浙江省生態(tài)公益林分類補(bǔ)償初探

周子貴，汪永紅，夏淑芳，張 勇，林生明，鄭文達(dá)，龔笑飛

（1. 浙江省林業(yè)生態(tài)工程管理中心，浙江 杭州 310020；2. 浙江省林業(yè)廳，浙江 杭州 310020；3. 浙江省林業(yè)科學(xué)研究院，浙江 杭州 310023；4. 浙江省開化縣林業(yè)局，浙江 開化 324300；5. 浙江省臨安市林業(yè)局，浙江 臨安 311300；6. 浙江省遂昌縣林業(yè)局，浙江 遂昌 323300）

浙江省生態(tài)公益林分類補(bǔ)償初探

周子貴1，汪永紅2，夏淑芳3，張 勇1，林生明4，鄭文達(dá)5，龔笑飛6

（1. 浙江省林業(yè)生態(tài)工程管理中心，浙江 杭州 310020；2. 浙江省林業(yè)廳，浙江 杭州 310020；3. 浙江省林業(yè)科學(xué)研究院，浙江 杭州 310023；4. 浙江省開化縣林業(yè)局，浙江 開化 324300；5. 浙江省臨安市林業(yè)局，浙江 臨安 311300；6. 浙江省遂昌縣林業(yè)局，浙江 遂昌 323300）

概述了浙江省臨安市和開化縣在不同時(shí)期采用的生態(tài)公益林分類補(bǔ)償試點(diǎn)方法，即從“二檔分類法”、“三類分類法”到“自然保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償法”的漸變歷史，分析了各自的優(yōu)劣、存在問題和實(shí)施成效，并對(duì)以后深入開展生態(tài)公益林分類補(bǔ)償，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制提出了相關(guān)建議。

生態(tài)公益林；分類補(bǔ)償；浙江省

浙江省現(xiàn)有省級(jí)以上生態(tài)公益林266.67萬hm2，其中，國家級(jí)生態(tài)公益林88.67萬hm2，省級(jí)生態(tài)公益林178萬hm2。浙江省委、省政府高度重視生態(tài)公益林建設(shè)，自2004年建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度以來，連年都將補(bǔ)償資金發(fā)放工作列入為民辦實(shí)事十大民生工程，并逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從2004年的120元/hm2提高到2013年的315元/hm2。補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施標(biāo)志著我國林業(yè)經(jīng)營思想有了重大轉(zhuǎn)折，森林生態(tài)公益價(jià)值得到了社會(huì)的肯定，生態(tài)公益林的建設(shè)和管理有了資金來源[1]。但隨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，補(bǔ)償中一些問題也逐步突顯出來。一是自然保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)位由于管理嚴(yán)格、補(bǔ)償水平低，群眾抵觸情緒較強(qiáng)烈。二是林分質(zhì)量高的與質(zhì)量差的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相同，部分生態(tài)公益林經(jīng)營者認(rèn)為不合理，要求退出并進(jìn)行采伐的愿望較強(qiáng)。三是由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，群眾缺少培育經(jīng)營生態(tài)公益林積極性。在同一個(gè)地區(qū)，政府規(guī)定的單位面積生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都一樣，沒有考慮公益林的樹種、林齡、質(zhì)量、經(jīng)營要求等因素，這種一刀切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然還不是很公平[2]。在生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立完善過程中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性是補(bǔ)償機(jī)制能夠良性運(yùn)行的關(guān)鍵[3]。為提高生態(tài)公益林經(jīng)營者培育管護(hù)的積極性，建立和完善生態(tài)公益林分類補(bǔ)償制度和補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)公益林建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展和林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)上述問題，從2007年起，浙江省開始在重點(diǎn)林區(qū)的臨安市和開化縣按“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的補(bǔ)償思路實(shí)施分類補(bǔ)償試點(diǎn)，為建立“分類補(bǔ)償與分檔補(bǔ)助相結(jié)合，量力而行、分步推進(jìn)、逐步完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本合理、補(bǔ)償資源多元化”的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度探索新路子。

1 分類補(bǔ)償方法探索

2007年，臨安市和開化縣分別探索實(shí)施二檔分類補(bǔ)償法，該補(bǔ)償法即依據(jù)“區(qū)位從重、質(zhì)量從優(yōu)、規(guī)模從大、管理從嚴(yán)”的劃分原則，把生態(tài)公益林劃分成2個(gè)檔次，分別采取不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2008年，兩地又改用統(tǒng)一的三類分類補(bǔ)償法，即將生態(tài)公益林劃分成3種類型實(shí)施補(bǔ)償。2011年，在總結(jié)分類補(bǔ)償試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)和效果基礎(chǔ)上，浙江省開始在省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)推行租賃補(bǔ)償試點(diǎn)。

1.1 二檔分類補(bǔ)償法

臨安市地處太湖和錢塘江兩大水系的源頭，有生態(tài)公益林6.56萬hm2；開化縣是錢塘江的發(fā)源地，浙西地區(qū)的重要的生態(tài)屏障，有生態(tài)公益林面積5.84萬hm2。

1.1.1 生態(tài)公益林分類劃分標(biāo)準(zhǔn) 臨安和開化都按照林分質(zhì)量、區(qū)塊規(guī)模2個(gè)指標(biāo)將當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林分為“提高檔”和“基本檔”2類（見表1）。按上述標(biāo)準(zhǔn)劃分后，臨安“提高檔”面積為3.15萬hm2，“基本檔”為3.41萬hm2；開化縣“提高檔”面積為3.29萬hm2，“基本檔”為2.55萬hm2。

1.1.2 分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) “基本檔”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為全省當(dāng)年的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，即 180元/hm2，“提高檔”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 225元/hm2，兩檔之間補(bǔ)助相差45元/hm2。“提高檔”差額補(bǔ)助資金由省財(cái)政撥付。

兩地共確定提高檔生態(tài)公益林面積6.44萬hm2，2007年發(fā)放補(bǔ)償資金1 449萬元，其中提高差額補(bǔ)助資金289.8萬元。從當(dāng)年試點(diǎn)情況看，“基本檔”與“提高檔”公益林補(bǔ)助檔差偏小，差別難以體現(xiàn)，未能充分調(diào)動(dòng)起“基本檔”生態(tài)公益林的經(jīng)營主體改善林分質(zhì)量的生產(chǎn)積極性。

表1 二檔分類補(bǔ)償法生態(tài)公益林劃分標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Classification of ecological forest for compensation (2 grades)

1.1.3 分類管理要求 對(duì)兩檔生態(tài)公益林采取分類管理。提高檔實(shí)施全面封禁，禁止在其內(nèi)進(jìn)行任何形式的采伐和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，以及開墾、采石、挖沙、取土等破壞生態(tài)公益林的行為，出現(xiàn)濫伐、盜伐及火災(zāi)、病蟲害等因素影響致使達(dá)不到提高檔標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)及時(shí)調(diào)出。在符合生態(tài)公益林管理要求的條件下，基本檔可進(jìn)行合理的更新采伐和撫育經(jīng)營等生產(chǎn)活動(dòng)。

1.2 三類分類補(bǔ)償法

1.2.1 生態(tài)公益林分類劃分標(biāo)準(zhǔn) 2008年，臨安市和開化縣在總結(jié)2007年各自分類補(bǔ)償試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，相互借鑒，并按照省林業(yè)主管部門的要求，統(tǒng)一了生態(tài)公益林分類劃分標(biāo)準(zhǔn)。即先將公益林生態(tài)區(qū)位分為特殊保護(hù)區(qū)位、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)位和一般保護(hù)區(qū)位，再根據(jù)林分質(zhì)量、區(qū)塊規(guī)模和管護(hù)要求3個(gè)因子，將生態(tài)公益林劃分為一、二、三類（見表2）。

表2 三類分類補(bǔ)償法生態(tài)公益林劃分標(biāo)準(zhǔn)Table 2 Classification of ecological forest for compensation (3 grades)

1.2.2 分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 按照三類分類補(bǔ)償法生態(tài)公益林劃分標(biāo)準(zhǔn)，一類生態(tài)公益林，臨安市分布都在清涼峰國家級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，面積為0.37萬hm2，開化縣都分布在古田山國家級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，面積為0.107萬hm2，對(duì)劃為一類的生態(tài)公益林實(shí)行租賃管理，臨安年租賃資金為465元/hm2，開化為540元/hm2。二類生態(tài)公益林，臨安市劃定面積0.43萬hm2，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為330元/hm2；開化縣劃定面積1.11萬hm2，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為375元/hm2。三類生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為浙江省當(dāng)年全省的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)225元/hm2。

1.2.3 分類管理要求 對(duì)一、二類生態(tài)公益林主要采取的措施：一是與經(jīng)營者簽訂新的租賃合同和保護(hù)協(xié)議，保持林分一定期限內(nèi)的穩(wěn)定性和自然生長狀態(tài)，設(shè)置宣傳標(biāo)志牌，林緣地帶開設(shè)生物防火林帶實(shí)施保護(hù)；二是禁止任何形式的采伐、更新及生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；三是山林必須由保護(hù)區(qū)或以村為單位實(shí)行統(tǒng)一管理，落實(shí)專門的護(hù)林員，集體林的資金按面積比例落實(shí)到戶。三類生態(tài)公益林按照國家和省有關(guān)法規(guī)和辦法的規(guī)定管理，根據(jù)林分狀況可實(shí)施相應(yīng)的撫育經(jīng)營及發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等生產(chǎn)活動(dòng)。

1.3 自然保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償法

1.3.1 租賃補(bǔ)償范圍 從2011年起，在臨安市和開化縣實(shí)施分類補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全省開展省級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林租賃補(bǔ)償試點(diǎn)，租賃補(bǔ)償?shù)姆秶鸀槭〖?jí)以上自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)林地權(quán)屬為集體的生態(tài)公益林。2013年，在核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)全面實(shí)施“三區(qū)”同步租賃。各自然保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林集體林租賃補(bǔ)償面積見表3。

表3 自然保護(hù)區(qū)集體林租賃補(bǔ)償面積Table 3 Compensation for collective forest in nature reserves hm2

1.3.2 租賃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 自然保護(hù)區(qū)集體林租賃補(bǔ)償金即為該生態(tài)公益林的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為498元/hm2，租賃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)保持相對(duì)穩(wěn)定。今后，根據(jù)浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)需求實(shí)際，適時(shí)調(diào)整租賃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并按新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

1.3.3 主要做法

1.3.3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，登記清冊 林權(quán)證書是保護(hù)區(qū)集體林租賃權(quán)屬的合法憑證。各保護(hù)區(qū)以村為單位分別摸清集體統(tǒng)管山、責(zé)任山、自留山的林種、面積、權(quán)屬以及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況，并登記清冊，落實(shí)到村（組）、農(nóng)戶（經(jīng)營者），落實(shí)到小班地塊。

1.3.3.2 討論決議，簽訂合同 自留山、責(zé)任山的農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)的經(jīng)營者，首先與村委會(huì)簽訂委托租賃決議書，再由村委會(huì)統(tǒng)一與自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)簽訂租賃補(bǔ)償合同；對(duì)于村（組）集體統(tǒng)管山，在村（組）民代表會(huì)議上通過集體林租賃決議后，由村委會(huì)（組統(tǒng)管山委托村）統(tǒng)一簽定租賃補(bǔ)償合同。

1.3.3.3 制定租賃補(bǔ)償資金使用管理辦法 租賃補(bǔ)償資金按照《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》中關(guān)于補(bǔ)償資金發(fā)放規(guī)定程序發(fā)放。租賃補(bǔ)償資金分為管護(hù)資金和租金兩部分，其中管護(hù)資金直接撥付到保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)賬戶，由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排，用于護(hù)林及相應(yīng)的管護(hù)設(shè)施支出。自留山、責(zé)任山及流轉(zhuǎn)經(jīng)營的山林，租金直接撥付到該農(nóng)戶（流轉(zhuǎn)經(jīng)營者）資金賬戶。村（組）集體統(tǒng)管的山林，租金直接撥付村（組）集體賬戶，由村（組）完善利益分配制度，制定使用管理細(xì)則，并實(shí)施設(shè)置專帳、單獨(dú)核算、登記造冊、認(rèn)領(lǐng)簽收制度，確保專款專用；租金使用管理細(xì)則應(yīng)經(jīng)村（組）民三分之二以上成員或村（組）民代表大會(huì)三分之二以上代表同意；除興辦公益事業(yè)和必要的開支外，直接分配給相關(guān)農(nóng)戶的比例原則上不少于70%。

1.3.3.4 租賃管護(hù)要求 租賃山林統(tǒng)一由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，并嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)區(qū)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，林農(nóng)不得實(shí)施采伐和及其任何形式的生產(chǎn)活動(dòng)；護(hù)林員統(tǒng)一由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)聘用；保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)租賃補(bǔ)償山林邊界，用水泥樁進(jìn)行確界立標(biāo)，與各村共同協(xié)作，通過加強(qiáng)宣傳、制定村護(hù)林公約、增加護(hù)林員、設(shè)立護(hù)林管理站等方法加強(qiáng)管護(hù)。

2 分類補(bǔ)償試點(diǎn)成效

2.1 “按質(zhì)論價(jià)”的思想得以深入

生態(tài)公益林補(bǔ)償資金一直以“平均主義”的方式發(fā)放，林分質(zhì)量好差的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有區(qū)別，補(bǔ)償資金使用效率沒有充分發(fā)揮，也沒有體現(xiàn)損失越大補(bǔ)償越多的原則。通過分類補(bǔ)償試點(diǎn)工作，向公益林經(jīng)營者、所有者傳達(dá)了一個(gè)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的信號(hào)，高質(zhì)量高補(bǔ)償?shù)乃枷朐诟刹咳罕娭杏辛艘欢ǖ恼J(rèn)識(shí)，對(duì)提高保護(hù)和建設(shè)公益林積極性有一定的觸動(dòng)。

2.2 增加了林農(nóng)收入，調(diào)動(dòng)了經(jīng)營培育積極性

實(shí)施分類補(bǔ)償，由于“提高檔”及一、二類生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增加了，從而增加了林農(nóng)的收入。如2007年開化縣提高檔的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)1hm2增加了45元，林農(nóng)和村集體收入增加了148.2萬元，2008年增加了199.91萬元。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上調(diào)動(dòng)了經(jīng)營主體經(jīng)營管護(hù)的積極性，并能促使開展經(jīng)營撫育管理，改善提高林分質(zhì)量。

2.3 促進(jìn)管理方式多樣化，有助于生態(tài)公益林的動(dòng)態(tài)管理

實(shí)施分類補(bǔ)償，對(duì)不同級(jí)別的生態(tài)公益林采用不同的分級(jí)管理方式。如一、二類生態(tài)公益林禁止進(jìn)行采伐、禁止開展經(jīng)營性活動(dòng)、限制進(jìn)行生態(tài)公益林變更調(diào)整等；而對(duì)三類生態(tài)公益林可以實(shí)施適當(dāng)?shù)慕?jīng)營撫育、更新采伐等，促進(jìn)生態(tài)公益林管理方式多樣化。同時(shí)，在掌握現(xiàn)有生態(tài)公益林林分質(zhì)量結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過不同的建設(shè)管護(hù)措施，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，使逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能的最大化成為可能。

2.4 有力推動(dòng)了集體林林權(quán)制度改革

如保護(hù)區(qū)的租賃補(bǔ)償，從山林權(quán)屬確認(rèn)、產(chǎn)權(quán)明晰登記、租賃委托決議、簽定租賃合同、補(bǔ)償利益分配，到補(bǔ)償資金發(fā)放、資金使用管理等，都按照林權(quán)制度改革“山定界、林定權(quán)、人定心”的基本要求，確保登記數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、人地證相符、權(quán)屬明確，維護(hù)了農(nóng)民利益，推動(dòng)了林權(quán)制度改革。

2.5 對(duì)保護(hù)區(qū)建設(shè)管理有積極促進(jìn)作用

保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償制度促使劃入自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)格管理的集體林從無償使用、低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到較高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變，森林統(tǒng)一由保護(hù)區(qū)實(shí)施管理，林農(nóng)要求實(shí)施采伐經(jīng)營、改變林地性質(zhì)用途等訴求少了，促進(jìn)了資源的保護(hù)管理。同時(shí)通過山林定權(quán)劃分，明確產(chǎn)權(quán)，減少了糾紛，確保了林區(qū)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。

3 討論與建議

（1）分類補(bǔ)償是解決、擯除森林生態(tài)效益補(bǔ)償“平均主義”問題，推行林分“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”行之有效的辦法，也是不斷完善補(bǔ)償基金制度的重要內(nèi)容。浙江省采用“二檔分類補(bǔ)償法”、“三類分類補(bǔ)償法”和“保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償法”對(duì)分類補(bǔ)償進(jìn)行了試點(diǎn)探索，從試點(diǎn)結(jié)果來看，“二檔分類補(bǔ)償法”過于簡單，補(bǔ)助檔差偏小，差別難以體現(xiàn)，“三類分類補(bǔ)償法”和“保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償法”取得了明顯的效果，特別是“保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償法”，利用較小的財(cái)政資金投入，獲取了巨大的社會(huì)效應(yīng)，既保障林農(nóng)利益，又促進(jìn)了保護(hù)區(qū)建設(shè)與保護(hù)管理，維護(hù)了林區(qū)的穩(wěn)定，值得進(jìn)一步推廣實(shí)施。

（2）分類補(bǔ)償推廣還存在一定難度，措施有待進(jìn)一步完善。公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重點(diǎn)，也是一個(gè)難點(diǎn)，國內(nèi)林業(yè)管理人員和相關(guān)學(xué)者意見也不一致[4]。一是生態(tài)公益林分類標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施有一定的難度。如優(yōu)質(zhì)林分面積占比，闊葉林、混交林占比、林分郁閉度、林分平均胸徑、樹高、蓄積等林分質(zhì)量屬動(dòng)態(tài)變化過程，分一定年度的審定，工作量偏大，較難實(shí)施。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別多大較為合適及帶動(dòng)性強(qiáng)弱也很難確定。2007年臨安市和開化縣兩地的“基本檔”和“提高檔”的檔差偏小，對(duì)促進(jìn)林分質(zhì)量提高的作用不明顯，而差距太大，會(huì)形成不同類型間林農(nóng)的矛盾，容易造成社會(huì)的不穩(wěn)定。同時(shí)山區(qū)與平原林農(nóng)對(duì)林木的依賴性不同，其相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有充分考慮，這些都有待進(jìn)一步研究。三是分類標(biāo)準(zhǔn)有待完善。兩地生態(tài)公益林分類主要是按照區(qū)位、林分質(zhì)量、區(qū)塊規(guī)模和管護(hù)質(zhì)量或措施來劃分的，如果按林分質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)（包括物種多樣性、林分郁閉度、群落層次、植被蓋度等）制訂，實(shí)際操作的工作量和成本將更大，如何制訂統(tǒng)一的、可操作性的生態(tài)公益林分類的標(biāo)準(zhǔn)，有待進(jìn)一步研究完善。四是保護(hù)區(qū)實(shí)施了“租賃補(bǔ)償法”，而與保護(hù)區(qū)一樣管理相對(duì)嚴(yán)格的林分，未實(shí)施較高的補(bǔ)償，仍會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾和問題。如國家一級(jí)生態(tài)公益林、國家級(jí)風(fēng)景區(qū)與森林公園、重要水源保護(hù)區(qū)源頭的生態(tài)公益林等。

（3）為完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理制度，激勵(lì)經(jīng)營者管護(hù)與培育好生態(tài)公益林，促進(jìn)生態(tài)公益林提質(zhì)增效，確保完成林業(yè)“雙增”目標(biāo)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)進(jìn)一步實(shí)施分類補(bǔ)償提出幾點(diǎn)建議：

一是完善并推廣實(shí)施“三類分類補(bǔ)償法”。以開化、臨安試點(diǎn)“三類分類補(bǔ)償法”為基礎(chǔ)，把生態(tài)公益林分為一、二、三類實(shí)施分類補(bǔ)償，科學(xué)、合理地修訂與完善分類的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)。建議以區(qū)位分類為主，將自然保護(hù)區(qū)、國家及省一級(jí)生態(tài)公益林、國家級(jí)風(fēng)景區(qū)與森林公園、重要水源保護(hù)區(qū)源頭等地的生態(tài)公益林，列入一類生態(tài)公益林；以林分質(zhì)量分類為主，將重要江河源頭及兩岸、高速公路、鐵路及國省道兩側(cè)、大中型水庫周圍、以及自然保護(hù)小區(qū)等區(qū)位中的優(yōu)質(zhì)高效林，劃為二類生態(tài)公益林。從保護(hù)的要求看，一類生態(tài)公益林是嚴(yán)禁采伐、嚴(yán)格管理的，可在自然保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償基礎(chǔ)上，逐步推行政府租賃的形式。

二是把握好“分類補(bǔ)償”的幾個(gè)原則。生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響經(jīng)營者對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營、管護(hù)、投入的積極性[6]，因此，①有利于社會(huì)和諧原則。實(shí)施分類補(bǔ)償制度改革，會(huì)產(chǎn)生利益的重新分配問題。因此，必須在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)劃分，減少人為影響因素，合理拉開補(bǔ)償差距，以經(jīng)營者矛盾最小化、構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，避免產(chǎn)生新的不穩(wěn)定。②有利于提質(zhì)增效原則?！胺诸愌a(bǔ)償”的目的是為了積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)經(jīng)營者經(jīng)營提高林分質(zhì)量。因此，在實(shí)施中應(yīng)始終貫徹按質(zhì)論價(jià)的原則，在確保重要生態(tài)區(qū)位、生態(tài)脆弱地帶得到有效保護(hù)的同時(shí)，將一些規(guī)模大、林相好、樹種結(jié)構(gòu)合理的林分納入提高補(bǔ)償對(duì)象，促使經(jīng)營者經(jīng)營好生態(tài)公益林。③有利于加強(qiáng)管護(hù)原則。公益林的質(zhì)量是動(dòng)態(tài)變化的，管護(hù)工作對(duì)質(zhì)量的變化起著至關(guān)重要的作用。因此，實(shí)施分類補(bǔ)償應(yīng)進(jìn)一步完善管護(hù)機(jī)制，提高管護(hù)水平，確保生態(tài)公益林建設(shè)的成效。④具有可操作性原則。分類補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到生態(tài)公益林的林分質(zhì)量、不同類別標(biāo)準(zhǔn)的確定等問題。因此在實(shí)施中，以標(biāo)準(zhǔn)明確、方法簡明、便于操作為基本要求，特別要注重具有普遍的指導(dǎo)意義。

三是逐步拉開差距，確保分類補(bǔ)償連續(xù)性。開化縣試點(diǎn)時(shí)采用一、二、三類生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為402.5元/hm2、375元/hm2和225元/hm2（2008年全省統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)），從當(dāng)時(shí)情況來看，還是比較合適的。但隨著生態(tài)公益林整體補(bǔ)償?shù)闹鸩教岣撸?013年全省統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提到315元/hm2），分類間的差距又漸變成不明顯。因此，應(yīng)及時(shí)調(diào)整一、二類生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并逐步拉開各類之間標(biāo)準(zhǔn)差距。建議同期二類與三類、一類與二類生態(tài)公益林間的補(bǔ)償差額各增加150 ~ 300元/hm2，這樣，既可保證生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的連續(xù)性和普適性，又體現(xiàn) “分檔補(bǔ)償”的政策目標(biāo)。另外，隨著林分變化情況，各類生態(tài)公益林應(yīng)根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整，做到優(yōu)進(jìn)劣退，調(diào)整間隔期以3-5 a左右為宜。

四是建立與“分類補(bǔ)償”相適應(yīng)的公益林管理制度。目前，分類補(bǔ)償與分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論研究和實(shí)證研究都不夠充分，需進(jìn)一步的深入[6]，陳欽等提出了分類、分階段補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究思路[7]。我們要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)“浙江省生態(tài)公益林分類標(biāo)準(zhǔn)”、“浙江省生態(tài)公益林政府租賃辦法”、“浙江省生態(tài)公益林分類補(bǔ)償辦法”等規(guī)定規(guī)程，規(guī)范分類補(bǔ)償實(shí)施管理，為分類補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯刻峁┮罁?jù)。另外，還必須加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)林農(nóng)對(duì)該項(xiàng)政策的認(rèn)知度，使“分類補(bǔ)償”補(bǔ)償制度真正深入人心。

[1] 張志云，郭正福. 生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定[J]. 亞熱帶資源與環(huán)境學(xué)報(bào)，2010，5（3）：19－24.

[2] 高建中. 中國森林生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)五階段論[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009，29（2）：173－176.

[3] 張眉，劉偉平. 我國生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題探討[J]. 世界林業(yè)研究，2010，23（3）：69－72.

[4] 石道金. 99中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)林業(yè)分會(huì)南方片學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述[J]. 林業(yè)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，1999（6）：3－4.

[5] 藍(lán)成云，左光輝，李錫泉. 生態(tài)公益林等級(jí)補(bǔ)償?shù)乃伎糩J]. 湖南林業(yè)科技，2011，38（5）：61－64.

[6] 孔凡斌. 試論森林生態(tài)補(bǔ)償制度的政策理論、對(duì)象和實(shí)現(xiàn)途徑[J]. 西北林學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，18（2）：101－104.

[7] 陳欽，李錚媚，李鳴. 生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究綜述[J]. 生態(tài)經(jīng)濟(jì)（學(xué)術(shù)版），2012（1）：394－396.

ZHOU Zi-gui1，WANG Yong-hong2，XIA Shu-fang3，ZHANG Yong1，
LIN Sheng-ming4，ZHENG Wen-da5，GONG Xiao-fei6
（1. Zhejiang Forestry Ecological Engineering Center, Hangzhou 310020, China; 2. Zhejiang Forestry Department, Hangzhou 310020, China; 3. Zhejiang Forestry Academy, Hangzhou 310023, China; 4. Kaihua Forestry Bureau of Zhejiang, Kaihua 324300, China; 5. Lin’an Forestry Bureau of Zhejiang, Lin’an 311300, China; 6. Suichang Forestry Bureau of Zhejiang, Suichang 323300, China）

Preliminary Study on Classified Compensation of Ecological Forests in Zhejiang Province

Presentation was made on classified compensation methods of ecological forests at different periods in Lin’an and Kaihua of Zhejiang province. Advantages and challenges of different methods were analyzed, and suggestions were offered for improve the system in Zhejiang province.

ecological forest; classified compensation; Zhejiang province

1001-3776（2014）05-0072-06

2014-03-14；

2014-06-12

周子貴（1962－），男，浙江永康人，高級(jí)工程師，碩士，從事林業(yè)生態(tài)工程管理。

S718.57

A