不動產(chǎn)登記“統(tǒng)一”在即

閔杰

不動產(chǎn)登記并全國聯(lián)網(wǎng)，將可能實現(xiàn)對個人名下房屋等不動產(chǎn)物權(quán)及其變動事項的統(tǒng)計和查詢。攝影/曾健

“不動產(chǎn)登記”這只靴子終于要落地了。

近日，來自多個方面的消息源稱，拖延了近半年的《不動產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)在國務(wù)院層面獲批，將于本月內(nèi)公布。多位參與條例起草和論證的專家對《中國新聞周刊》確認了這一消息，都表示“很快了”。

嚴格來說，此次《不動產(chǎn)登記暫行條例》要解決的并非“登記”問題，而是“統(tǒng)一登記”問題。

不動產(chǎn)登記其實早已普遍實行，只是分散于國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等近10個部門。這種多頭登記一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查詢、重復登記、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等問題，有違物權(quán)登記初衷。

一個統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，其實早已經(jīng)是眾望所歸。不過，“眾望”的指向并不一致。在起草者和民法專業(yè)人士眼中，立法初衷很簡單，用國土部不動產(chǎn)登記制度建設(shè)專家組成員、中國政法大學民商經(jīng)濟法學院院長王衛(wèi)國的話說，就是“保護產(chǎn)權(quán)、便利交易”。但在公眾的視野里，期待著條例能“為反腐敗添上一柄利器，同時也為房地產(chǎn)稅的征收奠定基礎(chǔ)”，甚至還能“降房價”。

一個本意在完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)性制度的條例，因為摻入過多“期待”，使出臺過程變得曲折糾結(jié)，而錯綜復雜的部門職能整合，甚至部門利益調(diào)整，進一步加劇了這些糾結(jié)。

而出臺條例，只是解開“糾結(jié)”的第一步。

“不能只做減法”

在中國，“不動產(chǎn)”是個極為復雜的概念。

土地有國有和集體所有之分，按照性質(zhì)分為林地、草地、耕地以及建設(shè)用地，按照區(qū)域和用途又分為農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)村承包土地和城市建設(shè)用地。

登記發(fā)證機關(guān)也五花八門，林業(yè)部門發(fā)林權(quán)證，農(nóng)業(yè)部門發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，建設(shè)部門發(fā)房產(chǎn)證、宅基地證，國土部門發(fā)土地使用權(quán)證。

由于歷史沿襲，不動產(chǎn)登記分散在近10個部門。再加上技術(shù)難題、制度缺失等多種原因，不動產(chǎn)登記從未實現(xiàn)過全國聯(lián)網(wǎng)。由此導致了極為嚴重的“信息孤島”問題，最典型的例子是，甚至在部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，同處一地的兩個縣之間的信息也是閉塞的。

從國外情況看，一些發(fā)達國家都規(guī)定在一國之內(nèi)或一個統(tǒng)一司法區(qū)域內(nèi)實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度，但具體的登記機構(gòu)設(shè)置不盡相同，如德國的不動產(chǎn)登記機構(gòu)為屬于地方法院的土地登記局，瑞士大多為各州的地方法院，日本為司法行政機關(guān)法務(wù)局、地方法務(wù)局及其派出所，我國臺灣地區(qū)的登記機關(guān)是屬于行政機構(gòu)的“地政局”。

雖然在2007年頒布的《物權(quán)法》中，已有“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”之說，但此后便沉寂多年。

近年來頻繁曝出的“房叔”“房嬸”新聞，卻意外地成了不動產(chǎn)登記條例的一個外部推手，使社會和公眾層面開始反思制度缺失帶來的漏洞和弊病。

而條例制定的真正契機，是新一屆中央政府大力推進的機構(gòu)改革和職能調(diào)整。

2013年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實施國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》，其中明確規(guī)定，2014年6月底前出臺不動產(chǎn)登記條例。

2014年5月8日，國土部地籍司掛牌成立不動產(chǎn)登記局，“一套人馬，兩塊牌子”，然而到6月底，條例卻未能如約而至。直到8月15日，《不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》才公布，向社會公開征求意見。

這一版的征求意見稿其實并沒有在公眾層面引發(fā)太大關(guān)注，卻讓一些權(quán)威學者頗有微詞。

中國社科院法學研究所民法室主任孫憲忠曾受國土部委托，成為不動產(chǎn)登記立法專家建議稿的主筆人。

“我們最初的專家建議稿有70條，后來國土部又根據(jù)專家意見補充修改，增加到90條上報國務(wù)院法制辦?！睂O憲忠告訴《中國新聞周刊》，這90條中增加了一些不是和《物權(quán)法》相結(jié)合的規(guī)則，其中一些屬于部門內(nèi)部行政管理性的規(guī)定，不是登記條例要解決的問題。

“但是后來國務(wù)院法制辦矯枉過正，把條例刪減到30條，很多基本的程序性規(guī)定都沒了?！睂O憲忠說，刪除的內(nèi)容主要是“登記中應(yīng)該符合什么條件”等內(nèi)容。

例如，對登記類型的具體區(qū)分就被整章砍掉，一共38條。此外，建議稿中對登記權(quán)利種類的區(qū)分、對登記官制度的闡述、對登記錯誤賠償責任的分割、對登記信息產(chǎn)品開發(fā)的規(guī)定等等內(nèi)容，最終也都消失了。

據(jù)多位參與起草的學者分析，大概是為了條例盡快出臺，很多有爭議的內(nèi)容直接刪除;少數(shù)必須涉及的，則盡量回避問題，模糊處理。

而即將面世的《不動產(chǎn)登記條例》，大體保持了這一框架，只是做了部分調(diào)整。專家組成員之一的清華大學法學院副教授程嘯曾對媒體透露，主要變動有5處，如增加了不動產(chǎn)登記類型的規(guī)定，調(diào)整了登記審查的要求。此外，《征求意見稿》原來規(guī)定，“不動產(chǎn)登記機構(gòu)要查驗申請登記的不動產(chǎn)是否存在權(quán)屬爭議”，但這一條最終被刪掉，以避免“登記機構(gòu)陷入大量民事爭議中”。

“我跟他們提了意見，老做減法不行?！蓖瑸閷＜医M成員、曾參與條例討論的中國政法大學民商經(jīng)濟法學院院長王衛(wèi)國告訴《中國新聞周刊》，“有爭議、有問題，不能總是回避、繞著走?！?/p>

“現(xiàn)在的解決辦法就是先出條例，然后再出臺一個實施細則來彌補?！蓖跣l(wèi)國說，實施細則也已經(jīng)在制定過程中。

“克服部門偏見”是關(guān)鍵

不動產(chǎn)條例難產(chǎn)的原因，其實不難理解。在現(xiàn)行體制下，分擔不動產(chǎn)登記職能的部門主要包括：對國有土地、集體土地所有權(quán)、使用權(quán)等進行登記的國土資源部;對房屋權(quán)利進行登記的住建部;對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、草原權(quán)利進行登記的農(nóng)業(yè)部;對林地、林木權(quán)利進行登記的國家林業(yè)局;以及對海域使用權(quán)進行登記的國家海洋局。

單個部門的信息聯(lián)網(wǎng)一直在推進，但同樣進展緩慢。以住房信息聯(lián)網(wǎng)為例，住建部從2010年開始推進，但在2012年6月如期完成了40個主要城市的聯(lián)網(wǎng)目標之后，聯(lián)網(wǎng)的擴圍工作卻在一定程度上陷入停滯狀態(tài)。

在一些專家看來，住房信息聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)難度其實已經(jīng)不大，但一些地方或部門不愿意主動配合完成聯(lián)網(wǎng)工作，是主要的阻力。擁有住房私有財產(chǎn)的業(yè)主，都不希望過分將這一財產(chǎn)暴露。而地方政府，或出于利益考慮，或是行政上的惰性原因，都以不情愿的態(tài)度來應(yīng)對住房信息聯(lián)網(wǎng)的任務(wù)。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記則試圖打破這種各自為政下的無力推進局面，換一種思路進行全盤整合。

整合的辦法就是，由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，基本做到登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。

這個決定是在2013年11月20日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時確定會議確定下來。不過，這個決定并非指定統(tǒng)一到“國土部門”，而是進行了靈活處理，“各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導下，結(jié)合本地實際，將不動產(chǎn)登記職責統(tǒng)一到一個部門”。

但到底統(tǒng)一到哪個部門？這也是“不動產(chǎn)登記條例”起草過程中爭議最大的問題之一。

在國土部曾經(jīng)小范圍論證的75條版草案中，直接明確了不動產(chǎn)登記機構(gòu)為市、縣一級國土部門，由國土部、省級國土部門負責指導、監(jiān)督、管理。

這樣的設(shè)計，顯然會遭遇其他部門的強烈反彈，其中意見最大的是住建部門。住建部規(guī)章《房屋登記辦法》的主要起草人、中央財經(jīng)大學的尹飛曾告訴《中國新聞周刊》，從不動產(chǎn)登記數(shù)量來看，與房產(chǎn)相關(guān)的各類登記最多。據(jù)不動產(chǎn)登記法專家程嘯掌握的數(shù)據(jù)：北京每年的房屋登記大約80萬件，而土地登記只有1萬件左右，總體來看，二者數(shù)量比例約為100：1。與此對應(yīng)，在登記人員的配置方面，住建部門的人員數(shù)量也遠大于國土、林業(yè)、海洋等其他機構(gòu)。

部門博弈的結(jié)果是，在征求意見稿里，登記機構(gòu)由縣級以上地方政府指定，并接受上級政府的登記主管部門指導、監(jiān)督。

對于參與條例討論期間感受到的部門博弈，王衛(wèi)國并不愿多談，“內(nèi)部的爭論也是正常的”?！爸灰y(tǒng)一，就是邁出了實質(zhì)性的一步，以后也不可能再分散了，否則就是開歷史倒車。”他說。

也有學者提醒，條例規(guī)定各個單位要加強信息互通共享，但由于部門利益的考慮，各個部門可能出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)和信息數(shù)據(jù)錯誤的狀況，這些阻礙都需要克服。

原國家土地管理局地籍管理司原副司長向洪宜也曾表示：“目前不動產(chǎn)登記不存在任何技術(shù)障礙，略有爭議的是在登記內(nèi)容權(quán)利設(shè)置方面，以及各部委的信息公開程度和權(quán)利配合程度，這種協(xié)調(diào)正是不動產(chǎn)登記的難點所在，每個部委都有自己的訴求和依據(jù)?！?/p>

這也是王衛(wèi)國最擔心的問題，“各部門要改變以前容易犯的毛病，不要把部門利益和情緒帶到里面來，這是考驗大家‘法制觀念的時候了?！?h3>對房價影響不大

雖然條例未正式公布，但很多準備工作已經(jīng)在緊鑼密鼓地推進。

2014年3月，不動產(chǎn)登記工作第一次部際聯(lián)席會議召開;4月，國土部成立不動產(chǎn)登記工作領(lǐng)導小組;5月，不動產(chǎn)登記局正式掛牌;8月，不動產(chǎn)登記局“三定方案”印發(fā);10月，不動產(chǎn)登記統(tǒng)一簿冊證樣式正式向國土資源系統(tǒng)、不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議成員單位和相關(guān)部委征求意見。11月，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心更名為國土資源部不動產(chǎn)登記中心，承擔不動產(chǎn)登記相關(guān)政策、業(yè)務(wù)、技術(shù)等方面的支撐工作。

整個不動產(chǎn)登記工作的時間表早已確立：從2014年開始，用3年左右時間能夠全面實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，用4年左右時間能夠運行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，形成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。

這一階段的推進工作進展順利。據(jù)不完全統(tǒng)計，啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記相關(guān)工作的省份已達到27個，不少地方成立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記領(lǐng)導小組，還有一些省份出臺了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作方案。

還有個別省份已先期確定了試點城市，如貴州，選擇在仁懷市、威寧縣、白云區(qū)、七星關(guān)區(qū)、都勻市、松桃縣、思南縣7個縣（市、區(qū)）開展試點;湖南則決定在長沙瀏陽市、常德澧縣、懷化芷江侗族自治縣試點;四川也已確定瀘州市先期進行“示范建設(shè)”。

事實上，在條例和細則出臺以前，現(xiàn)階段的試點并沒有真正進入統(tǒng)一登記的實質(zhì)層面，大部分在做的只是職責和機構(gòu)整合工作，普遍的模式是在國土資源部門加掛不動產(chǎn)登記局牌子，其他部門的登記業(yè)務(wù)和人員成建制劃入其中，實行“人隨事轉(zhuǎn)”。

據(jù)國土資源部網(wǎng)站消息，貴州遵義、六盤水、銅仁、黔東南等市（州）進行了不動產(chǎn)登記職責整合。其中，遵義市已基本完成市級職責和機構(gòu)整合工作，市國土資源局地籍管理科加掛不動產(chǎn)登記局牌子，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局所屬市房屋產(chǎn)權(quán)登記處（正科級）成建制劃入市國土資源局管理，更名為市不動產(chǎn)登記事務(wù)中心，為市國土資源局所屬副縣級事業(yè)單位。其他縣市做法也基本類似。

該文章稱，國土部不動產(chǎn)登記局負責人對貴州的進度和模式表示了肯定，認為其為全國其他地方推動市縣級不動產(chǎn)登記職責整合工作提供了示范和借鑒。

“隊伍不能散，這部分工作是很有專業(yè)性的?！蓖跣l(wèi)國表示，這支專業(yè)人員的隊伍一定要集中起來，“規(guī)則問題解決以后，大部分都是技術(shù)性的問題。”

“地方政府一定要投入?！蓖跣l(wèi)國提醒，統(tǒng)一登記在人力、物力、財力上都需要很大投入，同時還需要細致和專業(yè)，“這關(guān)系到千家萬戶的切身利益，如果不細致、不專業(yè)，可能會導致很多糾紛和訴訟的出現(xiàn)?！?/p>

至于公眾所期待的“助力反腐”“平抑房價”等效果，多位專家并不否認如果不動產(chǎn)信息充分完善和聯(lián)網(wǎng)后，可以產(chǎn)生更多的“制度衍生價值”，但現(xiàn)在還言之過早。

以對樓市影響為例，一些業(yè)內(nèi)人士認為，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，對于以稅費調(diào)控為主的技術(shù)條件的建立、樓市長效調(diào)控機制的建立等調(diào)控手段的轉(zhuǎn)向，確實具有積極的意義，但其對房價產(chǎn)生的影響目前存在于心理層面，實質(zhì)性的影響還很難看到。

王衛(wèi)國以自行車做比喻：“發(fā)明自行車是作為交通工具，但有人把它拿到舞臺上做表演道具，當然也可以了。但它的基本功能仍然是交通工具。就像不動產(chǎn)登記條例，核心價值依然是‘保護產(chǎn)權(quán)、便利交易?！?/p>