美國協(xié)作性應(yīng)急管理及其啟示

周曉麗

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081)

美國協(xié)作性應(yīng)急管理及其啟示

周曉麗

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081)

為了有效應(yīng)對各種各樣的緊急事件，協(xié)作性應(yīng)急管理在美國危機(jī)治理中應(yīng)運(yùn)而生。作為一個(gè)無縫隙的循環(huán)治理過程，協(xié)作性應(yīng)急管理注重縱向和橫向的合作，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急中彼此的信任、高效的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任分擔(dān)。借鑒經(jīng)驗(yàn)，我們必須打破條塊分割，提高政府內(nèi)部縱向和橫向的協(xié)作治理能力;培養(yǎng)社會群體的社會責(zé)任感，進(jìn)行信任增量建設(shè);提高協(xié)作主體素質(zhì)，增強(qiáng)協(xié)作應(yīng)急能力。

美國;協(xié)作性應(yīng)急管理;信任;責(zé)任

現(xiàn)代社會，有效應(yīng)對突發(fā)事件以及現(xiàn)代公共管理中的“難以想象的和極端不確定性”的問題是對政府良好治理和公共行政能力的重要檢驗(yàn)。突發(fā)洪水、地震、海嘯，如果沒有有效的管理，危機(jī)可造成嚴(yán)重的后果。同樣，颶風(fēng)，恐怖襲擊和暴力的革命能產(chǎn)生潛在的混亂狀態(tài)和深遠(yuǎn)的影響，不可預(yù)測的結(jié)果，甚至導(dǎo)致制度的崩潰［1］149-159。美國的應(yīng)急管理工作自2004年和2005年災(zāi)難性的颶風(fēng)以后已經(jīng)發(fā)生巨大的改變，隨著更多公共部門、私人部門、社會組織、公眾縱向和橫向的合作，一種新的協(xié)作性應(yīng)急管理模式不但使美國的應(yīng)急管理工作更加富有成效，而且也為我國應(yīng)急管理工作提供了有益的借鑒。

一、協(xié)作性應(yīng)急管理的內(nèi)涵詮釋

隨著日益增多的各種各樣的突發(fā)事件，單中心的應(yīng)急管理模式必然困難重重。在應(yīng)急管理中，部門與部門之間、部門與個(gè)人之間、個(gè)人與個(gè)人之間的協(xié)調(diào)與配合成為治危取勝的關(guān)鍵。那么何謂協(xié)作呢?協(xié)作被定義為“任何由兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)的聯(lián)合活動(dòng)，其目的是要通過他們的共同而非獨(dú)立工作提高公共價(jià)值”［2］。協(xié)作應(yīng)該是多方面的、廣泛的，一個(gè)部門或一個(gè)崗位實(shí)現(xiàn)承擔(dān)的目標(biāo)所必須得到的外界支援和配合，都應(yīng)該成為協(xié)作的內(nèi)容。那么何謂協(xié)作性應(yīng)急管理呢?“協(xié)作性應(yīng)急管理(CEM)基本上可以被定義為兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)，為了創(chuàng)造更美好的公共利益而共同工作的聯(lián)合活動(dòng)。它旨在通過溝通、協(xié)調(diào)，建立伙伴關(guān)系和互用性以消除資源的浪費(fèi)?！保?］所以協(xié)作性應(yīng)急管理(CEM)的內(nèi)容包括協(xié)調(diào)、溝通、網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系和互用性。協(xié)調(diào)主要是努力消除應(yīng)急管理中的資源重復(fù)問題;而溝通是通過加強(qiáng)組織內(nèi)部和組織之間的信息傳遞，提高人們的相互理解，從而使溝通有助于協(xié)作;組織形成網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系是為了消除限制因素和增加可用資源;最后，互用性是為了了解不同的合作伙伴如何走到一起，共同利用他們的資源，如何一起工作以及他們?nèi)绾我黄鹕陶?。所有這些方面在協(xié)作應(yīng)急管理中具有不同的功能。結(jié)合美國應(yīng)急管理的實(shí)際，概而言之，協(xié)作性應(yīng)急管理是指為了有效地應(yīng)對緊急事態(tài)，在相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的領(lǐng)導(dǎo)之下，通過協(xié)調(diào)、溝通、伙伴關(guān)系等有效手段，在公共部門、私人部門、公共組織乃至公民間建立縱向與橫向的協(xié)作關(guān)系，從而使事態(tài)得以快速控制和解決，促進(jìn)公共利益最大化的管理活動(dòng)。通過應(yīng)急協(xié)作，許多看似無法解決的問題通過人才、資金、技術(shù)、信息等資源的整合得以有效解決。

二、協(xié)作性應(yīng)急管理的框架

極端事件相關(guān)的問題需要跨部門的協(xié)同響應(yīng)和救災(zāi)戰(zhàn)略，特別是在規(guī)劃和應(yīng)對自然災(zāi)害，技術(shù)和生物災(zāi)害，恐怖行為和人道主義危機(jī)方面［4］125-133。既然協(xié)作是緊急情況下必然的選擇，那么如何有效協(xié)同治理才能使危機(jī)應(yīng)對產(chǎn)生更高效率，更多效能和更加靈活的政策，從而提高公眾的接受度和滿意度呢?有學(xué)者通過多協(xié)作治理相關(guān)文獻(xiàn)的研究，描繪出協(xié)作性應(yīng)急管理的基本框架(如圖1)所示:

圖1 極端事件中跨部門協(xié)作的延展框架

這一協(xié)作治理的框架從啟動(dòng)條件，經(jīng)過各個(gè)部門正式和非正式的協(xié)作，最終使事態(tài)良性發(fā)展，形成無縫隙的循環(huán)過程。這一框架主要解決協(xié)作應(yīng)急管理中的如下幾個(gè)問題:

(一)何時(shí)啟動(dòng)協(xié)作性應(yīng)急管理——啟動(dòng)條件

Gloria Simo和Angela L.Bies認(rèn)為協(xié)作性應(yīng)急管理啟動(dòng)的條件包括事前及事后動(dòng)蕩混亂的環(huán)境、單一部門的治理失效以及對面臨問題達(dá)成普遍的共識?！皡f(xié)作在危機(jī)出現(xiàn)并引起的混亂時(shí)最有可能發(fā)生……這需要有的一個(gè)條件，就是參與者應(yīng)積極與他人分享他們的信息?！保?］日益增多的危機(jī)，并且這些危機(jī)事件的應(yīng)急突破單一部門或組織的治理能力，協(xié)作成為必然。例如，在美國最令人心痛的卡特里娜颶風(fēng)過后，單一政府部門無以應(yīng)對，所以企業(yè)、社會組織和許多公民也臨危受命，以滿足剛性的應(yīng)急工作需求。但是協(xié)作如果缺少號召和激勵(lì)，必然處于欲助不能的問題，所以，“相關(guān)的跨部門協(xié)作的形成還存在‘一個(gè)或多個(gè)連接機(jī)制，如強(qiáng)有力的發(fā)起人，對問題的普遍共識，或現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)’”［4］125-133。概而言之，現(xiàn)實(shí)社會，危機(jī)頻發(fā)，盡管政府部門仍是現(xiàn)代危機(jī)治理形態(tài)的核心，但不是唯一的治理機(jī)制，不能擠占市場和社會組織的位置，取代他們的功能，而應(yīng)該利用其權(quán)威地位提供有利于后者健康發(fā)展的制度環(huán)境。三種治理機(jī)制只有相互滲透，構(gòu)成分布均衡的網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)急治理的觸角才能延伸到社會生活的各個(gè)角落。

(二)如何進(jìn)行協(xié)作進(jìn)程——過程再造

由于應(yīng)急協(xié)作涉及到多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，非營利組織，私營企業(yè)，公民個(gè)人之間復(fù)雜的相互作用，如何通過有效的治理網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，使他們采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)和資源交流的相對穩(wěn)定的模式呢?Gloria Simo和Angela L.Bies認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)方面努力:(1)在過程上，主張通過制定協(xié)議、組建領(lǐng)導(dǎo)、建立合法性、建構(gòu)信任、管理沖突和規(guī)劃等手段使協(xié)作順利運(yùn)行。(2)非正式部門參與。主要通過個(gè)人的利社會行為、自助舉措、新興群體的形成得以實(shí)現(xiàn)。(3)結(jié)構(gòu)和治理。主要有成員、結(jié)構(gòu)配置等。事實(shí)上，在危機(jī)形勢下，由于復(fù)雜的而尖銳的服務(wù)的需求，以及動(dòng)態(tài)的重建議程發(fā)展的需要，涵蓋私人組織，公共部門和非營利性組織的合作伙伴的數(shù)量和種類日益增加，所以，必須通過適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)配置和治理安排，應(yīng)急管理缺乏規(guī)劃、準(zhǔn)備、反應(yīng)靈活性等能力建設(shè)，必將導(dǎo)致面對‘突發(fā)’時(shí)的總癱瘓［1］149-159。組織與組織之間、人與人之間建立人際溝通和信任是協(xié)作性應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)必不可少的因素，同時(shí)，面對面對話和參與激勵(lì)都會增加合作的可能性。另外，在協(xié)作中非正式協(xié)議必不可少，但正式協(xié)議更有助于促進(jìn)資源的利用、正式的領(lǐng)導(dǎo)和決策，從而能夠自然地銜接下一步的應(yīng)急工作和實(shí)施長遠(yuǎn)應(yīng)急戰(zhàn)略。

(三)如何克服各種困境和制約因素——應(yīng)急成功

通過對極端事件的范圍和數(shù)量統(tǒng)計(jì)表明，跨部門的行政管理和服務(wù)的合作旨在提供信息、分配資金、提供基本的健康、安全和其他人性化的服務(wù)，但這些并非“易”事。現(xiàn)實(shí)中，由于協(xié)作類型不同、權(quán)力失衡、競爭的制度邏輯都會影響協(xié)作的開展?！案偁幍闹贫冗壿媽?dǎo)致更大的沖突，尤其是聯(lián)邦、州和地方官員之間，公共部門和非政府行為者之間失敗的談判，不明確的權(quán)力動(dòng)態(tài)?！保?］125-133那么如何才能有效解決這一問題呢?一方面，協(xié)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是基于信任和承諾來實(shí)現(xiàn)最終的目的，而不是等級秩序［6］。也就是說，應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的建立是自下而上，而不是由當(dāng)局從上向下施加形成，否則，強(qiáng)力之下矛盾和沖突只會增加而不利于問題的解決。另一方面，有學(xué)者認(rèn)為，共識建設(shè)的理論往往不太關(guān)注價(jià)值觀、文化、身份的不同，因此可能會使溝通扭曲，從而導(dǎo)致產(chǎn)生較差的協(xié)議或不能達(dá)成協(xié)議。為此，他們提出的解決思路是重構(gòu)沖突框架，探索雙方不同的理解，并找到新的矛盾理解方式，消除了誤解［7］?？偟膩碚f，成功的應(yīng)急管理有三個(gè)重要的支柱:第一，沒有整合政府和非政府利益相關(guān)者的努力，就不會有一個(gè)成功的應(yīng)急管理系統(tǒng);第二，為了有效地整合各方努力，加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的協(xié)作對應(yīng)急管理人員來說極其重要;第三，在緊急情況下，彈性的應(yīng)急是非常必要的［8］。

(四)有效結(jié)果和責(zé)任承擔(dān)——公共價(jià)值和公共利益

有人認(rèn)為，“利用每一個(gè)部門的相對優(yōu)勢調(diào)節(jié)每一部門的弱點(diǎn)的特性，跨部門協(xié)作能最有效地創(chuàng)造公共價(jià)值?！保?2］此外，當(dāng)處于第一位的協(xié)作任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)，而且又出現(xiàn)新型的學(xué)習(xí)關(guān)系或擴(kuò)展的合作伙伴關(guān)系時(shí)，跨部門的合作更有可能促進(jìn)公共價(jià)值。因?yàn)閰⑴c者在應(yīng)急中不斷地交往和學(xué)習(xí)，不但能力提高，而且在這一過程中更多的志愿者參與其中，擴(kuò)大了協(xié)作團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成。例如，在得克薩斯州中部對志愿者在救災(zāi)工作中的重要性的調(diào)查和訪談中指出:44%的組織在救災(zāi)工作中使用了以前參與他們志愿活動(dòng)的志愿者，23%的組織有招募到大量新的志愿者［4］125-133。有學(xué)者在針對卡特里娜颶風(fēng)登陸墨西哥灣沿岸后治理網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任問題，繪制了應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任策略:一是設(shè)計(jì)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)過程中，要在官僚和協(xié)作之間取得一個(gè)平衡的責(zé)任結(jié)構(gòu);二是專注于開發(fā)應(yīng)急管理專業(yè)人才的協(xié)同管理技能;三是應(yīng)急管理中重新考慮聯(lián)邦制，即為了滿足受災(zāi)地區(qū)的需求，需要?jiǎng)訂T國家資源，明確的闡述和執(zhí)行聯(lián)邦的作用，建立其與地方政府，非營利組織和企業(yè)協(xié)作的能力;四是避免出現(xiàn)民選代表;五是應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)中加深對公私伙伴關(guān)系作用的認(rèn)識［10］。概而言之，在應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中，只有平衡責(zé)任，培養(yǎng)能力，建立以信任為基礎(chǔ)的關(guān)系，注重伙伴關(guān)系，才能避免“指責(zé)”，實(shí)現(xiàn)協(xié)作應(yīng)急的成功。

三、美國協(xié)作性應(yīng)急管理核心要義

在緊急情況下，社會公眾對政府應(yīng)急管理的期望更高，這就要求傳統(tǒng)的官僚體系制定嚴(yán)密的計(jì)劃，準(zhǔn)確地決策，正視問題以及不間斷地溝通，從而更加有效地利用資源，協(xié)作治理。根據(jù)以上協(xié)作性應(yīng)急管理的框架，協(xié)作得以達(dá)成，協(xié)作性應(yīng)急管理得以實(shí)現(xiàn)的核心點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)縱向和橫向的多元參與主體

應(yīng)急協(xié)作涉及到多個(gè)政府機(jī)構(gòu)、非營利組織、私營企業(yè)、公民個(gè)人之間復(fù)雜的相互作用。Wise認(rèn)為聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)和國家應(yīng)急管理人員植根于由成千上萬的非營利組織，私人機(jī)構(gòu)，特設(shè)小組，單個(gè)企業(yè)，構(gòu)成了公共安全機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，他們都會對災(zāi)難做出反應(yīng)［11］，“當(dāng)來自不同領(lǐng)域的組織在災(zāi)難發(fā)生時(shí)彼此互動(dòng)，應(yīng)急行動(dòng)也會更有效”［12］。例如，參與2004年佛羅里達(dá)州颶風(fēng)應(yīng)急反應(yīng)的組織中，總共有232個(gè)組織參與，公共組織151個(gè)，占65%，其中聯(lián)邦、州、地區(qū)、縣、市參與組織數(shù)分別是16個(gè)、35個(gè)、5個(gè)、66個(gè)、29個(gè)，占參與組織的比率分別是7%、15%、2%、28%、13%;非營利組織18個(gè)，占8%;私營組織63個(gè)，占27%［13］。正是他們之間的協(xié)同合作，應(yīng)急工作才能得以順利完成。另外，美國應(yīng)急救援請求也體現(xiàn)出多元縱向和橫向協(xié)作的特點(diǎn)(如圖2所示)。現(xiàn)實(shí)社會中，各種社會問題日益復(fù)雜多變，完全突破了公共部門自身治理的能力范圍和極限，協(xié)作的必要性和重要性日益突出?！笆聦?shí)上，如果沒有跨部門間協(xié)作，現(xiàn)代的‘邪惡的問題’，如國土安全，禽流感等，根本不可能得以解決”［14］。

圖2 美國請求援助的標(biāo)準(zhǔn)流程

(二)參與主體之間彼此的信任

信任關(guān)系被看作是協(xié)作的精髓，“他們是潤滑劑和黏膠——也就是說，他們促進(jìn)協(xié)作工作并使他們一起保持協(xié)作。”［15］在一般情況下，有三個(gè)方面的信任:(1)個(gè)人的信任一般是以受托人的能力作為預(yù)期的;(2)以善為基礎(chǔ)的信任是指受托人用關(guān)心和善意，盡力滿足行動(dòng)的期望;(3)當(dāng)對方的信仰和價(jià)值觀被視為是與你的信仰和價(jià)值觀相一致時(shí)，以價(jià)值為基礎(chǔ)的信任就會出現(xiàn)［16］。在協(xié)作應(yīng)急中，由于參與主體和人員的多樣性，這種信任既有對彼此信息、資源的認(rèn)可，又有基于公益和善為目的的參與，還有對共同價(jià)值、公共利益的投入和奉獻(xiàn)的一致態(tài)度。正是這種多樣化的信任使眾多互不相識的公眾、組織和機(jī)構(gòu)走到一起，用行動(dòng)和承諾實(shí)現(xiàn)協(xié)作。所以信任的建立成為協(xié)作應(yīng)急管理的重要組成部分。如果協(xié)作者之間以前充滿矛盾或高度對立，那么決策者或利益相關(guān)者應(yīng)增加時(shí)間以便通過有效的補(bǔ)救措施建立信任。在協(xié)作過程中，政府機(jī)構(gòu)往往充當(dāng)召集人和參與者的角色，無形中會提高自己主導(dǎo)這一協(xié)作進(jìn)程的能力，而那些資源，話語權(quán)不那么強(qiáng)大的行為者可能被排除在合作進(jìn)程之外或其作用難以發(fā)揮。所以，協(xié)作中要促進(jìn)信任，權(quán)力必須是可見的，可以通過巧妙的對話框架，促進(jìn)邊緣化參與者的聲音和作用得以重視。

(三)高效的領(lǐng)導(dǎo)能力和藝術(shù)

當(dāng)應(yīng)急事件擴(kuò)大并涉及更多的參與者時(shí)，必須進(jìn)行統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)。由于成功的協(xié)作既需要確立多元化的目標(biāo)，讓參與者保持獨(dú)立，同時(shí)又需要朝著實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)努力，加之任務(wù)環(huán)境的艱巨性，協(xié)作應(yīng)急管理中領(lǐng)導(dǎo)及其困難?！八麄冃枰邆渑c各類人員打交道的能力以及使用自己的行業(yè)術(shù)語理解信息來源的能力?！保?7］為此，他們需要融合信息、制定戰(zhàn)略，并根據(jù)自己的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)作出快速而重要的決定。此外，由于協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)者需要的是權(quán)威而不是獨(dú)裁，所以應(yīng)急管理中他們是協(xié)調(diào)者和緊急行動(dòng)的推動(dòng)者。概而言之，協(xié)作應(yīng)急中領(lǐng)導(dǎo)者的工作不能一葉障目，也就是說，他們既需要關(guān)注大局，也必須注意重要細(xì)節(jié)。例如，Mareschal在研究聯(lián)邦協(xié)調(diào)員的技能時(shí)發(fā)現(xiàn)，最有效的調(diào)解員被她稱為“雙焦視力”——既能夠采取廣義和狹義的觀點(diǎn)進(jìn)行調(diào)解，又能夠在緊急情況下立即處理事件［18］。

四、協(xié)作性應(yīng)急管理對我國的啟示

目前，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)發(fā)起一個(gè)名為“協(xié)作”的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。在國家響應(yīng)框架(NRF)上增加一個(gè)稱之為“協(xié)作”的網(wǎng)頁，允許社會在虛擬世界分享應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。美國協(xié)作性應(yīng)急管理作為一個(gè)正在建立的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，雖然還有很多不足，但是本著取其精華，去其糟粕的思想，確實(shí)有些方面值得學(xué)習(xí)和借鑒。總的來說，要使我國應(yīng)急管理走上有效的協(xié)作管理之路，必須做好以下方面的工作。

(一)打破條塊分割，提高政府內(nèi)部縱向和橫向的協(xié)作治理能力

政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者，必須承擔(dān)公共危機(jī)管理的職責(zé)。同時(shí)，政府或國家治理之所以能成為現(xiàn)代公共領(lǐng)域治理的核心［19］，有以下幾個(gè)原因:一是國家治理只有權(quán)威性和整合作用;二是國家實(shí)行的治理具有強(qiáng)制性和規(guī)范性;三是國家實(shí)行的治理具有強(qiáng)大的滲透力，國家治理具有延遲性，并且國家治理機(jī)制與日益壯大的市場、第三部門不斷互動(dòng)，形成一個(gè)新的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段，政府必須把部門利益和地方利益的“條塊分割”限制在一定的范圍內(nèi)，處理好局部利益、短期利益、地方利益及部門利益與整體利益、長遠(yuǎn)利益、國家利益的關(guān)系。同時(shí)，必須大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，合理劃分事權(quán)，抓緊建立綜合協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。因?yàn)槲C(jī)實(shí)踐的出現(xiàn)往往是跨系統(tǒng)跨部門的，就需要多系統(tǒng)多部門聯(lián)合行動(dòng)協(xié)同作戰(zhàn)。在協(xié)作應(yīng)急管理中，政府負(fù)有重要的領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、協(xié)調(diào)功能，政府應(yīng)急能力不足，縱向和橫向合作不力，很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能。

(二)培養(yǎng)社會群體的社會責(zé)任感，改變應(yīng)急管理主體單一性傾向

由于應(yīng)急管理中強(qiáng)化多主體的社會責(zé)任，是增強(qiáng)應(yīng)急管理有效性的重要內(nèi)容。但是，在這方面理論研究和實(shí)踐還很不夠［20］16-21。按照德國哲學(xué)家路德格爾·海德布林克的總結(jié)，責(zé)任是根據(jù)問題的具體背景和關(guān)系而以不同的類型發(fā)揮作用，這些類型包括:與相應(yīng)的后果和疏忽相聯(lián)系的社會責(zé)任;關(guān)系到行為人在社會或組織地位的角色、使命、責(zé)任等。長期以來，由于政府為公的思想意識，人們普遍認(rèn)為對危機(jī)事件應(yīng)急管理是政府的“天職”，政府應(yīng)該通過計(jì)劃、控制、響應(yīng)和恢復(fù)等措施，使社會得以恢復(fù)正常的秩序。從傳統(tǒng)上看，應(yīng)急管理一直被看作是各級政府的責(zé)任，從社會動(dòng)員，到各種資源的提供和組織，政府始終處于應(yīng)急中絕對主體地位，各類社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、公眾以及輿論處于被動(dòng)員、被安排的被動(dòng)處境之中，從而使得應(yīng)急管理實(shí)際上完全變成政府內(nèi)部事務(wù)，人們對于真實(shí)的信息在哪里傳播，決策在哪里做出，實(shí)施方案在哪里制定，應(yīng)急行動(dòng)的指令從哪里出發(fā)，在哪里開始，到哪里結(jié)束，毫不知情。無形中使其他的社會責(zé)任主體處于“選擇性癱瘓”狀態(tài)，使之沒有能力進(jìn)而也無需對社會責(zé)任做出實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，大多數(shù)情況下只有政府在唱“獨(dú)角戲”，其他的非政府組織、企業(yè)、公眾都無動(dòng)于衷的狀態(tài)，社會責(zé)任的承擔(dān)機(jī)制無形中向一方傾斜。事實(shí)上，政府在應(yīng)急管理中的核心地位，并不意味著政府只能唱獨(dú)角戲，由于政府在人力、財(cái)力和物力方面的限制，既不可能也不現(xiàn)實(shí)。所以，大力培育和發(fā)展具有志愿性公民、公益精神的社會組織，吸納具有社會責(zé)任感的企業(yè)在應(yīng)急管理中積極主動(dòng)承擔(dān)社會責(zé)任具有重要的作用。

(三)進(jìn)行信任增量建設(shè)，避免主體間、公眾間的矛盾和沖突

即使是集權(quán)的網(wǎng)絡(luò)治理，積極的工作關(guān)系和信任也是促進(jìn)危機(jī)應(yīng)對協(xié)作的一個(gè)關(guān)鍵因素［21］。如果協(xié)作之前彼此高度對立，那么決策者或利益相關(guān)者應(yīng)采取有效的補(bǔ)救措施建立信任，否則，他們就不應(yīng)該走上協(xié)作戰(zhàn)略之路?？偟膩碚f，一方面，在應(yīng)急管理中，如果組織、公眾及不同地方和層級政府彼此之間相互信任，就會增加對危機(jī)順利治理的信心，以飽滿的工作熱情投入到合作治理事務(wù)之中;另一方面，信任能夠增強(qiáng)合作關(guān)系的靈活性，如果合作各方缺乏信任，當(dāng)危機(jī)情境發(fā)生變化時(shí)，往往會出現(xiàn)各方對危機(jī)后果預(yù)測不一致而相互猜疑，從而延誤對危機(jī)策略的調(diào)整，使合作的局面破裂。各個(gè)主體之間缺乏信任，影響合作治理的成效;而各主體之間沒有信任，公共危機(jī)合作治理的局面則成為一句空話。目前，我國由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的不平衡，貧富差距擴(kuò)大，政府公信力降低，社會矛盾加劇，都在無形中會增加人與人之間、人與組織之間不信任。要使彼此之間更好的投入應(yīng)急管理可以從以下三個(gè)層面著手:一是要在參與主體和人員之間建立平等對話、協(xié)商溝通的人際關(guān)系。平等是信任的基礎(chǔ)，溝通是信任的平臺，用平等的話語權(quán)和密切的溝通應(yīng)對協(xié)作中矛盾和沖突具有重要的作用。二是用制度重塑信任?！爸贫葘⑿湃瓮普沟揭话愕匾蟪蓡T講真話的程度，……信任的普遍化也可以通過制度促進(jìn)那些體現(xiàn)公平、公正和中立的價(jià)值觀的實(shí)踐而得到增強(qiáng)……那些超越法律面前平等，并通過再分配的干預(yù)和選擇性保護(hù)——須經(jīng)由法律和‘依照’法律的生活機(jī)會平等措施——而實(shí)現(xiàn)的社會權(quán)利，是信任產(chǎn)生的團(tuán)結(jié)潛力的基礎(chǔ)?！保?2］為此，需用規(guī)則對參與者的權(quán)、責(zé)條件，工作范圍等予以明確的說明;要建立良好的信息通報(bào)制度，使彼此能夠相互了解本地存在的問題，具體可以建立網(wǎng)上公共論壇、定期會議、定期通報(bào)等形式。三是要借助于新聞媒體，將信息傳遞給大眾和相關(guān)協(xié)作方。不但使“民知多而不亂”，反而更明白應(yīng)急形式，積極有效地參與自救、互救和公救，真正實(shí)現(xiàn)在互信團(tuán)結(jié)的氛圍中協(xié)作應(yīng)急。

(四)提高協(xié)作主體素質(zhì)，增強(qiáng)協(xié)作應(yīng)急能力

有效的協(xié)作應(yīng)急管理，離不開公眾和社會組織積極有序的參與，而參與的有效性很大程度上取決于他們參與能力的大小和自身素質(zhì)的高低。目前，社會組織發(fā)展不健全，支援精神匱乏，公民缺乏自救、救護(hù)的意識和能力，是我國應(yīng)急管理中存在的一個(gè)重要問題。就社會組織來說，一是傳統(tǒng)政府管理思維限制了社會組織在應(yīng)急管理中扮演角色和發(fā)揮作用;二是忽視社會力量和社會力量的實(shí)力，未能給這支力量發(fā)揮作用提供適度空間和保障。一方面，政府必須對社會組織的成長和發(fā)展提供空間和支持，政府可以從以下幾點(diǎn)促進(jìn)社會組織的成長:(1)降低準(zhǔn)入門檻，加快審批速度，形成社會組織快速成長的環(huán)境;(2)資金的扶持;(3)提供法律支撐和政策保障。另一方面，社會組織必須提高自身參與應(yīng)急管理的能力和效率，社會組織必須從以下幾點(diǎn)努力:(1)制定和完善社會組織參與應(yīng)急管理的計(jì)劃和方案;(2)拓展人才招募渠道，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高人員素質(zhì)［20］16-21。對于社會公眾，在宣傳公民責(zé)任和公民意識的同時(shí)，必須通過培訓(xùn)提高他們對危機(jī)的認(rèn)識，提高他們自身應(yīng)對危機(jī)的能力，具體可以通過電視、廣播、等媒體等來進(jìn)行;也可以通過舉辦講座、開設(shè)課程、設(shè)立熱線、開放網(wǎng)絡(luò)的方式來進(jìn)行。最重要的是要將公民個(gè)人的危機(jī)教育納入國民教育體系，像美國、日本那樣，使危機(jī)意識和應(yīng)急能力的教育和培養(yǎng)從娃娃抓起。

隨著各種“邪惡問題”的不斷出現(xiàn)，協(xié)作應(yīng)急成為必然的發(fā)展趨勢?！拔覀冇行判念A(yù)測，政府和利益相關(guān)者之間更好的合作與協(xié)調(diào)的需求在不久的將來不可能減弱?！保?3］應(yīng)急參與主體和個(gè)人必須在有效的領(lǐng)導(dǎo)下，彼此信任、密切合作、信息共享、有效溝通，才能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作的新突破。

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1672-0768(2014)01-0048-07

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國家社科基金項(xiàng)目(13BZZ024);中央民族大學(xué)2011年度新增中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)重大項(xiàng)目(MUC2011ZDKT04)

周曉麗(1973-)，女，河南漯河人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，行政學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，美國佛羅里達(dá)州立大學(xué)訪問學(xué)者，研究方向:公共管理與決策分析。

［責(zé)任編輯:胡璇］