我國發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的問題與對策——以西安市社區(qū)老年餐桌為例

羅亞萍，茹斯羽

(西安交通大學人文社會科學學院，陜西 西安 710049)

2010年我國第六次人口普查的結(jié)果表明，我國65歲及以上人口為1.19億，占全國總?cè)丝诘?.87%。我國的人口老齡化呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增速快、高齡化、失能化、空巢化趨勢明顯的態(tài)勢［1］，再加上未富先老和家庭結(jié)構(gòu)小型化的現(xiàn)實，養(yǎng)老問題異常嚴峻。2013年《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)［2013］35號)提出:“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系?！眹鴥?nèi)外的研究成果表明［2－3］，社區(qū)居家養(yǎng)老是國內(nèi)外老年人首選的養(yǎng)老方式。

我國的政策和學者的研究成果都認為社區(qū)居家養(yǎng)老是我國養(yǎng)老方式的基礎和補充，但在實踐中，如何實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老?誰是社區(qū)居家養(yǎng)老服務的組織者和提供者?運行成本由誰承擔?具體實現(xiàn)方式能否得到老年人的認可?面對一系列的疑問，筆者調(diào)查了西安市若干社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的老年餐桌(老年助餐服務點)，分析老年餐桌失敗及成功的原因，從而探尋實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老的有效途徑及發(fā)展對策。

一、我國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的困境及創(chuàng)新需求

(一)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老根基的動搖

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是老年人與家庭成員生活在一起，由家庭成員為其提供經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉。

費孝通［4］通過將中國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式與西方家庭的“接力模式”比較，進而提出，我國養(yǎng)老呈現(xiàn)出“反哺模式”的特征，并且這種模式在每兩代之間的取予是互惠均衡的。費孝通認為，即使在現(xiàn)代社會，不論什么樣的養(yǎng)老方式，多么好的服務人員，都無法代替子女在老年人晚年生活中的重要地位。陳皆明［5］用“多重家庭成員身份”的概念進一步解釋了成年子女提供家庭養(yǎng)老的動機，認為父母使用家庭經(jīng)濟資源建立了密切的親子關系，使得家庭邊界擴大，家庭養(yǎng)老被理解為共享家庭資源的一個具體體現(xiàn)。在不需要監(jiān)督的情況下，子女出于責任感完成對父母的贍養(yǎng)［5］。這種根植于自然經(jīng)濟的養(yǎng)老方式［6］，在我國已經(jīng)演化成了一種特定的文化［7］，而“養(yǎng)兒防老”、“百善孝為先”等正是這種文化的體現(xiàn)。

費孝通［4］同時也指出，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老基于歷史上的經(jīng)濟基礎，一旦經(jīng)濟基礎改變，這種模式也是要改變的。家庭養(yǎng)老方式目前是否需要轉(zhuǎn)變?如果需要轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)代社會中應該如何轉(zhuǎn)變?這需要從家庭養(yǎng)老的概念出發(fā)進行分析。家庭養(yǎng)老概念包含基礎條件和基本內(nèi)容。其中基礎條件是家庭成員需要生活在一起，即“同住”;而其基本內(nèi)容是經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉。這兩者共同構(gòu)成家庭養(yǎng)老的概念，二者缺一不可。

在現(xiàn)代社會，由于老年人經(jīng)濟能力的提高［9－10］和現(xiàn)代通訊技術的發(fā)展，家庭養(yǎng)老中的“經(jīng)濟供養(yǎng)”和“精神慰藉”功能，對于“同住”的要求有所降低;但是“同住”仍是實現(xiàn)家庭養(yǎng)老中“生活照料”功能的基礎條件，當然“同住”不僅指傳統(tǒng)意義上的同住在一個屋檐下，也包括近距離居住，如同住于一個社區(qū)或臨近社區(qū)等。每一位老年人，特別是年長老人需要實實在在的幫助，這是現(xiàn)代社會家庭養(yǎng)老剩余的唯一內(nèi)容，如果家庭成員不能提供這個功能，則家庭養(yǎng)老實際上就不復存在?？梢?，“同住”和“對老年人生活照料”是家庭養(yǎng)老的基礎條件和核心內(nèi)容。

然而，現(xiàn)代社會不僅使家庭養(yǎng)老的基礎條件，即“同住”的可能性越來越小，而且其核心內(nèi)容也難以實現(xiàn)，甚至發(fā)生了改變。因此，家庭養(yǎng)老的可能性被削弱了，得出此結(jié)論的依據(jù)如下:

1.家庭養(yǎng)老的基礎條件被削弱的依據(jù)。(1)經(jīng)濟基礎變化導致“同住”比例下降。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是根植于自然經(jīng)濟的養(yǎng)老方式［6］。帕森斯在《美國的親屬制度》中提出工業(yè)經(jīng)濟的繁榮將導致傳統(tǒng)家庭的解體，即家庭會經(jīng)歷從“擴大家庭”到“核心家庭”的轉(zhuǎn)變，核心家庭是工業(yè)社會必然的家庭形式［11］。數(shù)據(jù)顯示，2009年我國戶均規(guī)模為3.16人，較改革開放之初的4.61 人下降了31.5%［12］?？梢姡谖覈院诵募彝橹鞯男⌒突彝ソY(jié)構(gòu)特征已經(jīng)顯現(xiàn)。

(2)社會政策導致“同住”可能性降低。我國從20世紀70年代初開始實行的獨生子女政策，使家庭規(guī)模出現(xiàn)政策性的小型化。隨著獨生子女進入婚齡開始建立小家庭，我國逐漸形成了4－2－1家庭結(jié)構(gòu)，這種家庭結(jié)構(gòu)更加不利于實現(xiàn)“同住”。根據(jù)同住的傳統(tǒng)，一對親代夫妻可以和多個子代夫妻生活在一起，形成傳統(tǒng)的大家庭。但是很少有一對子代夫妻和雙方的父母同住。即使子代和親代“同住”，也是子代夫妻和一方的父母同住，而另一方父母只能獨立居住。風笑天的研究證實了這一點:即已婚獨生子女的父母單獨居住的比例高于同齡非獨生子女的父母25%［13］。可見，獨生子女政策使“同住”的可能性降低，削弱了家庭養(yǎng)老的基礎條件［14］。

(3)社會化程度提高不利于“同住”。社會化程度提高帶來了分工的細化，使得人們必須隨自身專業(yè)技能在世界或者全國各地尋找適合自己專業(yè)技能的工作，這樣容易造成工作區(qū)域與父母生活區(qū)域的遠距離分離［15］。2009年，我國相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國城市老年空巢家庭占老年家庭的49.7%，西安市達到57.2%［12］，高于全國平均水平。即使子女和父母同住或者在同一城市，子女也無法兼顧對老年人的全天候照顧，導致半空巢(即白天空巢)或者空巢老人不斷增加。徐俊、風笑天的研究指出:隨著職場競爭的加劇，獨生子女為父母養(yǎng)老將承擔更多的風險［16］。子代對親代的養(yǎng)老成本愈來愈高，獲利愈來愈小，甚至影響到子代的生存機會與能力［17］。可見，現(xiàn)代社會的發(fā)展導致傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎——“同住”(包括近距離居住)的可能性降低了。

(4)新的養(yǎng)老理念降低了老年人“同住”的意愿。從積極的角度看，老年人養(yǎng)老理念的變化，降低了老年人的“同住”意愿，弱化了家庭養(yǎng)老的基礎。姚遠、范西瑩認為，隨著社會的發(fā)展，老年人形成了新的養(yǎng)老理念，即群體融合、淡化年齡標識、獨立性和自主性越來越強并開始追求生活質(zhì)量和生命質(zhì)量［18］。這種新的養(yǎng)老理念表現(xiàn)為更多老年人期待自立養(yǎng)老。羅亞萍、史文靜等的研究結(jié)果表明，在4種養(yǎng)老方式中，自立養(yǎng)老是被調(diào)查者最期望的養(yǎng)老方式，占51.88%［19］。可見，獨立自主成為老年人追求的生活態(tài)度。

2.家庭養(yǎng)老的內(nèi)涵難以實現(xiàn)。學者研究表明，現(xiàn)代已婚子女與父母同住已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的子女為家長提供養(yǎng)老服務，而是子女的需求導致年輕夫婦與父母同?。?0］。這種需求一方面表現(xiàn)在經(jīng)濟上，尤其是在住房上對父母的依賴［21］;另一方面是子女需要父母分擔家務和幫助照料小孩。楊善華指出:在親代的付出和子代的反哺之間并不是一種對等的關系，即親代基于“責任倫理”的付出要遠遠超過子代的“反哺”［22］。目前即使多子女家庭，能夠傳承傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的比例也是非常有限的。

上述事實并不是說現(xiàn)代社會應摒棄傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念，相反，在現(xiàn)階段更應提倡子女對父母的精神關懷和力所能及的生活照料。即使是在缺乏孝文化的西方社會也倡導子女對父母進行感情慰藉、經(jīng)濟資助以及生活照料［4］。如何讓子代能夠更方便靈活地為親代提供力所能及的生活照料，同時使老年人方便、低成本地得到更多的關心和幫助，是目前探索新的養(yǎng)老方式，應對我國人口老齡化問題的現(xiàn)實需要。

表1 西安市老年餐桌類型以及老年人的接受程度

(二)機構(gòu)養(yǎng)老難以得到老年人的認同

機構(gòu)養(yǎng)老是指老年人集中居住在敬老院、福利院、托老所等機構(gòu)中養(yǎng)老。它采用福利化或市場化的運作機制，為老年人興建專門的居住與生活服務設施，依照自愿原則，將老人集中供養(yǎng)并使之安度晚年［23］。穆光宗(2012)認為機構(gòu)養(yǎng)老在我國養(yǎng)老體系中占有“支撐”地位，但在其發(fā)展過程中存在著6大問題，即機構(gòu)養(yǎng)老供不應求但資源利用率不高;微利甚至負債導致養(yǎng)老機構(gòu)自我發(fā)展能力不強;養(yǎng)、護、醫(yī)、送四大功能分離;機構(gòu)養(yǎng)老缺乏家居認同和親情滋養(yǎng);專業(yè)、負責的老年護工和管理人才短缺［24］。這些問題一方面制約了我國機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，另一方面也弱化了老年人主動選擇機構(gòu)養(yǎng)老的意愿。

西安市機構(gòu)養(yǎng)老的突出矛盾是城區(qū)“床位供不應求”和郊區(qū)“床位空置”的現(xiàn)象［25］。如果在城區(qū)大規(guī)模建設養(yǎng)老機構(gòu)也不甚合理，這樣一方面會造成全社會養(yǎng)老成本提高，另一方面由于空置了部分老年人的住房而造成社會資源的浪費。如何既利用老年人的住房，又能夠讓老年人享受到機構(gòu)養(yǎng)老的服務，是目前探索新型養(yǎng)老方式的現(xiàn)實需求。

(三)居家養(yǎng)老在實踐中彰顯優(yōu)勢

所謂居家養(yǎng)老，是指老年人在家居住，由社區(qū)提供養(yǎng)老輔助服務的一種社會化養(yǎng)老方式。其特點是:實現(xiàn)了人本理念［26］和成本效益原則相結(jié)合;具有家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢，彌補了二者的缺陷，是一種符合老年人需求的養(yǎng)老方式。所以這種養(yǎng)老方式在各國都占很高的比例，其中英國占95.15%，美國占96.13%，日本占98.16%，菲律賓占83%，越南占94%，印尼占84%，馬來西亞占 88%［27］等。

那么如何實現(xiàn)居家養(yǎng)老?即社區(qū)居家養(yǎng)老的實現(xiàn)形式和內(nèi)容有哪些?以美國為例，美國為老人提供了4種居家養(yǎng)老社區(qū)，即生活自理型社區(qū)、生活協(xié)助型社區(qū)、特殊護理社區(qū)和持續(xù)護理退休社區(qū)。為各類老人提供從健康服務、自理、半自理服務到專門護理等各種服務，各類社區(qū)的相應設施齊全［28］，方便老人的生活。美國居家養(yǎng)老社區(qū)是獨立于普通社區(qū)之外的專門社區(qū)，是一種社會成本較高的養(yǎng)老方式。這與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平以及大多數(shù)老年人的經(jīng)濟承受能力不相適應。我國老年人希望的居家養(yǎng)老是在自己熟悉的社區(qū)享受服務，而不是離開熟人社區(qū)，去專門設立的新社區(qū)享受服務。

那么如何在現(xiàn)有的社區(qū)中為老年人提供居家養(yǎng)老服務?這是本文研究的重點。

二、研究資料的來源和類型

基于上述的現(xiàn)實條件和需求，西安市在［2012］111號文件提出“到2015年，力爭居家養(yǎng)老服務基本覆蓋100%城市社區(qū)”的目標。如何實現(xiàn)“以居家為基礎、社區(qū)為依托”的養(yǎng)老服務，我國仍處于試點和探索之中。陜西省在《關于2012年社區(qū)老年餐桌建設的指導性意見》(以下簡稱“陜西《2012意見》”)中提出，為西安市提供3 000萬資金，資助300個社區(qū)老年餐桌。西安市以此為契機開展了居家養(yǎng)老服務試點。經(jīng)過一年多的建設，到2013年底，建成老年餐桌258家，其中92家處于運行狀態(tài)，占比35.7%，但其中很多是艱難維持，其余166家均處于停辦狀態(tài)。

筆者通過調(diào)查，對西安市現(xiàn)有的老年餐桌進行了分類。表1是西安市老年人解決用餐問題的方式類型。其中不論采取哪一種方式，我們都簡稱為老年餐桌，這些方式都是由社區(qū)居委會組織實施的。第1類是老人去社區(qū)周邊的餐廳用餐。由于老年人用餐人數(shù)不多又不固定，因此餐廳并不是很重視這部分特殊消費者的特殊要求，時間稍長，老年人就會遇到用餐麻煩，例如飯食不軟爛、太咸、太油等品質(zhì)問題以及擔心地溝油問題和價格偏貴問題等，因此，老年人對這種完全市場化的服務方式很不滿意，采用這種方式是老人們的無奈選擇。第2類是由社區(qū)居委會工作人員兼職老年餐桌的全部工作，從采購、烹飪到分餐，為老人提供全程服務，例如CDFF、VWM社區(qū)。這種方式增加了社區(qū)工作人員的工作量，老人對飯菜質(zhì)量放心，但是價格偏高。第3類是社區(qū)居委會將老年餐桌服務嫁接給附近的商業(yè)餐飲單位，居委會工作人員負責取餐分餐，老人在社區(qū)用餐;例如WXY社區(qū)。第4類將老年餐桌服務委托給附近的養(yǎng)老院，老人前往養(yǎng)老院就餐。第5類社區(qū)老年人就近在單位的職工餐廳用餐。第4和第5類方式，受外在條件的約束，是可遇不可求的，只要條件許可，這兩類不失為一種可以選擇的服務方式。第6類是社區(qū)居委會只發(fā)揮組織和監(jiān)督作用，聘請第三方在社區(qū)運營，為本社區(qū)以及周邊社區(qū)的老人服務，例如六棉和汽配社區(qū)。

本研究對表1中的2類老年餐桌進行了重點調(diào)查:一類是艱難維持或者停辦的社區(qū)老年餐桌，這種類型占開辦的70%多，以表1種的第2和3類為代表;另一類是成功運行的社區(qū)老年餐桌，這類占比很少，但是他們的經(jīng)驗對完善服務具有重要的借鑒和啟示作用，尤以第6類為代表。

三、我國老年餐桌在城市社區(qū)運行中存在的問題

西安市選擇老年餐桌作為居家養(yǎng)老服務的試點項目是符合馬斯洛需求理論的。因為吃飯是人類最原始、最基本的生理需要，是老年人實現(xiàn)居家養(yǎng)老的基本服務需求。筆者在調(diào)研分析的基礎上，發(fā)現(xiàn)西安市發(fā)展居家養(yǎng)老服務存在以下問題。

(一)運用市場方式不恰當

西安市發(fā)展居家養(yǎng)老服務“運用市場的方式不恰當”包括兩種情況，一是完全依靠市場的方式;二是忽視市場原則的方式。

第一種情況是表1中的第1類。即老年人直接去社區(qū)周邊的商業(yè)餐廳用餐。調(diào)查的結(jié)果是，老年人不能接受這種服務方式。具體原因有以下3點:

一是飯菜質(zhì)量不能滿足老年人的需求。一位78歲的老奶奶告訴我們:他們曾經(jīng)因為小區(qū)停煤氣，和88歲的老伴一起去社區(qū)外的小店吃面，她們讓小店把面多煮一會兒，結(jié)果他們還是覺得面硬，味道也不可口，所以他們就一直將就著自己做。

目前專門為老年人提供餐飲服務的企業(yè)還沒有形成群體規(guī)模，老年人外出就餐的選擇性少，老人因為飯食不可口而不愿外出用餐，老年餐飲市場進一步萎縮，形成惡性循環(huán)。但是我國目前已經(jīng)形成了急需由社會提供餐飲的老年群體，但是市場還沒有形成專門提供老年餐的企業(yè)群，這就形成了現(xiàn)實矛盾。

二是對商業(yè)餐飲的質(zhì)量不信任。老年人對新聞報道中說的地溝油、食品添加劑事件非常敏感，他們從心里排斥商業(yè)餐飲服務。當問愿不愿意去外面餐廳用餐時，76歲的王奶奶說:去外面吃飯她不放心。她對餐廳用的油和面粉的質(zhì)量都信不過，特別是擔心地溝油。她老伴兒有糖尿病，每頓飯要多吃菜，少吃主食，多吃粗糧，餐廳飯菜不一定合適。

三是服務價格問題。商業(yè)餐飲服務業(yè)是以盈利為目的的，商業(yè)餐飲的偏高價格也是老年群體所不能接受的。

以上3點說明，目前完全依賴市場力量解決老年人用餐問題是不現(xiàn)實的，開辦老年餐桌是非常必要的。

第二種情況是表1中的第2類。這類老年餐桌與第1類相反，采取了忽視市場原則的方式。這是西安市絕大部分老年餐桌采取的方式，即社區(qū)自辦，最典型的是CDFF和VWM社區(qū)以及經(jīng)過試點已經(jīng)失敗的WXY社區(qū)。這類老年餐桌由社區(qū)工作人員輪流烹飪，為老年人做飯、分餐，現(xiàn)存的這類餐桌基本處于虧損或艱難維持的狀態(tài)。

CDFF社區(qū)負責人介紹說:老年餐桌難辦。他們社區(qū)的工作人員輪流兼職做飯，用餐的老人開始有20人左右，現(xiàn)在7、8人，有時只有4、5人，他們已經(jīng)節(jié)省了人力和場地成本，只是食材成本，但是飯菜成本壓力還是很大。

“規(guī)模經(jīng)濟和規(guī)模不經(jīng)濟①規(guī)模經(jīng)濟(Economics of Scale)是指產(chǎn)出的增長率大于成本增長率的情形。相反，規(guī)模不經(jīng)濟(Diseconomics of Scale)則指產(chǎn)出增長率小于成本增長率。(袁志剛.西方經(jīng)濟學［M］.北京:高等教育出版社，2010:1，108.)也就是說任何一個行業(yè)都有一個最佳規(guī)模，企業(yè)規(guī)模過小，達不到企業(yè)所屬行業(yè)要求的最低規(guī)模，或規(guī)模擴大超過了一定限度，都會出現(xiàn)產(chǎn)出增長率小于成本增長率，這兩種現(xiàn)象都稱之為規(guī)模不經(jīng)濟?！备拍钍鞘袌鼋?jīng)濟的基本原則之一。要實現(xiàn)老年餐桌保本微利，良性運行，就需要達到一定規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟;如果用餐人數(shù)達不到規(guī)模經(jīng)濟的最低限度，就屬于規(guī)模不經(jīng)濟，即使精心經(jīng)營，企業(yè)也會虧損。運營者為了保本，可能會采取一些不符合市場原則的手段，如變相提價或者降低質(zhì)量等，所有這些手段只會導致運營更加困難，加速倒閉。因此，陜西省民政廳2012年發(fā)布的《關于2012年“社區(qū)老年餐桌”建設的指導性意見》中提出:“新建或改擴建的‘社區(qū)老年餐桌’，應該能輻射周邊100名以上老年人”。其目的就是要提高老年餐桌的就餐人數(shù)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，保本運營。由社區(qū)工作人員兼職廚師的作法看似可行，但是有悖于市場經(jīng)濟的基本原則，既不符合市場原則要求專業(yè)化分工的要求，也不符合規(guī)模經(jīng)濟的條件，出現(xiàn)運營困難就在情理之中。此外，這類老年餐桌不僅增加了社區(qū)工作人員的負擔，而且服務質(zhì)量也得不到老年人的認可。

筆者通過對CDFF社區(qū)老年人的訪談發(fā)現(xiàn)，他們不去用餐的直接原因是飯菜分量少，一份不夠吃，其本質(zhì)是飯菜的變相高價。對社區(qū)老人進行訪談的情況如下:82歲的奶奶白天一人在家，83歲的奶奶則是獨居，他們都曾經(jīng)去老年餐桌用餐，兩位奶奶后來不去用餐的原因是飯菜分量不足。她們說10塊錢一份的餃子和4塊錢一份的炸醬面她們都不夠吃，她們還說其他老人也有這個反映。

由于老年餐桌用餐人數(shù)少，沒有達到規(guī)模經(jīng)濟要求的最低人數(shù)，社區(qū)為了保本，在不能提高價格的情況下，用減少飯菜分量的方式變相提價，老人覺得不劃算，就不再去用餐，進而形成惡性循環(huán)，阻礙了老年餐桌的發(fā)展。

VWM社區(qū)的老年餐桌，用餐老年人也不到20人，開辦的第一個月就虧損。VWM社區(qū)主任說:“來吃飯的老年人多了20個人，少了5、6人。雖然沒有場地費用、門面費，但成本還是包不住?！覀儸F(xiàn)在營業(yè)了一個月，……一共賠了320多塊錢?！?/p>

VWM社區(qū)的工作人員雖然對開辦老年餐桌很有熱情，但他們也承認，老年餐桌面臨收支不平衡，難以維持的問題。

可見，不能恰當?shù)乩檬袌鲈瓌t，注定老年餐桌不能成功。這一案例帶來的啟示是:在開展居家養(yǎng)老服務的過程中，要尊重市場規(guī)律，以恰當?shù)姆绞竭\用好市場原則，才能實現(xiàn)老年餐桌長久運行。

(二)社會自治組織不發(fā)達

國外的居家養(yǎng)老社區(qū)一般與自然社區(qū)相分離，是獨立的社區(qū)，在其建立之初就設有專門機構(gòu)來管理和經(jīng)營;另外社區(qū)居民的很多需求是由社會自治組織提供。我國目前在自然社區(qū)中開展的居家養(yǎng)老服務，主要是由社區(qū)居委會這一群眾性自治組織協(xié)調(diào)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西安市很多已符合建立社區(qū)居委會條件②根據(jù)2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》及2008年《中共西安市委西安市人民政府關于進一步加強社區(qū)工作的意見》的要求，當一個住戶為2000戶的小區(qū)入住率達到50%時，就可以成立社區(qū)居委會。的小區(qū)，根本沒有設立居委會，更沒有其他形式的社會自治組織。2010年第6次人口普查表明，西安市常住人口中家庭戶數(shù)為250.4萬戶［29］，根據(jù)2 000戶成立一個社區(qū)居委會的規(guī)定，西安市需要建立1 252個居委會。截止到2014年1月1日，西安市共有居委會806個，只達到理論社區(qū)數(shù)的64%。另外，一些社區(qū)居委會管理的戶數(shù)遠超過2 000戶，這些社區(qū)在日常工作中，由于事務多，工作人員少，很多工作難以開展，包括開展居家養(yǎng)老服務工作。在社會組織缺失的小區(qū)，不僅自身問題多，非營利性的服務項目根本無從談起。例如QSXC小區(qū)，沒有成立社區(qū)居委會以及其他社會自治組織，小區(qū)只有物業(yè)公司。物業(yè)公司以盈利為目的，與業(yè)主的矛盾沖突不斷，小區(qū)根本沒有非營利性的活動。因此，缺少社會自治組織，特別是目前缺失社區(qū)居委會是開展居家養(yǎng)老服務的最大障礙。

(三)政府支持和監(jiān)管不力

在居民小區(qū)設立居家養(yǎng)老服務點還需要場所支持，因為社區(qū)內(nèi)的場所是居民就近享受服務的物質(zhì)基礎。如果是免費提供的場所，還可以降低居家養(yǎng)老服務成本。

但在現(xiàn)實中，老舊社區(qū)由于建筑密集，缺乏社區(qū)服務場所空間。例如，WXY和VWM社區(qū)都屬于老舊社區(qū)，社區(qū)居委會的空間較小，老年人一般都在面積較小的社區(qū)會議室用餐。針對這一問題，2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，明確提出由區(qū)(縣、市)人民政府負責解決這個問題，并且非常具體地提出了建、換、買、租等解決方案。但是在現(xiàn)實中，這個問題政府仍然沒有落實到位。

而有些2008年之后①2009年11月，中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的省委組織部省財政廳省民政廳《關于加強城市社區(qū)建設的幾點意見》中提出:“通過財政投資、社區(qū)自籌、合作經(jīng)營等方式，在社區(qū)建成‘一部三室三站一場所’，結(jié)合社區(qū)黨員服務中心(站)建設，逐步達到城市一般規(guī)模的社區(qū)辦公和活動用房面積不低于300平方米，室外健身活動場所面積不低于1 000平方米;新建社區(qū)要按照有關規(guī)定預留出辦公用房和活動場所，城建、規(guī)劃等部門要加大對此項工作的監(jiān)督、檢查和落實?！毙陆ǖ木用裥^(qū)，也沒有為社區(qū)預留足夠的辦公和服務場所，雖然這部分成本在居民購房過程中通過繳納城市建設配套費由小區(qū)居民承擔。但是部分開發(fā)商為了追求經(jīng)濟效益，仍然沒有按標準為小區(qū)預留。這是政府在規(guī)劃審批和實施過程中監(jiān)管不嚴造成的。

WXY社區(qū)居委會主任表示，因為空間有限，接待用餐老人的能力只有20人，即使想擴大規(guī)模，也沒有辦法實現(xiàn)。

YXD社區(qū)的主任說:“制約社區(qū)發(fā)展的主要因素還不是人，我認為是工作空間。缺人咱可以去招聘，現(xiàn)在找工作的人多得很。但是沒有地方，事情就難辦了。如果有地方，咱還可以通過盤活空間，賺一些錢，貼補社區(qū)服務?！?/p>

可見，社區(qū)缺乏空間制約了老年餐桌的普及和發(fā)展規(guī)模，也制約了社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的全面發(fā)展。老舊社區(qū)和新建社區(qū)保障辦公和服務場所空間的落實需要政府的支持。

四、我國發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對策

凡是居家老人的養(yǎng)老需求都屬于居家養(yǎng)老服務的內(nèi)容，主要包括以下三類:一是物質(zhì)生活方面的需求，如衣食住行用;二是醫(yī)療保健需求，如保健、醫(yī)療衛(wèi)生等;三是精神文化需求，如文化娛樂、情感和心理慰藉、心靈溝通等［31］。老年餐桌(包括送餐服務)是社區(qū)居家養(yǎng)老服務的一部分。在老年餐桌開辦之初，有些社區(qū)就懸掛了社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心(站)的牌子，但是目前工作的主要內(nèi)容是老年餐桌服務。這個工作直接解決了老人的用餐問題，間接為開展居家養(yǎng)老服務積累了經(jīng)驗。有些社區(qū)在提供老年餐桌服務的基礎上，延伸養(yǎng)老服務，逐漸完善了社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心(站)的功能?？梢?，老年餐桌是居家養(yǎng)老服務的基礎，居家養(yǎng)老服務的全面開展有賴于老年餐桌積累的經(jīng)驗。

為了更好地為開展其他居家養(yǎng)老服務提供可供借鑒的經(jīng)驗，依據(jù)“小政府、大社會”的社會治理理念，結(jié)合開辦老年餐桌四五年，目前仍然正常運行的成功經(jīng)驗，認為發(fā)展居家養(yǎng)老應該充分發(fā)揮市場、社會組織和政府3方力量，共同配合，才能做好居家養(yǎng)老服務。

(一)采取恰當方式，遵循市場原則

目前，運行良好的老年餐桌除了政府扶持和社區(qū)居委會協(xié)調(diào)之外，最重要的一點是充分發(fā)揮了市場的力量。以六棉和汽配社區(qū)的老年餐桌為例，他們成功的原因是引入第三方力量進行管理或外包給專門從事老年服務的餐飲企業(yè)。六棉和汽配社區(qū)聘請了專門經(jīng)營老年餐桌的第三方。他們可以在社區(qū)內(nèi)部提供餐飲服務，也可以在社區(qū)之外的場地開辦。這種做法既遵循了市場規(guī)律，又制約其追求高額商業(yè)利潤(由于政府予以的資金和人力扶持政策，保障了其穩(wěn)定的收入來源，降低了其經(jīng)營風險，這樣他們就比較珍惜這個經(jīng)營機會，制約了其追求高利潤)，保障了其既能夠為老年人提供適合的餐飲，又能夠有合理的價格。因此，這種形式得到老年人的歡迎，而且還有不斷擴大的趨勢。六棉社區(qū)老年餐桌不斷增加的就餐人數(shù)以及周邊社區(qū)要求送餐數(shù)量的增加，就是一個明證。

老年餐桌實現(xiàn)良性運行，達到規(guī)模經(jīng)營是關鍵。目前由每一個社區(qū)組織老年餐桌的做法，就要求每個社區(qū)擁有一定規(guī)模的老年人，否則，就很難達到老年餐桌正常運行的規(guī)模。例如，實現(xiàn)良性運行的汽配和六棉社區(qū)都擁有千人以上的老年人。其中汽配社區(qū)60歲以上老人有1 090人，六棉社區(qū)僅70歲以上老年人就有1 165人;而且社區(qū)內(nèi)半空巢和空巢老人居多，這就為開辦有一定規(guī)模的老年餐桌打下了需求基礎。其中在汽配社區(qū)老年餐桌用餐的老人有50人左右，六棉社區(qū)則達到170人左右。

但是，在現(xiàn)實中，并不是每個社區(qū)的老人數(shù)量都能達到一定的規(guī)模，但是每個社區(qū)都會有一定數(shù)量的老人需要居家服務。社區(qū)沒有一定規(guī)模老年人，居家養(yǎng)老服務就不能實現(xiàn)規(guī)模運行，難以實現(xiàn)保本或微利和長久運行，例如艱難運行的CDFF和VWM社區(qū)，70歲以上老年人分別只有514人和298人。如果沒有該服務項目，社區(qū)中的老年人很難實現(xiàn)居家養(yǎng)老，安度晚年。如何在小社區(qū)實現(xiàn)規(guī)模運營?

六棉社區(qū)的做法對我們的啟示。六棉社區(qū)本身是一個老年人聚集的大社區(qū)，但是他們同時為方圓3公里的其他社區(qū)的老人提供送餐上門服務。這樣的做法啟發(fā)我們，能否在相臨幾個小社區(qū)中聯(lián)合開展居家養(yǎng)老服務或者同一個服務商同時為臨近的幾個小社區(qū)提供服務，這樣既可以解決居家養(yǎng)老服務站達不到最低規(guī)模的問題，也可以解決每個社區(qū)重復建設、負擔過重的問題。

以老年餐桌為例，對于不能單獨開辦的社區(qū)，建議采取老年餐桌服務中心模式，為臨近多個社區(qū)服務。服務中心可以由第三方在社區(qū)內(nèi)開辦，如六棉和汽配社區(qū)的作法，也可以由一家餐飲公司給周邊幾個小社區(qū)提供送餐服務，進而形成各個社區(qū)的老年餐桌。與此類似，居家養(yǎng)老的其他服務，也可以采用這種集中提供，分散服務的方式，解決小規(guī)模社區(qū)達不到規(guī)模運行的問題?？梢?，采取恰當?shù)姆绞剑裱袌鲈瓌t，才能實現(xiàn)老年餐桌的正常運行。

(二)發(fā)展社會自治組織，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用

開辦老年餐桌的一個顯著特點是，在社區(qū)居委會的協(xié)調(diào)下運行。目前凡是開辦老年餐桌的小區(qū)都有社區(qū)居委會組織，而凡是沒有成立社區(qū)居委會的小區(qū)都沒有開辦老年餐桌。這也預示著我國發(fā)展其他居家養(yǎng)老服務只有政府的引導、支持還遠遠不夠，必須要有社會自治組織的協(xié)調(diào)。在居家養(yǎng)老服務亟待發(fā)展，而社會自治組織還不發(fā)達的中國，目前更多地需要依靠社區(qū)居委會這一相對完善的群眾性自治組織。

面對目前社區(qū)居委會組織的缺失，“發(fā)展社會自治組織”的首要任務是建立健全社區(qū)居委會組織。因為從實踐來看，社區(qū)居委會是居家養(yǎng)老服務的得力協(xié)調(diào)者，甚至是組織者和實施者。作為群眾性自治組織，社區(qū)居委會具有廣泛的民眾網(wǎng)絡，同時與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。這個特點一方面便于居委會掌握民眾的需求，另一方面便于爭取到政府的各種支持。這里需要注意的是，由社區(qū)居委會協(xié)調(diào)并不意味著由居委會親自牽頭組織和經(jīng)營。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西安的很多老年餐桌都是由社區(qū)居委會組織并親自經(jīng)營，例如VWM和CDFF社區(qū)。凡是由社區(qū)親自經(jīng)營的老年餐桌都處于虧損、難以維持的狀態(tài)。但是如果沒有社區(qū)居委會的協(xié)調(diào)，單純利用市場的力量，老年餐桌服務也無法開展，例如大量沒有社區(qū)居委會的小區(qū)都沒有設立老年餐桌。因此，建議在達標但未建立居委會的小區(qū)盡快成立社區(qū)居委會，實現(xiàn)群眾性自治組織的全覆蓋，讓更多的與居民生活相關的事務，實現(xiàn)居民自治，為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供組織保障。

(三)政府理性支持，完善基礎設施

在陜西《2012意見》發(fā)布之后，在10萬元啟動資金(基本都用于購買廚房設備，而且是事后撥款)的支持下，西安市開始大規(guī)模開辦社區(qū)老年餐桌。這說明政府的倡導和支持對發(fā)展居家養(yǎng)老服務具有推動和引導作用。

不僅如此，陜西省民政廳《關于2012年“社區(qū)老年餐桌”建設的指導性意見》中明確規(guī)定:“區(qū)(縣)政府應當為‘社區(qū)老年餐桌’設置必要的公益性崗位”。六棉和汽配社區(qū)老年餐桌的成功運行也都得益于政府公益性崗位的支持，客觀上降低了服務成本。面對我國龐大的老年群體對居家養(yǎng)老服務的需求，政府應將支持手段通過政策細化，形成操性強、規(guī)范化的措施。例如建議政府明確老年餐桌就餐人數(shù)與公益性崗位的比例等，為全面開展居家養(yǎng)老服務積累經(jīng)驗，支持居家養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。

政府的理性支持還體現(xiàn)在保障社區(qū)的辦公服務空間。調(diào)查發(fā)現(xiàn)有些社區(qū)在開辦老年餐桌的過程中缺乏場地，即使外包服務給老年人送餐，社區(qū)也很難提供獨立的餐廳。2012年底，西安市提出“重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年餐桌(老年助餐服務點)、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，推進社區(qū)綜合服務設施，增強養(yǎng)老服務功能”［30］。這些服務的開展都要以社區(qū)有足夠的用房空間為前提，而社區(qū)普遍存在用房緊張的問題，直接影響著社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。

六棉和汽配社區(qū)之所以成功開辦老年餐桌，也是得益于他們擁有較大的場所空間。這些場所都是原國有企業(yè)無償劃撥給居委會的，這為開展社區(qū)服務提供了基本的物質(zhì)保障，也為延伸居家養(yǎng)老服務提供了條件。六棉社區(qū)有近600平方米的兩層社區(qū)辦公用房，其中社區(qū)居家養(yǎng)老服務站位于一層，有300平方米。汽配社區(qū)的春意居家養(yǎng)老服務站有500平方米空間。汽配社區(qū)居委會辦公樓前還有一片空地，每天早晨(天氣較晴好時)，服務站工作人員都會組織老人做早操。在節(jié)假日，工作人員還會編排節(jié)目，在空地上演出，豐富老人們的生活。但六棉社區(qū)隨著用餐老人的增多(已有170多人)，空間已經(jīng)稍顯擁擠，餐廳甚至擠占了其他服務空間，如閱覽室和健身房兼做餐廳。社區(qū)要在有限的空間里開展更多的服務，是非常困難的，可見，是否擁有足夠的空間是保障居家養(yǎng)老服務未來發(fā)展的重要因素。因此，建議政府對于老舊社區(qū)認真落實2010年《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，以建設、調(diào)劑置換、購買、租借等方式解決社區(qū)空間問題;對于新社區(qū)政府在規(guī)劃審批和實施過程中，加強監(jiān)管，保障社區(qū)空間在建設中落實。這也是發(fā)展居家養(yǎng)老服務的物質(zhì)基礎?？梢?，政府的理性支持是老年餐桌得以長久發(fā)展的重要條件。

總之，上述3點建議既是保障老年餐桌正常運行的條件，也是保障其他居家養(yǎng)老服務項目得以發(fā)展的基礎。老年餐桌項目為開展更多的居家養(yǎng)老服務積累了經(jīng)驗，也為探索新的適合我國國情的社會化養(yǎng)老方式提供了借鑒。

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