法制改革的邏輯

季衛(wèi)東

中共十八大、特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化主要指標(biāo)的法治受到空前重視，儼然形成了基本共識(shí)。過(guò)去一年間轟轟烈烈的反腐敗運(yùn)動(dòng)，為樹(shù)立法制權(quán)威提供了必要的前提條件、營(yíng)造了適宜的政治氛圍，也大幅度提升了民眾對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的期待。

在此背景下，怎樣加快“法治中國(guó)”建設(shè)的進(jìn)程、真正落實(shí)公平正義原則，成為一項(xiàng)牽動(dòng)全局的、迫切的中心工作。

但在現(xiàn)階段的中國(guó)，推行法治不得不面對(duì)路徑依賴(lài)的事實(shí)和過(guò)渡期的特殊形勢(shì)，切忌僅憑理念、教條、舶來(lái)品、既有框架閉門(mén)造車(chē)，更不能陷入“口號(hào)治國(guó)”式的語(yǔ)言游戲之中。為此，首先需要對(duì)實(shí)踐中無(wú)法回避的問(wèn)題以及有效治理的需求進(jìn)行梳理，明確界定今后制度創(chuàng)新的目標(biāo)和通道。

頂層設(shè)計(jì)的三個(gè)向度

通過(guò)主權(quán)概念加強(qiáng)決斷和單一秩序的政治主張，始終會(huì)遭遇權(quán)力過(guò)度集中的指責(zé)以及加劇結(jié)構(gòu)性腐敗的危險(xiǎn)

在我看來(lái)，現(xiàn)代法治國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)必須綜合考慮以下三個(gè)基本向度。

第一，主權(quán)學(xué)說(shuō)和政治決斷力。也就是說(shuō)，為了形成統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，增強(qiáng)行政效率，應(yīng)該確立全國(guó)整合化的秩序，避免某種被放任的自由最終導(dǎo)致執(zhí)政者舉棋不定的狀態(tài)。

特別是在過(guò)去十余年間，種種原因已經(jīng)造成或者進(jìn)一步強(qiáng)化了“制度之中有土制度、規(guī)則之中有潛規(guī)則”、“上有政策、下有對(duì)策”的拼圖格局，甚至呈現(xiàn)某種尾大不掉之勢(shì)，因而當(dāng)今撥亂反正的要?jiǎng)?wù)是盡量消除纏訟不已、推諉責(zé)任、大事無(wú)從決斷、沒(méi)有人能一錘定音的危險(xiǎn)。在此意義上，卡爾·施密特所強(qiáng)調(diào)的主權(quán)者決斷并非無(wú)稽之談，其實(shí)也并非單純的“例外狀態(tài)”一個(gè)概念可以打發(fā)。決斷的思維方式帶有功利主義色彩，以目的和手段的邏輯關(guān)系為基調(diào)。

眾所周知，在中國(guó)的語(yǔ)境里，主權(quán)的話(huà)語(yǔ)又分為兩組，一曰堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，二曰堅(jiān)持人民當(dāng)家做主。但是，這兩者勾連的各種制度環(huán)節(jié)，特別是程序要件還有待進(jìn)一步完備。

第二，規(guī)范體系和法律共同體。通過(guò)主權(quán)概念加強(qiáng)決斷和單一秩序的政治主張，始終會(huì)遭遇權(quán)力過(guò)度集中的指責(zé)以及加劇結(jié)構(gòu)性腐敗的危險(xiǎn)。為此，應(yīng)該對(duì)極其強(qiáng)大的支配者意志加以約束，通過(guò)行為規(guī)范、程序以及根據(jù)個(gè)人權(quán)利的各種追訴活動(dòng)把權(quán)力關(guān)到制度的籠子里，這就是依法治國(guó)的基本邏輯，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的“日常狀態(tài)”。

中共十八屆三中全會(huì)《決定》中所提出的“法治政府”和“法治社會(huì)”命題，屬于現(xiàn)代法治原則的題中應(yīng)有之義。只有政府和社會(huì)都共同守法，才能建構(gòu)一個(gè)法律共同體，才能樹(shù)立一個(gè)絲絲入扣、層層相洽的法律體系。嚴(yán)格意義上的法律秩序應(yīng)該具有如下本質(zhì)特征：一視同仁、不全則無(wú)；絕對(duì)不能容許任何個(gè)人或團(tuán)體享有凌駕于法律之上的特權(quán)并以此撕裂規(guī)范之網(wǎng)。因此，從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，執(zhí)政黨在依法執(zhí)政思路上采取法治方式的實(shí)質(zhì)是要貫徹普遍的、全面的守法精神和規(guī)范思維，而行之有效的關(guān)鍵在于獨(dú)立而公正的審判權(quán)。沒(méi)有中立的第三方進(jìn)行判斷和制裁，法律就有可能逐漸流于形式，甚至被誤解、被玩弄、被踐踏。在這里，法院的權(quán)威與法制的權(quán)威互為表里。

第三，操作技術(shù)和制度合理化。在當(dāng)局者的決斷與普遍遵循的規(guī)范之間要達(dá)成符合實(shí)際情況的平衡，還需要各種具體的機(jī)制和舉措來(lái)適當(dāng)運(yùn)作，需要保留一定的彈性空間，其中特別值得重視的問(wèn)題是如何堅(jiān)持統(tǒng)治理性，防止裁量權(quán)被濫用。

一般而言，中國(guó)的文化傳統(tǒng)傾向于用道德來(lái)彌補(bǔ)法律的不足。正是道德話(huà)語(yǔ)可以使法律條文具有彈性和轉(zhuǎn)機(jī)，從而為裁量和通融打開(kāi)方便之門(mén)。在現(xiàn)階段的政治實(shí)踐中，一旦依法治國(guó)受阻，人們總是拿“以德治國(guó)”來(lái)搪塞，這樣的傳統(tǒng)思維定式隨處可見(jiàn)、經(jīng)久不衰。然而我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，遵守法律只是道德的底線(xiàn)，德治的要求遠(yuǎn)比法治難得多。如果一個(gè)人連法律規(guī)則都不能遵守，怎能指望他踐行道德的更高標(biāo)準(zhǔn)？對(duì)于一個(gè)社會(huì)而言，守法并非公平正義和道德的充分條件，但一定是實(shí)現(xiàn)善治的必需條件、首要前提。在這個(gè)意義上也可以說(shuō)，法律秩序不立，道德理念就根本無(wú)從談起。

在這樣的語(yǔ)境里，為了確保法律落到實(shí)處、收到實(shí)效，反倒更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)法律的工具理性和反思理性，并竭力推動(dòng)點(diǎn)點(diǎn)滴滴的制度建設(shè)，為個(gè)人依法維權(quán)的活動(dòng)提供充分的保障，包括律師們尋找法律漏洞的技術(shù)競(jìng)賽。也就是說(shuō)，把道德問(wèn)題盡量轉(zhuǎn)換成程序和專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題來(lái)處理。

法治中國(guó)“四維”的合理化

如果這四根法律支柱不是穩(wěn)固的、強(qiáng)有力的，那么法治中國(guó)的構(gòu)想就會(huì)變成空中樓閣

值得指出的是，在各種具體制度和舉措的合理化方面，有四個(gè)法學(xué)領(lǐng)域或者部門(mén)法值得給予高度重視，不妨稱(chēng)之為“法治中國(guó)的四維”。即：刑事法、稅法、侵權(quán)責(zé)任法以及行政訴訟法。

刑事法涉及公民的自由和生命，是法律強(qiáng)制力最典型的表現(xiàn)。因此，刑事審判的公正和精確直接影響法律秩序的正當(dāng)性。刑事制度設(shè)計(jì)的核心價(jià)值是罪刑法定，并通過(guò)程序公正、充分保障辯護(hù)權(quán)以及無(wú)罪推定等原則來(lái)預(yù)防冤假錯(cuò)案，而不是通過(guò)事后的伸冤和平反來(lái)主張司法體制的正當(dāng)性。

稅法關(guān)乎公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障以及政府權(quán)力邊界，是統(tǒng)治理性和公共服務(wù)質(zhì)量的象征。征稅必須經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)審議和同意，因而必須采取法律形式，而不能任由行政機(jī)關(guān)拍板決定。稅種、稅率以及財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置都需要以合理的規(guī)劃和計(jì)算為基礎(chǔ)，不能主觀(guān)武斷。稅政的核心價(jià)值是無(wú)產(chǎn)政府和有限政府，并且把稅金理解為政府向人民或者社會(huì)提供公共物品的對(duì)價(jià)。

侵權(quán)責(zé)任法涉及公民相互之間行為的橫向調(diào)整，以借助個(gè)人的訴訟活動(dòng)來(lái)限制社會(huì)性權(quán)力為宗旨。行政訴訟法涉及公民與政府之間行為的縱向調(diào)整，以通過(guò)個(gè)人訴訟活動(dòng)限制國(guó)家性權(quán)力為宗旨。兩項(xiàng)結(jié)合，構(gòu)成法治國(guó)家的重要訴訟指標(biāo)。

如果這四根法律支柱不是穩(wěn)固的、強(qiáng)有力的，那么法治中國(guó)的構(gòu)想就會(huì)變成空中樓閣。因而在立法和修法基礎(chǔ)之上，還須推動(dòng)財(cái)稅制度改革、行政制度改革以及司法制度改革，使得有關(guān)規(guī)范能夠真正運(yùn)作起來(lái)。

財(cái)稅改革是憲法實(shí)施的必由之路。尤其是預(yù)算法案的革新以及人民代表大會(huì)預(yù)算審議的實(shí)質(zhì)性開(kāi)展，可以當(dāng)作憲法秩序重構(gòu)的主要抓手。鑒于目前中國(guó)的客觀(guān)形勢(shì)，財(cái)稅改革的中心課題理當(dāng)設(shè)定為：瓦解權(quán)力與資本的分利聯(lián)盟，防止經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑畸形固化，保衛(wèi)社會(huì)自治機(jī)制與再建民間社會(huì)——這才是社會(huì)主義的真諦。具體而言，就是要采取生活者的立場(chǎng)和視角，通過(guò)公正而有效率的財(cái)政再分配，盡快推進(jìn)保障與保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)、住房和交通等基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、糧食和資源能源的自給、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)安全、溝通條件改善等一系列重要的社會(huì)系統(tǒng)工程。

在中國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)脈絡(luò)里，行政制度改革也有必要采取財(cái)政手法，并通過(guò)行政管理的負(fù)面清單或者權(quán)力清單的明確化、簡(jiǎn)短化的方式來(lái)減少政府干預(yù)。司法制度改革則應(yīng)該主要采取人事手法來(lái)切入，通過(guò)法官任免程序的調(diào)整以及司法的專(zhuān)業(yè)化、透明化來(lái)實(shí)現(xiàn)審判的獨(dú)立與公正。

司法體制改革的杠桿與支點(diǎn)

應(yīng)該追加一個(gè)有百利而無(wú)一害的憲法性規(guī)定，即承認(rèn)最高法院享有在具體問(wèn)題上的憲法解釋權(quán)

在司法改革方面，還不得不指出一個(gè)最重要的出發(fā)點(diǎn)：我國(guó)的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都不是閉合系統(tǒng)，沒(méi)有形成自我完成的結(jié)構(gòu)、功能以及涵義。

從法律文本上看，最高法院被認(rèn)為是終審機(jī)關(guān)，是就案件進(jìn)行法律判斷的終極權(quán)威，但卻又受制于作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢察院，對(duì)抽象行政行為以及導(dǎo)致規(guī)范沖突的行政規(guī)則沒(méi)有合法性審查的權(quán)限而只能提交國(guó)務(wù)院法制辦處理，幾乎從來(lái)不對(duì)憲法文本進(jìn)行解釋。從而導(dǎo)致審判活動(dòng)以最高檢察院、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦以及信訪(fǎng)系統(tǒng)為樞紐，在法院外形成了一個(gè)周而復(fù)始的循環(huán)圈，貫通法律的頂端與社會(huì)的基層。

另一方面，最高檢察院直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的制度設(shè)計(jì)雖然有利于檢察獨(dú)立原則的貫徹，也有利于對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。但是，即便如此，最高檢察院還是不能在公訴和法律監(jiān)督等方面一錘定音。就刑事偵查而言，公安部門(mén)享有更大的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)并不能真正有效地進(jìn)行節(jié)制。就法律監(jiān)督而言，全國(guó)人大常委會(huì)、中央紀(jì)委監(jiān)察部、信訪(fǎng)系統(tǒng)等同樣享有很大的權(quán)限。也就是說(shuō)，檢察活動(dòng)也以其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及信訪(fǎng)系統(tǒng)為節(jié)點(diǎn)和通道，在檢察院之外形成了一個(gè)循環(huán)圈，使得權(quán)限和責(zé)任的界限變得非常曖昧。

只要上述體外循環(huán)圈沒(méi)有打破，層出不窮、永無(wú)止境的信訪(fǎng)和疊床架屋的互相監(jiān)督會(huì)把現(xiàn)代國(guó)家治理的各種合理形式溶解于無(wú)形，審判獨(dú)立和檢察獨(dú)立就難以真正推動(dòng)。所以，近來(lái)我們可以觀(guān)察到一種不可思議的現(xiàn)象：身處司法第一線(xiàn)的法官和檢察官似乎頗有那么一點(diǎn)“葉公好龍”。當(dāng)中央似乎要正式給審判獨(dú)立和檢察獨(dú)立以說(shuō)法時(shí)，有關(guān)方面卻突然表現(xiàn)得憂(yōu)心忡忡、顧慮重重。

據(jù)悉，檢察院害怕獨(dú)立之后公訴的證據(jù)基礎(chǔ)會(huì)削弱、刑事偵查的質(zhì)量要求得不到公安部門(mén)的支持，在法律監(jiān)督方面也會(huì)出現(xiàn)有心無(wú)力的場(chǎng)面。而法院則害怕獨(dú)立之后的地位進(jìn)一步邊緣化，司法經(jīng)費(fèi)得不到充分保障，判決執(zhí)行率也會(huì)下滑。在基層，法官因工作太難、責(zé)任太大、待遇太低、風(fēng)險(xiǎn)太高而開(kāi)始采取“三十六計(jì)走為上計(jì)”的態(tài)度，有些地方的辭職者已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。這些動(dòng)向決不可成為妨礙司法改革的理由，但卻是推敲具體實(shí)施方案之際不容忽視的參考因素。

這些奇妙現(xiàn)象告訴我們：司法改革不可能繼續(xù)靠局部的修修補(bǔ)補(bǔ)來(lái)推進(jìn)，而必須跳出既有的體制窠臼，按照法治的邏輯和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的客觀(guān)需求進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。要考慮的制度改革事項(xiàng)固然很多，但其中有一個(gè)非常重要的作業(yè)是綱舉目張的，這就是根據(jù)依法執(zhí)政的指導(dǎo)思想重新定位中央政法委員會(huì)。

如果把現(xiàn)代國(guó)家治理體系理解為一個(gè)統(tǒng)一的、閉合的法治系統(tǒng)，那么中央政法委的職責(zé)可以設(shè)定為切實(shí)管好它的入口和出口。入口在全國(guó)人大立法程序，執(zhí)政黨可以通過(guò)政法委進(jìn)行不同政策之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，防止部門(mén)利益和地方利益影響法律規(guī)范的合理性、連貫性。出口在司法文書(shū)執(zhí)行程序，執(zhí)政黨可以通過(guò)政法委進(jìn)行不同權(quán)力之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，動(dòng)員各種體制資源確保法律決定的落實(shí)。如果這樣的制度安排可行，那么執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律至上原則和司法獨(dú)立原則之間就不存在任何矛盾。

另外，要打破前述的那兩個(gè)體外循環(huán)圈，在對(duì)有關(guān)組織法進(jìn)行修改，特別是重新界定信訪(fǎng)系統(tǒng)的職能之余，還應(yīng)該追加一個(gè)有百利而無(wú)一害的憲法性規(guī)定，即承認(rèn)最高法院享有在具體問(wèn)題上的憲法解釋權(quán)。

試想，作為對(duì)法律解釋和判斷的終局性機(jī)關(guān)，如果無(wú)權(quán)在具體案件審理或具體權(quán)利認(rèn)定之際根據(jù)需要參與憲法文本解釋?zhuān)M非咄咄怪事？反過(guò)來(lái)看，承認(rèn)最高法院的憲法解釋權(quán)則是成本最小、對(duì)法治方式和規(guī)范思維的普及影響最大的一項(xiàng)司法改革舉措。沒(méi)有這樣的舉措，中共十八屆三中全會(huì)提出的進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序、一切違反憲法法律的行為必須予以追究的命題就很容易流于空談，人權(quán)的司法保障也無(wú)從著手。