管理政府購(gòu)買(mǎi)行為的制度。政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，則是新形勢(shì)下，政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種方式。其主要實(shí)現(xiàn)途徑和原則是：“市場(chǎng)運(yùn)作、政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”。即政府對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，是指政府將涉及社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展和為人民提供日常生活必需品的公共服務(wù)事項(xiàng)，從以前的由政府設(shè)立部門(mén)直接提供，轉(zhuǎn)而交給具有對(duì)應(yīng)專(zhuān)業(yè)能力的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)來(lái)提供。以市場(chǎng)化的形式，并按照市場(chǎng)一般標(biāo)準(zhǔn)，定期進(jìn)行對(duì)所提供社會(huì)服務(wù)內(nèi)容或商品簽訂合同，由具有資質(zhì)的社會(huì)組織提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府作為購(gòu)買(mǎi)方，按照事先約定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)提供者的履約情況進(jìn)行評(píng)估，并支付服務(wù)費(fèi)用。以政府采購(gòu)形式提供社會(huì)服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定起著特殊的作用。

一、有助于加強(qiáng)服務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)

目前我國(guó)已經(jīng)初步建立起由法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和條例三個(gè)層次構(gòu)成的公共服務(wù)的政策和法規(guī)體系，在提供基本公共服務(wù)的供給保障方面起著重要作用。但不容忽視的是，現(xiàn)行的基本公共服務(wù)政策和法規(guī)體系存在著一些問(wèn)題：不同領(lǐng)域的基本公共服務(wù)立法進(jìn)度不一；部分領(lǐng)域的立法層次還比較低，同時(shí)缺乏全國(guó)性質(zhì)的統(tǒng)一法律。中國(guó)在義務(wù)教育領(lǐng)域的法規(guī)相對(duì)完備，已經(jīng)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)教育法》及《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，公共衛(wèi)生領(lǐng)域有《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》及《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》，社會(huì)就業(yè)服務(wù)方面有《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》及《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》。另一方面，在社會(huì)基本保障的層面，立法上主要以各級(jí)部門(mén)獨(dú)立的和地方政府當(dāng)?shù)氐囊?guī)章制度為主，沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范。這些差別導(dǎo)致區(qū)域間的基本社會(huì)保障有著明顯的差距，形成了一定程度的公平缺失。例如在養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)等領(lǐng)域，基本都是由國(guó)務(wù)院頒布相關(guān)條例或指導(dǎo)性意見(jiàn)，由各級(jí)地方政府進(jìn)一步制定本地的實(shí)施細(xì)則以及辦法。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種模式有利于地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況制定和實(shí)施政策，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的當(dāng)下，也逐漸成為基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化過(guò)程中的不統(tǒng)一因素。在沒(méi)有剛性約束的情況下，部分地方政府在基本公共服務(wù)的供給中責(zé)任不到位的情形就較難控制；由于一些基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有統(tǒng)一的、全國(guó)性的法規(guī)政策對(duì)其規(guī)定，一方面不利于基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，另一方面對(duì)勞動(dòng)力人口進(jìn)行跨地區(qū)的勞務(wù)流動(dòng)形成障礙。因此，從立法層面推進(jìn)提升基本公共服務(wù)，是改善基本公共服務(wù)對(duì)等、公平化的重要保障。

2003年1月1日起實(shí)施的政府采購(gòu)法，是針對(duì)政府采購(gòu)的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)，對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)工作起到了重大突破作用。有了政府采購(gòu)法，政府對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)才有法可依，各級(jí)地方政府在大的層面也有了權(quán)威的參考標(biāo)準(zhǔn)，可以依此進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域細(xì)則和指導(dǎo)意見(jiàn)的修訂。1998年至2002年，我國(guó)政府采購(gòu)支出年度平均增速達(dá)到138.2%，2003年至2012年，政府采購(gòu)支出年度平均增速回落到26.88%。這在一定程度上反映了采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)的約束效用。2012年全國(guó)政府采購(gòu)支出1.4萬(wàn)億元，比2011年增長(zhǎng)了23.34%，占2012年GDP總額3.5%。隨著政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，涉及的服務(wù)種類(lèi)的擴(kuò)展。從有法可依的，依法采購(gòu)的角度看，政府對(duì)公共服務(wù)的采購(gòu)將加速這些領(lǐng)域的立法效率，各級(jí)政府為了能夠正常進(jìn)行采購(gòu)，也會(huì)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的條例建設(shè)。近年來(lái)，北京、上海、廣州等城市對(duì)政府采購(gòu)公共服務(wù)陸續(xù)推出的指導(dǎo)細(xì)則就做出了示范作用。

二、有助于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，深化行政體制的改革，創(chuàng)新行政管理的方式，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型的政府。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要各級(jí)地方政府重新審視其投資體系，逐步增加對(duì)公共服務(wù)的供給，減少直接投資的比重。

隨著各級(jí)政府對(duì)公共服務(wù)采購(gòu)的推進(jìn)，其自身的職能也會(huì)隨之變化，政府自身的服務(wù)需要也會(huì)越來(lái)越明確。各級(jí)政府亟需將政府和部門(mén)需要的服務(wù)與為人民提供的基本公共服務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)。如果政府的職能界限不清，政府采購(gòu)就會(huì)缺乏邊界，甚至在采購(gòu)中出現(xiàn)尋租行為。所以，為增加公共服務(wù)供給而進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)，要遵循尊重人民主體地位，尊重人民的主體權(quán)利，不能把財(cái)政資金的管理責(zé)任混淆為主觀臆斷人民需求的權(quán)力。其次，政府在向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，既要嚴(yán)格劃分政府和社會(huì)的界線，又要對(duì)提供服務(wù)的各類(lèi)團(tuán)體組織起到規(guī)范的引導(dǎo)作用。在這個(gè)引導(dǎo)過(guò)程中，政府特別需要保持清醒的認(rèn)識(shí)。政府作為購(gòu)買(mǎi)人，提供財(cái)政資金和配套資源，而不能限制包辦服務(wù)的產(chǎn)品和服務(wù)的提供機(jī)構(gòu)。政府在進(jìn)行采購(gòu)的過(guò)程中，應(yīng)該積極調(diào)動(dòng)群眾的智慧，開(kāi)展聽(tīng)證會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。并注重提高社會(huì)組織協(xié)調(diào)能力，發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)組織作用，從制度上構(gòu)建更有能力的公共服務(wù)和市場(chǎng)體系。再次，政府在向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，要明確提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)類(lèi)型和資質(zhì)。用統(tǒng)一公正的標(biāo)準(zhǔn)，從眾多參與的社會(huì)團(tuán)體組織中擇優(yōu)篩選合適的服務(wù)提供者，建立社會(huì)組織社會(huì)效益的長(zhǎng)期有效評(píng)估制度。通過(guò)公開(kāi)透明的績(jī)效評(píng)估過(guò)程，逐步形成“職責(zé)明確、行為規(guī)范、協(xié)調(diào)高效、監(jiān)管有力”的政府采購(gòu)管理工作機(jī)制。另外，各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體組織也要加強(qiáng)服務(wù)能力，充分利用機(jī)遇提高自身競(jìng)爭(zhēng)能力和工作效率。對(duì)各類(lèi)企業(yè)的信用評(píng)級(jí)是國(guó)際通用的征信方式，我國(guó)應(yīng)在努力借鑒、結(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的信用體系建設(shè)，對(duì)法規(guī)、政策、機(jī)制進(jìn)行完善，提高政府的社會(huì)公信力，進(jìn)而加快政府向服務(wù)型角色轉(zhuǎn)變。值得注意的是，社會(huì)團(tuán)體組織雖然可以在資金上得到政府的財(cái)政支持，但應(yīng)提供匹配的服務(wù)。如果只是依靠私人關(guān)系或非正常的、甚至非法的手段和渠道騙取財(cái)政資金，則無(wú)法提供穩(wěn)定可靠的社會(huì)服務(wù)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)在服務(wù)類(lèi)采購(gòu)上的規(guī)模為1214億元，環(huán)比增長(zhǎng)36.6%，大幅高于商品購(gòu)買(mǎi)類(lèi)、工程采購(gòu)類(lèi)規(guī)模增速。各類(lèi)研究顯示，政府利用采購(gòu)向社會(huì)團(tuán)里組織購(gòu)買(mǎi)公共類(lèi)服務(wù)，既是改善民生、惠及人民群眾、深化非命脈社會(huì)領(lǐng)域改革的有效措施，又是加快公共服務(wù)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大公共服務(wù)業(yè)開(kāi)放、有效引導(dǎo)需求的突破之舉。進(jìn)而起到推動(dòng)政府的職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、劃清政府職責(zé)邊界，建設(shè)服務(wù)型政府的重要作用。同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體組織通過(guò)提供多層次、有效性的公共服務(wù)，既改進(jìn)了政府在提供公共服務(wù)上的不足，也增強(qiáng)了社會(huì)各有機(jī)組成部分協(xié)同努力的格局。

三、有助于提高市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出“……緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度……”，顯示出中央政府在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，對(duì)市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位的進(jìn)一步重視。自2007年美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度大幅下降，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相繼陷入困境，我國(guó)政府在當(dāng)時(shí)特定歷史條件下進(jìn)行了政府主導(dǎo)的大規(guī)模基建投資，避免了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“硬著陸”。但同時(shí)，這些投資一定程度扭曲了市場(chǎng)的信號(hào)，給產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題和地方債務(wù)問(wèn)題留下了隱患。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整的今天，如何使市場(chǎng)規(guī)律重新決定資源的配置，成為社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要命題。必須認(rèn)識(shí)到的現(xiàn)狀是，我國(guó)政府在資源配置中還起著重要的作用，財(cái)政投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用依然不可忽視。而規(guī)范的政府采購(gòu)，則能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。采購(gòu)中嚴(yán)格的招投標(biāo)程序，既防范了政府部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的濫用，又調(diào)動(dòng)了供應(yīng)商千方百計(jì)提高資金使用效率的積極性，為作為消費(fèi)者的政府提供最優(yōu)化的服務(wù)，進(jìn)而增加社會(huì)整體福利水平。使用市場(chǎng)化的采購(gòu)，而不是直接進(jìn)行投資，能夠讓資金流入最專(zhuān)業(yè)和最努力的社會(huì)群體，提供最大化的回報(bào)，使采購(gòu)者在成本、收益、效率上同時(shí)得到滿(mǎn)足。政府以主管部門(mén)形式對(duì)公共服務(wù)的管理，往往會(huì)增加政府機(jī)構(gòu)編制，一是造成人浮于事，形成資源浪費(fèi)，二是造成“九龍治水”，互相推諉責(zé)任。使用采購(gòu)的方式對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，能夠有效解決這些難題，保障社會(huì)公共服務(wù)在市場(chǎng)化的體系中進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)。將之前存在于政府部門(mén)的服務(wù)實(shí)體推向社會(huì)，是從根本上實(shí)現(xiàn)政府消費(fèi)市場(chǎng)化、公開(kāi)化、公平化的重要途徑。

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