中國土地制度改革的邏輯與出路

劉守英

中國的土地制度改革一直是一個熱門話題，同時又是爭議很大、難以達(dá)成共識的議題。中共十八屆三中全會《決定》出臺后，社會各界對其中關(guān)于土地制度改革的內(nèi)容總體反應(yīng)不錯，但也有一些不同的聲音，這很正常。面對爭議，中央確定了土地制度改革的原則，由中央定方案，地方試點(diǎn)，然后統(tǒng)一部署，法律先行，等等。在我看來，在社會共識尚未完全達(dá)成的情況下，通過試點(diǎn)形成政策和制度，通過法律修改解決改革合法性，是適合這一領(lǐng)域的正確改革路徑。

從研究角度講，對于這一問題有很多爭論的聲音，有這么大的分歧，是好事，更能激發(fā)我們進(jìn)行更理性、全面的思考和更客觀的分析。

我最近一直在思考的一個問題是，對土地問題的求解，需要認(rèn)真清理一下十一屆三中全會以來的土改策略和路徑，也就是要反思，中國土地制度的改革邏輯是什么？這套邏輯現(xiàn)在碰到了什么問題，是否還行得通？

我的一個看法是，這些年來，改革推進(jìn)一直在尋找折中辦法，現(xiàn)在可能已經(jīng)觸碰到根本問題。如果不在這根子上面下功夫，不在更深層問題上找到突破口的話，土地制度改革可能很難有大的進(jìn)展。

一、選擇與變遷的兩大約束

中國土地制度改革一直受到兩大約束：一個是制度制約，另一個是目標(biāo)制約。這兩個約束決定著整個土地制度的選擇與變遷。

一是制度制約。中國土地制度是國家基本制度，農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。從改革決策角度看，土地制度如何改革、改到哪里去，備選制度安排對公有制到底產(chǎn)生怎樣的影響，是最在意的。

制度制約主要表現(xiàn)為三個方面。

第一，執(zhí)政的合法性。因?yàn)閳?zhí)政黨是以消滅私有制為執(zhí)政基礎(chǔ)的，所以，堅(jiān)持公有制決定了執(zhí)政的合法性。農(nóng)民的土地又是共產(chǎn)黨領(lǐng)著農(nóng)民從地主手上分來的，是取得政權(quán)的法寶，土地公有制也是執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。

第二，中國特色社會主義?！疤厣本唧w體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持公有制。土地公有制是中國“特色”里面最“特”的制度安排。第三，基本經(jīng)濟(jì)制度?！盎尽斌w現(xiàn)為公有制主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分并存，土地制度是基本經(jīng)濟(jì)制度里面最基本的制度。

有了上面的這幾條制度制約，基本上就決定了土地制度改革中，哪些是可選擇的，哪些是不可選擇的。

二是目標(biāo)制約。七屆二中全會毛澤東主席提出把中國從農(nóng)業(yè)國變成工業(yè)國。1949年以后的中國共產(chǎn)黨一直就在為這個目標(biāo)而努力。農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的核心是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。

無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期還是在改革時期，不管有多大爭議，面臨多大困難和挫折，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化一直是執(zhí)政黨達(dá)成的一個基本共識和目標(biāo)。十八屆三中全會提出被有些人所稱的“第五個現(xiàn)代化”——國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)際上是制度現(xiàn)代化。

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，在前蘇聯(lián)范式下，只能是國家工業(yè)化和剝奪農(nóng)民。由此發(fā)展模式?jīng)Q定的基本利益格局就是農(nóng)業(yè)為工業(yè)服務(wù)，農(nóng)村為城市服務(wù)。土地制度安排就是服務(wù)于這一目標(biāo)的主要工具，土地制度變革也不能與這一目標(biāo)導(dǎo)向相沖突。

因此，中國土地制度選擇與變革實(shí)際上一直受到兩個制約：土地制度是公有制的最主要實(shí)現(xiàn)形式；土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的目標(biāo)。這兩大約束也就決定了中國土地制度改革的基本邏輯：

第一，所有制是鎖定的。土地制度公有制是被鎖定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表現(xiàn)形式是：城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制。這是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的實(shí)現(xiàn)形式。

第二，土地制度改革的基本主線是在所有權(quán)和使用權(quán)分離上做文章。土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)利構(gòu)成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二個層面尋求突破，即通過兩權(quán)分離，擴(kuò)大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動土地使用者的積極性，以提高土地利用效率。

第三，土地成為發(fā)展的工具。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來講，土地是派生性需求，它應(yīng)該是引致性的，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到改革時期再到現(xiàn)在，我們是倒過來的。在整個發(fā)展中，土地實(shí)際上起的是發(fā)動機(jī)的角色，成為謀發(fā)展的工具。為了將中國從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)型為工業(yè)國，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的目標(biāo)，土地充當(dāng)發(fā)動機(jī)的角色跑在最前面，然后來拉動馬車往前走。

土地制度改革實(shí)際上看三塊地：一是分給農(nóng)民的承包地，二是農(nóng)民蓋房子的宅基地，三是農(nóng)地轉(zhuǎn)用，即農(nóng)用地變成非農(nóng)用地。這三塊地在制度變革上基本就是在所有制鎖定下，從“兩權(quán)分離”的邏輯出發(fā)來推動整個改革進(jìn)程，但是權(quán)利功能是級級弱化的。

怎么講？對農(nóng)地即承包地，現(xiàn)行的邏輯是維持集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶使用權(quán)。也就是強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)，兩權(quán)分離以后把產(chǎn)權(quán)做強(qiáng)，然后把所有制變成一個法律上的、名義上的所有權(quán)。雖然是“兩權(quán)分離”，但是做強(qiáng)后者。這是農(nóng)地的改革邏輯。

宅基地不是這樣。對宅基地雖然也是將集體所有權(quán)和使用權(quán)分離，但宅基地制度演化的結(jié)果是強(qiáng)化了前者，模糊了后者。在構(gòu)建宅基地制度時，集體所有權(quán)是越做越強(qiáng)，農(nóng)戶使用權(quán)的保障在制度構(gòu)架里面是缺乏的，農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)功能基本喪失。

農(nóng)地轉(zhuǎn)用這一塊就更差了。農(nóng)地轉(zhuǎn)用基本上就是剝奪農(nóng)民集體所有權(quán)和使用權(quán)。在轉(zhuǎn)用上，它啟動了城市國有和農(nóng)村集體所有的架構(gòu)，結(jié)果是“兩權(quán)分離”實(shí)際上變成了兩種所有制的分治，這種分治導(dǎo)致集體所有權(quán)和使用權(quán)基本上被取消。

二、農(nóng)地制度選擇與變遷

（一）農(nóng)地制度變革的努力一直未停息過

農(nóng)地領(lǐng)域的制度選擇與變遷是被關(guān)注最多的。上世紀(jì)80年代農(nóng)地改革之前制度選擇的結(jié)果用四句話來概括就是：

一是以農(nóng)民所有制廢除地主私有制?！巴粮摹被旧鲜怯棉r(nóng)民的所有制廢除地主的私有制，但繼續(xù)保留著私有制。

二是用合作制來取代農(nóng)民所有制，即：初級社。初級社的時候還是私有的，但是用合作制取代了農(nóng)民的所有制。

三是以集體所有制取代合作制。就是到了高級社、人民公社的時候是用集體所有制來取代合作制。

四是“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制?！叭壦小?，就是所有權(quán)的一級在生產(chǎn)隊(duì)，但事實(shí)上其他幾個所有權(quán)也在繼續(xù)發(fā)揮作用，不過是以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)。

對于集體制度下農(nóng)地制度安排缺陷的研究，已有定論，由于行政權(quán)替代產(chǎn)權(quán)功能，對生產(chǎn)者激勵低下，努力與報酬不對應(yīng)，導(dǎo)致生產(chǎn)績效很差，因而在底層事先發(fā)動，地方與中央改革者的支持與互動，推動包產(chǎn)到戶改革在全國普遍化，然后以法律形式制度化。

現(xiàn)在很多人批評農(nóng)村改革在上世紀(jì)80年代中期以后就停滯了。在我看來，批評得不是很恰當(dāng)。其實(shí)問題不是沒有改革，改革一直在做，80年代中期以來一直在努力。關(guān)鍵是在制度選擇上做了框定，因此就只能做到這樣，即：不動所有制，強(qiáng)化使用權(quán)。怎么做的呢？

一是從承包期上著手。從產(chǎn)權(quán)來講，最主要的是農(nóng)民的預(yù)期要穩(wěn)定，也就是把承包期不斷延長，一直延長到農(nóng)民與土地的關(guān)系穩(wěn)定。

從1984年明確15年承包期，到第二輪承包時延長到30年（在此期間又提出“增人不增地、減人不減地”，將貴州湄潭的試驗(yàn)上升成全國的政策和法律），一直到2008年提出“長久不變”。這套制度安排就是為了穩(wěn)定預(yù)期。

對“增人不增地，減人不減地”，一直爭議很大。這是1987年原中央農(nóng)研室在貴州湄潭進(jìn)行試點(diǎn)基礎(chǔ)上形成的制度安排。當(dāng)時就面臨改革進(jìn)行不下去了，杜潤生老先生提出建立改革試驗(yàn)區(qū)。土地制度方面有三個，其中就有貴州湄潭縣的“增人不增地，減人不減地”，實(shí)際上是對整個集體所有制的一個根本改革。

集體所有制一個最重要的制度安排就是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，人人有份。既然是人人有份，那增加的人也應(yīng)該分一份，減少的人就應(yīng)該拿出來，所以這套以成員權(quán)為基礎(chǔ)的制度安排的結(jié)果是增人就得調(diào)地，減人也得調(diào)地。導(dǎo)致的結(jié)果就是影響農(nóng)民的行為預(yù)期，再就是土地的細(xì)碎化。

湄潭試點(diǎn)意味著未來農(nóng)民跟土地的關(guān)系就固定了，增也不再調(diào)，減也不再調(diào)。從那個時間開始，地在誰手上就不再動了。

到了2008年，提出“長久不變”?！伴L久不變”作為一種制度安排，是將“增人不增地，減人不減地”變成一個基礎(chǔ)性的制度安排?！伴L久不變”是什么意思？用中央文件的原話是：在穩(wěn)定承包關(guān)系基礎(chǔ)上實(shí)行長久不變。這意味著人跟土地完全對應(yīng)上了。

2008年提“長久不變”時，改革的方案有幾個：一種是從30年再延長一倍，延長到跟國有一樣的70年。當(dāng)時反對的意見是，30年變成70年還是一個有期限的土地制度。另外一種觀點(diǎn)是實(shí)行“永佃制”。當(dāng)時也有人反對說這是一個哲學(xué)概念，沒有永久的東西，所以后來就叫“長久不變”。

“長久不變”的制度安排，實(shí)際上意味著從有期限的土地制度變成沒有期限的土地制度，就是現(xiàn)在的地在誰手上，以后就由誰長期種。但是，這不意味著這個地就屬于誰，否則就等于第一個底線被突破了。只能說這個地的承包經(jīng)營權(quán)就是誰的。

第二，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能。產(chǎn)權(quán)權(quán)能就是使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。實(shí)際上農(nóng)地改革在這方面做了很多努力，比如：首先是改革初取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，把收益權(quán)給農(nóng)民，完善收益權(quán)。2004年以后又取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民對土地的收益完全歸己。其次是不斷地強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的主體地位，將產(chǎn)權(quán)交與家庭、農(nóng)戶。農(nóng)戶是產(chǎn)權(quán)的主體，這一點(diǎn)從上世紀(jì)80年代以來一直強(qiáng)調(diào)的，到90年代以后又不斷重申，因?yàn)楹芏嗳擞X得農(nóng)戶做主體規(guī)模太小，農(nóng)戶沒知識、不懂市場。為了保住農(nóng)戶主體地位，甚至將家庭承包經(jīng)營制度確定為基本經(jīng)營制度，將“統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包制度”，寫入法律。

另外，從1984年開始，就允許農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)，自那以后，不斷完善土地流轉(zhuǎn)規(guī)則，確立“依法、自愿、有償”原則。

第三，法律化，把《土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的承包經(jīng)營權(quán)作為一個財(cái)產(chǎn)權(quán)，使原來的發(fā)包和承包關(guān)系即一種合約關(guān)系，變成農(nóng)民對承包地的物權(quán)。

（二）“兩權(quán)分離”改革邏輯的結(jié)果

很顯然，按照所有權(quán)和使用權(quán)分離的邏輯，搞制度設(shè)計(jì)的人已經(jīng)煞費(fèi)苦心了。如果這套改革路徑能夠走下去，就繼續(xù)走?，F(xiàn)在看來，問題越來越多?！皟蓹?quán)分離”改革邏輯的結(jié)果是什么？

第一是“集體”時不時就冒出來。改革初期的初衷是，把使用權(quán)做實(shí)，讓產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用，讓農(nóng)民好好種地，給你集體留著法律所有權(quán)，但你別跑出來生事。但是，事后證明，“集體”卻時不時出現(xiàn)。因?yàn)榧w所有制還是作為一級主體存在。有時是政府讓它冒出來。我們在基層調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)“集體”沒有安分過。它冒出來時也沒轍，因?yàn)樵诜缮稀凹w”也是一級。

第二，依附于“集體”所長出來的“東西”說不清、道不明。這是現(xiàn)在農(nóng)村治理里非常大的一件事?，F(xiàn)在“集體”實(shí)力強(qiáng)的地方，主要靠先下手為強(qiáng)，集體強(qiáng)人自己把農(nóng)地變成建設(shè)用地。華西村、北京周邊的村都是這樣。現(xiàn)在這些在“集體”上長出的東西，由于先天沒有明晰的產(chǎn)權(quán)安排，后患無窮?，F(xiàn)在集體上長出的東西，都離不開兩個制度基因：一個是依托于集體的土地，另外一個是依托于集體成員權(quán)。

但是，在“集體”的土地上長出來的算誰的呢？在一個說不清、道不明的母體上長出來的“東西”越大，大家就越去攪和這件事。這就在農(nóng)村的治理問題上不斷地出事。比如“烏坎事件”，它不是個例，帶有制度層面的因素。

第三，集體跟農(nóng)戶之間的發(fā)包、承包關(guān)系與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)的矛盾。農(nóng)民現(xiàn)在手上的土地是在集體所有權(quán)不變的情況下，由集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包到農(nóng)民手上的。按法律上的這種安排，它是一種合約關(guān)系，也就是債權(quán)關(guān)系。但是，《物權(quán)法》賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。從債權(quán)變成財(cái)產(chǎn)權(quán)，集體所有權(quán)下的承包發(fā)包關(guān)系如何去實(shí)現(xiàn)？

第四，成員權(quán)觀念被強(qiáng)化，妨礙產(chǎn)權(quán)排他性功能的行使。在集體所有制不變的情況下，改革的結(jié)果是變成成員權(quán)所有制。中央政策意圖切斷這種紐帶，但現(xiàn)在面臨的問題是，成員權(quán)被內(nèi)部化了。

在農(nóng)民觀念里，集體所有制就是人人有份?！叭巳擞蟹荨焙?，與前面提及的兩套制度——“增人不增地、減人不減地”和“長久不變”產(chǎn)生非常大的沖突。農(nóng)民會說：“不是集體所有制嗎？那我增加的人憑什么不給地？減少的人為什么不給拿掉？”還有“集體資產(chǎn)長大后為什么不給我分股份”？

這些事的根源在哪兒呢？根源在整個成員權(quán)觀念被強(qiáng)化成農(nóng)民根深蒂固的東西。農(nóng)民現(xiàn)在認(rèn)可的集體所有制就是份子權(quán)，但是承認(rèn)份子權(quán)最后的結(jié)果就是產(chǎn)權(quán)要排他就很難。

比如南海一直在探索集體股份制改革，最后就非常困難。最初，農(nóng)地變成集體建設(shè)用地時，集體說：“你的地就不種了，把它做成股份，以后大家就按股分紅，土地集中起來經(jīng)營?！边@實(shí)際上是成員權(quán)繼續(xù)延伸到非農(nóng)用地上，農(nóng)民說：“可以。”

但是，往下走就面臨著很大的問題即股權(quán)福利化，只要是集體成員就不斷地要有錢分，這樣“集體”上面長出來的資產(chǎn)就沒法長大。因?yàn)殚L的話，農(nóng)民不放心。后來嘗試固化股權(quán)，即：現(xiàn)在集體組織的成員按成員權(quán)分紅，增加的人就按資購股。但增加的人不干，這個最后就被推翻，現(xiàn)在變成以家庭為單位來固化股權(quán)，就是不在集體內(nèi)部不斷地分隔而是在家庭內(nèi)部之間分化。

第五個問題是“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)”合一保護(hù)，兩者都覺得沒保護(hù)?！锻恋爻邪ā泛汀段餀?quán)法》保護(hù)的是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。在承包者跟經(jīng)營者合一的時候，“承包經(jīng)營權(quán)”作為一種權(quán)利保護(hù)是沒有問題的。

在改革初期，農(nóng)民基本上就是自耕農(nóng)。但是，后來承包者有可能不是經(jīng)營者。比如現(xiàn)在2.6億人離開農(nóng)村，離開后還是會有承包權(quán)，但是已經(jīng)不種那塊地了，就是說，承包權(quán)跟經(jīng)營權(quán)兩者是分離的。合一保護(hù)的結(jié)果，就是擁有承包權(quán)者不再耕種這塊土地時，就把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出去，但農(nóng)民又擔(dān)心把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出去以后回不來。二輪承包時就有這個問題。

另外，集體經(jīng)濟(jì)組織有時為了做強(qiáng)經(jīng)營權(quán)，可能要削弱農(nóng)戶承包權(quán)。所以，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)事實(shí)上分離，這兩者之間在制度運(yùn)行上現(xiàn)在會面臨很大的問題。

最后是承包經(jīng)營權(quán)賦權(quán)也存在很大問題。承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)在有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)能，但不能抵押、擔(dān)保和繼承。抵押、擔(dān)保權(quán)在賦權(quán)時爭議非常大，大家擔(dān)心萬一承包權(quán)抵押出現(xiàn)風(fēng)險的時候，會導(dǎo)致承包權(quán)的喪失。所以，十八屆三中全會把承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，給經(jīng)營權(quán)設(shè)抵押權(quán)，承包權(quán)不設(shè)抵押權(quán)。但是，這件事解決了沒有？事實(shí)上沒有。另外一個問題就是沒有繼承權(quán)，現(xiàn)在農(nóng)村第一輪包地的農(nóng)戶中，有的已經(jīng)老兩口都沒了，這些地是按承包發(fā)包關(guān)系交回集體，還是按財(cái)產(chǎn)權(quán)自動給下一代？即便給下一代，是繼續(xù)走家內(nèi)均分，還是像日本、歐洲一樣走長子繼承制？都沒有制度安排。

三、宅基地制度選擇與變遷

宅基地制度構(gòu)建更為復(fù)雜。改革前，宅基地制度跟承包地的邏輯是不大一致的。

第一，宅基地的私權(quán)一直保留到了高級社。這跟農(nóng)地不一樣，因?yàn)槟菚r候主要是農(nóng)地要為工業(yè)化服務(wù)。

第二，“三權(quán)分離”：宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)相分離，宅基地使用權(quán)與房屋私有權(quán)相分離。就是所有權(quán)是集體，使用權(quán)給農(nóng)戶，再就是房屋是私權(quán)。即便在“文革”時，文件里對這一條都是非常強(qiáng)調(diào)的：房屋那塊絕對不能動?！叭龣?quán)分離”的體制實(shí)際上是在改革前形成的。

這一套制度形成以后，改革以來在宅基地的構(gòu)建上有如下特點(diǎn)：

第一，無償取得宅基地的制度。這是在改革以后確定的，但是，當(dāng)?shù)胤纸o農(nóng)戶以后，農(nóng)戶蓋房怎么辦？

第二，強(qiáng)化成員身份在后續(xù)改革中無法實(shí)現(xiàn)。改革之前，對出去的軍人、教師、華僑等，當(dāng)時有很多文件規(guī)定，這些人一旦回來還是分配宅基地。但是，改革以后對成員身份在強(qiáng)化，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能獲得宅基地。總之，身份權(quán)的強(qiáng)化是在改革后，無償取得的制度設(shè)立也是在改革以后。

第三，將宅基地作為建設(shè)用地的一類是在改革以后。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā肥窃?987年以后才有的，之前也沒有“建設(shè)用地”一說。但是，宅基地有什么權(quán)？《土地管理法》從來沒說。劃為建設(shè)用地后，宅基地受指標(biāo)管制強(qiáng)化了，農(nóng)民蓋房要有建設(shè)用地指標(biāo)。但事實(shí)上農(nóng)民蓋房基本上拿不到建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)到了縣一級作為建設(shè)開發(fā)的指標(biāo)，怎么可能給農(nóng)民蓋房呢？所以宅基地劃為建設(shè)用地在權(quán)利上沒有體現(xiàn)，只是管制被加強(qiáng)，農(nóng)民用就被查違法。

第四，政府規(guī)制增強(qiáng)。宅基地是一種特別的用益物權(quán)。一般用益物權(quán)有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，可宅基地只有占用權(quán)和使用權(quán)，沒有收益權(quán)。所以，宅基地制度變成一個集體經(jīng)濟(jì)組織以成員權(quán)身份無償獲得的居住權(quán)。

宅基地制度“三權(quán)分離”改革邏輯的后果是什么呢？

第一，宅基地的集體邊界被鎖定是弊大于利。宅基地的一個基本邊界是只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能獲得宅基地，這個邊界被鎖定后，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能進(jìn)到宅基地的使用里面去。但是，這個鎖定有效嗎？現(xiàn)在雖然法律上的邊界被鎖定，但事實(shí)上宅基地的集體邊界在不斷地被突破。尤其是在沿海地區(qū)、城市近郊地區(qū)，其集體的邊界以成員身份來界定宅基地的法律和現(xiàn)實(shí)之間的分歧越來越大。

第二，跟承包地相比，宅基地的集體所有權(quán)被實(shí)化，使用權(quán)被弱化，這是未來宅基地制度改革面臨的非常大的一個問題。到底朝哪個方向改？是把集體所有權(quán)做得更實(shí)，還是把使用權(quán)做得跟承包地一樣，把它做得更強(qiáng)？現(xiàn)在分歧非常大：有一類人說要把前者做強(qiáng)，另一類人說要把后者做強(qiáng)。

第三，現(xiàn)在宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)是分別賦權(quán)。宅基地使用權(quán)是集體的，是集體所有下的使用權(quán)，房屋是私權(quán)。十八屆三中全會的文件中，農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以試點(diǎn)抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，沒有提及宅基地使用權(quán)，這就是未來想把房屋的所有權(quán)權(quán)能越做越大。但這個所有權(quán)是在宅基地的使用權(quán)上的，兩者之間存在實(shí)物上的不可分割和權(quán)能上的分割。這怎么辦？反正我們沒有辦法。農(nóng)民想出了很多辦法，一些地方的農(nóng)民現(xiàn)在基本上把使用權(quán)和房屋打通了。

第四，宅基地作為建設(shè)用地的一類只享受指標(biāo)和審批管理的義務(wù)，但是沒有給這一類建設(shè)用地賦權(quán)。宅基地的權(quán)利設(shè)置只有占有權(quán)、使用權(quán)，沒有收益權(quán)。這種權(quán)利設(shè)置跟事實(shí)之間的差異越來越大：事實(shí)上農(nóng)民宅基地的交易大量發(fā)生，除了沿海地區(qū)，農(nóng)村人口流動大的地區(qū)基本上都有發(fā)生。

四、 農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的選擇與變遷

先看制度安排。第一，“82憲法”規(guī)定的城市土地國有和農(nóng)村集體所有，是讓農(nóng)地在轉(zhuǎn)用上受制最大的一套制度安排。起初設(shè)計(jì)兩種制度并存是為了把集體這塊權(quán)利保住，但是后來城市化高速到來以后，兩種所有制就變成土地國有化的過程。

第二，農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律征收，就是按原用途征收土地。

第三，所謂的借鑒西方現(xiàn)代國家的用途管制。事實(shí)上是“三重管制”：城市規(guī)劃、土地用途與所有制?，F(xiàn)在整個土地轉(zhuǎn)用實(shí)際上就是城市規(guī)劃從中心往外擴(kuò)，城市規(guī)劃是一個硬規(guī)劃、硬約束，城市政府用城市規(guī)劃圈地。然后，用途管制是管什么呢？管農(nóng)地變建設(shè)用地，它是一個土地轉(zhuǎn)用的規(guī)模管制和土地用途的管制。在城市規(guī)劃作為硬約束的情況下，土地用途管制實(shí)際上是一個軟約束。

城市為什么不斷地往外擴(kuò)張？因?yàn)樗兄乒苤剖且?guī)定農(nóng)民的農(nóng)地變建設(shè)用地只能是實(shí)行按原用途征收，所以地方政府通過規(guī)劃、管制，最后把農(nóng)民集體所有的土地弄到了自己手上。這樣，所有制管制就變成一個政府獲得土地牟利的工具。

第四，市縣政府壟斷土地一級市場，征收以后政府獨(dú)家去賣。

第五，土地資本化與土地抵押融資。

這套支撐整個農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度安排，好處是“快”，整個城市面貌煥然一新，工業(yè)化發(fā)展迅速，中國成為全球制造工廠和第二大經(jīng)濟(jì)體，但后果是：

第一，整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行惡性循環(huán)：賣地—地方政府的信用擔(dān)?！淹恋氐盅汉腿谫Y—靠房地產(chǎn)作為出口。這四個環(huán)節(jié)現(xiàn)在都岌岌可危，賣地、地方債務(wù)、土地抵押和融資平臺、房地產(chǎn)都面臨風(fēng)險。首先原來靠賣地來支撐的低成本城市化時代已經(jīng)結(jié)束了，征地拆遷的成本非常之高，政府賣地的純收益不斷下降。其次，地方債務(wù)基本上也是靠賣地支撐，借新還舊。再就是土地抵押和融資平臺。最后，房地產(chǎn)現(xiàn)在也面臨很大的問題，現(xiàn)在地價那么高，房地產(chǎn)造那么多高價房裝得了人嗎？

第二，現(xiàn)在提倡“新型城市化”：高效、包容和可持續(xù)，就是舊城市化不高效、不包容、無法可持續(xù)了。

第三，土地治理困境。十八屆三中全會提出治理體系和治理能力現(xiàn)代化，土地治理問題不解決，這個現(xiàn)代化就很難實(shí)現(xiàn)。這里面最大的問題是官民沖突，靠征地拆遷來維持的發(fā)展模式里是政府跟老百姓的沖突。

第四，新農(nóng)民問題。原來一直講農(nóng)民問題是農(nóng)村的農(nóng)民問題，現(xiàn)在的新農(nóng)民問題是農(nóng)民土地的利益得不到分享，也就是增值收益分配問題。另外一個就是進(jìn)城以后的農(nóng)民跟土地之間的矛盾，這個矛盾很嚴(yán)重，要找到一個解決的辦法。

五、土地改革需要動根子

總的來說，支撐這套制度的最主要的理論基礎(chǔ)是：一、公有制。二、土地的特殊性。三、用途管制制度。四、漲價歸公。

從“兩權(quán)分離”、不動所有權(quán)這套制度安排在承包地、宅基地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用上，我們不可謂不努力，但是，制度績效不盡如人意是顯然的。如果繼續(xù)采用這套改革邏輯，就會面臨非常大的困境，要有足夠的智慧找出新的改革邏輯。

在我看來，現(xiàn)在應(yīng)該反思兩權(quán)分離改革邏輯，在根子上動手術(shù)。涉及如下問題：

一是集體所有制的改革。如果集體所有制的改革不往前推，再繼續(xù)走“兩權(quán)分離”改革的模式，是很難的。現(xiàn)在要改革的話，按什么路線走呢？在公有制下來改集體所有制，是否可行？

第一是農(nóng)地。除“長久不變”以外，另一個非常重要的制度設(shè)計(jì)是承包經(jīng)營權(quán)制度改革，賦予承包權(quán)有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的功能，就是把承包權(quán)做實(shí)（使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)），然后將承包權(quán)流轉(zhuǎn)給未來種地的人做經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保權(quán)。

第二是宅基地。宅基地改革現(xiàn)在分歧最大。因?yàn)榇蠹覔?dān)心農(nóng)民把宅基地賣了，會造成流離失所，現(xiàn)在對宅基地講的是“保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，完善宅基地制度”，然后，“試點(diǎn)推進(jìn)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓”，基本上還是按“三權(quán)分離”這套制度在設(shè)計(jì)。

宅基地的制度改革上核心是什么呢？如果宅基地的用益物權(quán)還是只停留在保障占有和使用權(quán)，那等于不改革。宅基地的權(quán)能擴(kuò)大到什么程度，是改革面臨的重要問題。

我的建議是：最起碼把宅基地的用益物權(quán)擴(kuò)大到跟一般用益物權(quán)等同，即：占有、使用、收益權(quán)，然后再對宅基地的用益物權(quán)進(jìn)行分類改革。比如城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、沿海地區(qū)這些已經(jīng)沒有福利分配的地區(qū)，宅基地就直接按財(cái)產(chǎn)權(quán)制度來進(jìn)行改革試點(diǎn)，占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)就按財(cái)產(chǎn)權(quán)來對待。傳統(tǒng)地區(qū)可以先往后放一點(diǎn)。

宅基地的另外一個改革是怎樣完善宅基地制度，核心是按成員權(quán)無償分配的制度能改革到什么程度。

怎么完善？我的建議是：一、無償變有償，改革成員權(quán)獲得宅基地制度。沿海地區(qū)和城市化地區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)沒有福利分配一說了，可以順應(yīng)這些地區(qū)城市化的進(jìn)程，將現(xiàn)在這套按集體成員邊界來劃界的宅基地制度打開，讓宅基地進(jìn)入土地市場。

二是兩種所有制分治改革。城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有這套制度如果不改革，農(nóng)轉(zhuǎn)非用這套制度改革是無法取得進(jìn)展的?，F(xiàn)在最主要的問題是城市土地國有怎么解決?，F(xiàn)在最矛盾的區(qū)域在城市建成區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)中間的地段。這一地段很多都沒有征收到政府手上，但是規(guī)劃控制不準(zhǔn)人家用了。這些集體所有土地未來是繼續(xù)走征收，還是走十八屆三中全會講的“集體經(jīng)營建設(shè)用地進(jìn)入市場”？改革的核心在這個問題上。

三是土地治理體系改革。其核心是處理政府和老百姓的關(guān)系，核心問題是土地增值收益的分配。分配原則、農(nóng)民的份額、不同類型的農(nóng)民在土地增值收益分配中的取得方式等，如果設(shè)計(jì)不好的話，就是未來的火藥桶。

最后，要將土地問題回歸常態(tài)，使土地從發(fā)動機(jī)回歸為引致型?；貧w常態(tài)就是改變現(xiàn)在地方政府賣地模式，使政府從經(jīng)營者退回到服務(wù)者的角色，在這個基礎(chǔ)上，按現(xiàn)代土地制度來設(shè)計(jì)整個土地制度的安排才有可能性。

如果土地繼續(xù)作為發(fā)動機(jī)來推動發(fā)展，集體所有制改革、土地城鄉(xiāng)分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推進(jìn)到位。土地問題只有回歸常態(tài)，其他的土地制度改革才能向前推動，現(xiàn)代土地制度才能構(gòu)建起來，社會才有可能正常起來。