教育公平視角下的農(nóng)村教育資源配置策略

孫剛成，溫保保

（延安大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，陜西延安 716000）

■教育學(xué)研究

教育公平視角下的農(nóng)村教育資源配置策略

孫剛成，溫保保

（延安大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，陜西延安 716000）

目前，城鄉(xiāng)教育水平呈現(xiàn)出顯著的不均衡狀態(tài)，這種狀況極為嚴(yán)重地影響了我國(guó)教育事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。主要原因在于城鄉(xiāng)所享有的教育資源分配不均，以及一些地方錯(cuò)誤理解撤校合并政策，盲目追求所謂的速度和效率，導(dǎo)致農(nóng)村教育出現(xiàn)萎縮狀況，加劇失衡態(tài)勢(shì)。公平是社會(huì)進(jìn)步的主要標(biāo)志，也是人類追求的主要目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育之間的公平，主要在于教育資源配置向農(nóng)村教育傾斜，主要途徑是教育政策的支持，即優(yōu)化配置農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)資源，適當(dāng)在一些地區(qū)恢復(fù)閑置的教育資源；加大對(duì)農(nóng)村教育的資金投入，改善農(nóng)村教育的辦學(xué)設(shè)施和辦學(xué)環(huán)境；優(yōu)化師資配備，提高農(nóng)村地區(qū)的師資教育水平；加強(qiáng)信息資源建設(shè)，共享先進(jìn)的信息資源和現(xiàn)代的教育經(jīng)驗(yàn)，盡快提高農(nóng)村教育水平。

教育公平；農(nóng)村教育；資源配置

教育資源作為一種公共性資源，對(duì)社會(huì)公民來說不分地域、民族、種族、性別、階層、財(cái)產(chǎn)、地位等都具有共同享有的權(quán)利，在資源分配過程中需堅(jiān)持公平性的原則。公平配置教育資源是教育現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)和諧社會(huì)的根本要求。當(dāng)前，黨和國(guó)家以及社會(huì)把教育公平擺在突出位置。但是受我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度影響，高教優(yōu)先，扶持重點(diǎn)、多渠道籌資、學(xué)校經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，重點(diǎn)學(xué)校制度兼民辦教育，平等權(quán)利附加少數(shù)人的特權(quán)，多元標(biāo)準(zhǔn)以分?jǐn)?shù)、金錢和權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，［1］58這些政策或制度致使城市和農(nóng)村的教育資源配置出現(xiàn)嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象，教育資源向城市集中，而廣大農(nóng)村地區(qū)的教育資源卻出現(xiàn)嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響我國(guó)教育現(xiàn)代化的發(fā)展。

一、農(nóng)村教育與城市教育之間的不均衡狀況

農(nóng)村教育與城市教育之間的不均衡狀況既是一個(gè)歷史問題也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前，農(nóng)村教育的發(fā)展主要依賴于中央、地方政府對(duì)農(nóng)村教育資源的投入，包括政策、法律法規(guī)、財(cái)政、人力、物力的投入。與城市教育投入相比，農(nóng)村教育的投入處于不利地位，對(duì)教育政策的盲目執(zhí)行尤其是撤校合并政策，導(dǎo)致農(nóng)村教育更為薄弱，而在接受中高等教育方面，農(nóng)村人口的處境更不容樂觀。這在一定程度上影響了教育資源總量在教育布局中的均衡配置。

（一）城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)差距較大

從九十年代開始農(nóng)村教育投入和城市教育投入的差距就開始不斷擴(kuò)大。1993年全國(guó)城市小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為476.1元，農(nóng)村為250.4元；城市初中的生均教育經(jīng)費(fèi)為941.7元，農(nóng)村為472.8元。城鄉(xiāng)差距分別為1.9倍和2倍。［2］76到本世紀(jì)初，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入和城市教育經(jīng)費(fèi)投入的差距有進(jìn)一步拉大趨勢(shì)。以2001年城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)的投入為例［2］97，城鄉(xiāng)生均公用經(jīng)費(fèi)的差距小學(xué)為2.44倍，初中為2.33倍，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距小學(xué)為2.5倍，初中為3.25倍。與93年相比，農(nóng)村和城市之間的生均教育經(jīng)費(fèi)投入和使用的差距不但沒有縮小，反而愈來愈大。到2009年，情況雖有好轉(zhuǎn)，但還是存在明顯差距，如表1，小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)農(nóng)村占城市比重的93.46%，生均公用經(jīng)費(fèi)占比重為86.45%。初中生均教育經(jīng)費(fèi)農(nóng)村占城市比重的89.64%，生均公用經(jīng)費(fèi)占比重86.00%。差距有所縮小，但從農(nóng)村小學(xué)和初中所享受到的資源和城市相比還是有差距，更何況農(nóng)村本身的教育資源就不充足，基礎(chǔ)條件薄弱。對(duì)農(nóng)村的投入如果趕不上城市的投入或者超過城市的投入，農(nóng)村和城市的辦學(xué)條件將會(huì)進(jìn)一步拉大。

表1 2009年城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)的差距

從2010年農(nóng)村中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)情況（見表2）來看，農(nóng)村中小學(xué)增長(zhǎng)與城市相比增長(zhǎng)幅度較小，基數(shù)相差較大。農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)略比城市多出0.17個(gè)百分點(diǎn)，但基數(shù)卻相對(duì)較小。農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費(fèi)略比城市多出0.06個(gè)百分點(diǎn)，同樣基數(shù)較小。在農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)方面，農(nóng)村增長(zhǎng)幅度和基數(shù)都明顯低于城市，且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。從教育經(jīng)費(fèi)對(duì)農(nóng)村的投入情況來看，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)盡管有所增長(zhǎng)，但投入和城市相比較，存在明顯差距，并且這種差距的絕對(duì)數(shù)額擴(kuò)大也是顯而易見的。

表2 2010年農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)情況

（二）農(nóng)村教育規(guī)模萎縮

為了更好地優(yōu)化利用教育資源和整合農(nóng)村教育資源，國(guó)家出臺(tái)了撤校合并的政策，并在全國(guó)范圍內(nèi)推行。撤校合并政策本意是為了合理利用有限的教育資源提高農(nóng)村教育質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)教育差距。但是在撤校合并的過程中出現(xiàn)脫離實(shí)際的情況，“一刀切”、追求政績(jī)、趕速度導(dǎo)致一些農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)大規(guī)模地撤銷。2000～2006年間，我國(guó)小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)分別減少6.6萬所和3.9萬個(gè)，其減幅相當(dāng)于在校生減幅的3倍；西部農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)小學(xué)的減少幅度超過小學(xué)學(xué)齡人口和在校生減幅的5倍，小學(xué)教學(xué)點(diǎn)的減幅更大［3］，根據(jù)教育部發(fā)布的《2004年中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》中，僅2004年我國(guó)就撤減小學(xué)3.17萬所，初中973所，共計(jì)減少中小學(xué)4萬多所［4］。因?yàn)槌凡⒌倪@些學(xué)校絕大部分分布在農(nóng)村地區(qū)，撤校合并政策并沒有起到預(yù)想的效果，反而帶來一些新的農(nóng)村教育問題。中小學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)的撤并直接導(dǎo)致的后果就是農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)、學(xué)校大規(guī)模地減少，農(nóng)村的入學(xué)適齡兒童為了求學(xué)迫不得已去合并到城鎮(zhèn)及一些人口相對(duì)集中的農(nóng)村中心學(xué)校去上學(xué)，農(nóng)村孩子出現(xiàn)了新的上學(xué)難題。這不僅僅加重了農(nóng)村家庭的教育負(fù)擔(dān)，更給農(nóng)村兒童的健康成長(zhǎng)提出了新的挑戰(zhàn)，也影響了農(nóng)民對(duì)接受教育的態(tài)度和看法。

（三）農(nóng)村人口接受教育水平年限較低

從整體上來說，農(nóng)村人口接受教育水平的年限比較短。我國(guó)義務(wù)教育的主要目標(biāo)之一就是解決我國(guó)農(nóng)村人口受教育水平，提高國(guó)民的文化、科學(xué)水平和整體素質(zhì)。事實(shí)上，對(duì)于受教育者來說，受教育的程度、受教育水平的高低、受教育的年限等也是影響農(nóng)村農(nóng)民素質(zhì)提高的關(guān)鍵因素，也是教育公平關(guān)注的重要問題之一。2000年全國(guó)第五次人口普查千分之一抽樣數(shù)據(jù)庫中，118萬人口的樣本涵蓋了近一個(gè)世紀(jì)的人口信息，為研究我國(guó)教育公平狀況提供了一些整體數(shù)據(jù)。

表3 15歲以上人口中城鄉(xiāng)學(xué)歷人口比例（%）

從上表的數(shù)據(jù)可以看出來，農(nóng)村15歲以上人口中僅接受義務(wù)教育的高達(dá)92.6%，而城市只有48.7%；義務(wù)教育階段以后的教育情況恰恰相反，城市中高學(xué)歷的人口比例是農(nóng)村的3.5倍，中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例更是分別達(dá)到農(nóng)村人口的16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。［1］71原因在于除過農(nóng)村不吸引高學(xué)歷人才外，農(nóng)村人口接受義務(wù)教育階段以后的教育占人口比例嚴(yán)重偏少。

表4 樣本中在校生和輟學(xué)生的城鄉(xiāng)比例

另一組數(shù)據(jù)也很好印證了這一情況，表4中小學(xué)、初中、高中、中專在校生和輟學(xué)學(xué)生來自農(nóng)村和城市的分布再次明顯表明，在校生人數(shù)按照教育程度高低來反映趨勢(shì)的話，農(nóng)業(yè)人口呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，而非農(nóng)業(yè)人口呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)；輟學(xué)方面，農(nóng)村人口的輟學(xué)率逐漸遞減，但所占的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比非農(nóng)業(yè)人口所占比例要大，而非農(nóng)業(yè)人口的輟學(xué)率在增加但所占比例卻很小。這表明教育程度越高，農(nóng)村人口所占比重越少，城鄉(xiāng)差距也就越大。農(nóng)村人口整體接受教育水平的年限較低，從享受教育資源的公平性角度來看，農(nóng)村人口享有的教育機(jī)會(huì)、教育權(quán)利并沒有得到保證。

二、教育公平對(duì)農(nóng)村教育資源優(yōu)化配置的呼喚

一個(gè)公平的、民主的社會(huì)在教育領(lǐng)域體現(xiàn)了每一位公民都同等享有教育的權(quán)利和具有平等接受教育的機(jī)會(huì)。目前，我國(guó)教育資源投入嚴(yán)重不足，教育資源配置的公平性缺失，已成為影響和制約教育機(jī)會(huì)均等的重要因素，阻礙了實(shí)現(xiàn)教育公平的進(jìn)程。［5］教育公平是社會(huì)公平的一部分，教育公平是社會(huì)公平的一個(gè)子系統(tǒng)，廣義的社會(huì)公平包括經(jīng)濟(jì)公平、政治公平、教育公平等，教育并不能通過自身來實(shí)現(xiàn)高水平的教育公平，教育的不平等歸根結(jié)底是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的反映，教育不公平的根本原因是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治的不平等使然。［6］社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不均衡發(fā)展和政治民主的不健全是有失教育公平的根本原因，也是農(nóng)村教育問題產(chǎn)生的根本因素。隨著我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和建立完善民主的政治體制的不斷進(jìn)步，教育公平越來越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，教育資源的公平配置也自然成為教育公平的必然訴求。

約翰·羅爾斯提出正義的兩個(gè)基本原則：“第一，每一個(gè)人都有平等的權(quán)利去擁有可以與別人的類似自由權(quán)并存的最廣泛的基本自由權(quán)（平等自由的權(quán)利）；第二，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的安排應(yīng)能使這種不平等不但（1）可以合理地指望符合每一個(gè)人的利益；而且（2）與向所有人開放的地位和職務(wù)聯(lián)系在一起（差別原則和機(jī)會(huì)均等原則）?！保?］在一個(gè)民主和正義的社會(huì)中，公平體現(xiàn)在每個(gè)公民擁有平等自由的權(quán)利，并且可以因現(xiàn)實(shí)的不平等或?qū)嶋H的弱勢(shì)而享受差別原則與機(jī)會(huì)均等原則的特殊保護(hù)。在教育領(lǐng)域中，教育公平應(yīng)當(dāng)保證每一位公民平等、自由地享有受教育的權(quán)利和接受教育的均等機(jī)會(huì)，對(duì)處于不利地位的受教育者需遵循差別性的原則與機(jī)會(huì)均等原則，實(shí)行特別照顧，這也是教育公平對(duì)農(nóng)村教育資源配置的要求。

從以上這兩個(gè)原則出發(fā)，第一，在教育資源的公平配置中考慮每一位公民平等的接受教育的基本權(quán)利，第二，根據(jù)實(shí)際情況，差別對(duì)待處于不利地位的公民享有的教育機(jī)會(huì)。在教育資源的分配中城市的教育資源所占比重較大，農(nóng)村教育資源所占比重較小。通過教育自身并不能解決教育公平問題。這就更多的訴諸于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治等方面的改革來解決教育公平的問題，教育自身不能解決教育公平并不意味著教育自身對(duì)教育公平?jīng)]有作為，教育本身同樣應(yīng)該擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)教育公平的責(zé)任和義務(wù)［6］。因此，農(nóng)村教育資源的公平配置需要從兩個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)，第一是，經(jīng)濟(jì)方面增加對(duì)農(nóng)村教育的投入，政治方面應(yīng)在致力于改變城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)體制的同時(shí)，制定傾斜性政策保障農(nóng)村教育科學(xué)健康快速發(fā)展；第二是，教育自身的責(zé)任和義務(wù)必須落到實(shí)處，教育必須遵循教育基本規(guī)律發(fā)展，并通過自身的完善保證教育的育人性與實(shí)效性。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育資源公平配置的策略

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育資源合理配置主要依靠經(jīng)濟(jì)的支持、政治的保障和各級(jí)政府部門立足于公平和均衡。農(nóng)村教育的資源配置必須遵循公平原則和差別與機(jī)會(huì)均等原則，教育布局的調(diào)整和教育資源的優(yōu)化配置應(yīng)當(dāng)從以下四方面入手。

（一）優(yōu)化農(nóng)村區(qū)域辦學(xué)條件，統(tǒng)籌兼顧合理布局

提高農(nóng)村區(qū)域的辦學(xué)條件，統(tǒng)籌規(guī)劃，把基礎(chǔ)教育、中等教育、高等教育、成人教育、職業(yè)教育進(jìn)行合理整合與規(guī)劃。要把中小學(xué)布局調(diào)整作為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略措施納入各級(jí)政府的議事日程，加強(qiáng)管理，統(tǒng)籌兼顧合理布局。以“分片集中建寄宿制學(xué)?！睘橥黄瓶?，以“多種整合模式”為主渠道，堅(jiān)持把布局調(diào)整與危房改造相結(jié)合、與加強(qiáng)薄弱學(xué)校改造相結(jié)合、與城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合［8］。根據(jù)實(shí)際需求恢復(fù)一些盲目撤并的閑置教育資源，并提高辦學(xué)水平以方便農(nóng)村學(xué)生就近入學(xué)。適當(dāng)根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況合理布局農(nóng)村成人教育、職業(yè)教育與高等教育。在一些地理?xiàng)l件優(yōu)越，交通比較便利的農(nóng)村區(qū)域，加大財(cái)政投入和政策、法律法規(guī)方面的支持，適當(dāng)建立一些高職院校。通過在農(nóng)村地區(qū)辦一些高水平的高職院校來吸引人才向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)。深入農(nóng)村、了解農(nóng)村，在農(nóng)村平靜、安寧的自然環(huán)境中形成培養(yǎng)人才的高等院校。

（二）擴(kuò)大農(nóng)村教育的資金投入，多渠道充實(shí)資金基礎(chǔ)

農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)不足是長(zhǎng)期存在的一個(gè)問題，農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)與城市生均教育經(jīng)費(fèi)相比較低。這就需要根據(jù)差別性原則和機(jī)會(huì)均等原則，通過中央財(cái)政和地方財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)的傾斜性投入，切實(shí)提高農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)通過多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)，設(shè)立農(nóng)村教育基金，向社會(huì)募集資金，積極鼓勵(lì)、支持和號(hào)召企事業(yè)單位向農(nóng)村教育事業(yè)募捐。號(hào)召廣大群眾為農(nóng)村教育事業(yè)積極貢獻(xiàn)，為農(nóng)村教育事業(yè)出錢出力等［9］。積極鼓勵(lì)民辦教育在農(nóng)村的發(fā)展，通過鼓勵(lì)在農(nóng)村興辦教育吸收社會(huì)閑散資金，擴(kuò)大農(nóng)村教育資金來源多樣化，充實(shí)農(nóng)村教育的資金基礎(chǔ)，提高農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)水平。

（三）優(yōu)化師資配備，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流合作

撤校合并政策帶來的不利影響還在于農(nóng)村的一些優(yōu)質(zhì)教師資源向城市流動(dòng)，以及一些農(nóng)村教師閑置并向其他行業(yè)分流，這使得農(nóng)村教師資源急劇減縮。農(nóng)村教師資源的減縮和優(yōu)秀教師向城市分流，使得原本就不足的農(nóng)村教育資源更為脆弱。國(guó)家實(shí)行一系列政策措施以期彌補(bǔ)這一問題，諸如，支教計(jì)劃，教師培訓(xùn)計(jì)劃，免費(fèi)師范生計(jì)劃，農(nóng)村特崗教師計(jì)劃等，以此來提高和充實(shí)農(nóng)村缺乏師資的狀況。但實(shí)際情況是，這些計(jì)劃并沒有能長(zhǎng)期留住優(yōu)秀教師，出現(xiàn)了“走馬觀花”的情況。國(guó)家在實(shí)行以上這些計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒一些國(guó)外的作法，如英美日等國(guó)家實(shí)行的方向分配制度，以此來保障和吸引優(yōu)秀教師向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)，這一制度具體為：同一地區(qū)的公辦學(xué)校教師的薪酬，按照地理位置遠(yuǎn)近，條件的好壞實(shí)行方向分配，即越是條件艱苦的地方教師的工資待遇越好。［10］這種制度的好處在于能夠長(zhǎng)期留住和吸引一些優(yōu)質(zhì)的教師在農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期從事教育工作。另外，優(yōu)化農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村教師和城市教師之間的交流合作，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校教師與高等師范院校、教育研究所以及教育研究專家、學(xué)者之間的交流與合作。以此來提高農(nóng)村教師和農(nóng)村教育水平，縮小農(nóng)村教育和城市教育之間的差距。

（四）加強(qiáng)信息技術(shù)建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育公平

信息資源建設(shè)依靠信息技術(shù)的支撐，信息技術(shù)主要是指多媒體計(jì)算機(jī)技術(shù)與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。通過信息技術(shù)環(huán)境下的資源共享機(jī)制可以有力地推動(dòng)城鄉(xiāng)教育公平的實(shí)現(xiàn)［11］。利用信息技術(shù)資源，農(nóng)村地區(qū)的師生可以共享各種信息資源和現(xiàn)代先進(jìn)的教育經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)師生質(zhì)量的提高，縮小在教育信息資源享有方面的差距。因此，信息技術(shù)在農(nóng)村的建設(shè)，在這個(gè)信息時(shí)代顯得尤為重要。此外，還在于信息技術(shù)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，信息技術(shù)人才的充實(shí)是強(qiáng)化農(nóng)村信息技術(shù)建設(shè)的重要保障。通過強(qiáng)化信息技術(shù)建設(shè)，使農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校管理人員、教師和學(xué)生共享現(xiàn)代信息資源，以推進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平的實(shí)現(xiàn)。

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［責(zé)任編輯 劉國(guó)榮］

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1004－9975（2014）02－0113－04

2013－09－23

陜西省教育廳專項(xiàng)科研項(xiàng)目“陜北縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展模式研究”（11JK0326）；延安市科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目社會(huì)攻關(guān)課題“延安市義務(wù)教育均衡發(fā)展理論與實(shí)踐研究”（2011KS－18）

孫剛成（1969—），男，河南濮陽人，延安大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授，北京理工大學(xué)教育研究院博士研究生。