自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)鍵問題探討*

尚志海，劉希林

（1.湛江師范學(xué)院地理系，廣東湛江524048；2.中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東廣州510275）

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)鍵問題探討*

尚志海1，劉希林2

（1.湛江師范學(xué)院地理系，廣東湛江524048；2.中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東廣州510275）

在目前的災(zāi)害研究中，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是熱點(diǎn)研究領(lǐng)域，但是對(duì)一些關(guān)鍵問題的認(rèn)識(shí)仍然不夠清晰。通過參考和借鑒國(guó)內(nèi)外災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究的相關(guān)成果，首先對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的定義進(jìn)行了探討，提出其最重要的特征是不確定性，其本質(zhì)是不利影響，其作用對(duì)象是人類可持續(xù)發(fā)展；其次，總結(jié)了現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型研究，包括風(fēng)險(xiǎn)特征類、風(fēng)險(xiǎn)要素類、風(fēng)險(xiǎn)情景類三大類，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)該圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)而進(jìn)行；最后，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)管理必須要體現(xiàn)與風(fēng)險(xiǎn)共存的理念，重視風(fēng)險(xiǎn)溝通與可接受風(fēng)險(xiǎn)研究，并提出了基于可接受風(fēng)險(xiǎn)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

風(fēng)險(xiǎn)管理；自然災(zāi)害；定義；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

近年來隨著全球環(huán)境變化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在不斷加劇。聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略中明確提出必須建立與風(fēng)險(xiǎn)共存的社會(huì)體系，強(qiáng)調(diào)從提高社區(qū)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力入手，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展［1－3］。在此背景下，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是全面減災(zāi)最為有效、積極的手段與途徑［4－5］。普遍接受的風(fēng)險(xiǎn)管理過程包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（評(píng)價(jià)）、風(fēng)險(xiǎn)管理（處理）等［6］。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)際組織和有關(guān)學(xué)者更加關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理。2004年國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)管理理事會(huì)（International Risk Government Council，IRGC）提出綜合風(fēng)險(xiǎn)管理框架的核心內(nèi)容［7］，2009年國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，ISO）提出風(fēng)險(xiǎn)管理過程是以創(chuàng)建背景為開始，包括創(chuàng)建背景、溝通與咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處理、監(jiān)測(cè)與審查5個(gè)部分［8］。

中國(guó)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究，最初主要是通過災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（評(píng)價(jià)）為災(zāi)害防御決策提供參考，之后才發(fā)展到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理階段，現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管理理念已經(jīng)深入到了各種災(zāi)害類型研究中［4，9－13］。國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化階段，而國(guó)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理研究還處于起步階段，在風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，忽視了公眾認(rèn)知在風(fēng)險(xiǎn)管理中的地位，可接受風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理的聯(lián)系不夠緊密，風(fēng)險(xiǎn)管理過度依賴于工程性防災(zāi)減災(zāi)措施。本文以現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管理研究為參考，探討了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的三個(gè)關(guān)鍵問題，包括風(fēng)險(xiǎn)定義、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型、風(fēng)險(xiǎn)管理程序，以期服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和實(shí)踐研究。

1 風(fēng)險(xiǎn)的定義

伴隨全球環(huán)境的復(fù)雜性和人類活動(dòng)的深刻性，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞被賦予了從自然科學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)甚至文化領(lǐng)域的更廣泛更深層次的含義，且與人類的決策和行為后果聯(lián)系越來越緊密。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的定義，學(xué)者們一直沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界和組織機(jī)構(gòu)提出了各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)定義，黃崇福對(duì)國(guó)際上較有影響的18個(gè)風(fēng)險(xiǎn)定義進(jìn)行了分析，其中可能性和概率類定義最多，占78%；期望損失類定義較少，占17%；概念化公式類定義只有一個(gè)，占5%［14］。在此基礎(chǔ)上，黃崇福用情景定義了風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)是與某種不利事件有關(guān)的一種未來情景，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是由自然事件或力量為主因?qū)е碌奈磥聿焕录榫?，并認(rèn)為在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究中要綜合考慮其觀察角度，對(duì)具體問題選擇恰當(dāng)?shù)亩x來描述風(fēng)險(xiǎn)［14］。情景定義符合邏輯學(xué)的基本規(guī)則，但是不便于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［15］。因此，倪長(zhǎng)健等提出自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是由自然災(zāi)害系統(tǒng)自身演化而導(dǎo)致未來損失的不確定性［15］。不論是情景定義還是倪長(zhǎng)健的定義，歸根到底還是要用強(qiáng)弱或大小來衡量災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，而不確定性的外在體現(xiàn)于概率的“數(shù)字”［16］，這與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的含義不符，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)既要研究災(zāi)害概率，更要研究災(zāi)害后果。

2009年國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)ISO 31000：2009中的風(fēng)險(xiǎn)管理詞匯表提供了通用術(shù)語定義，將風(fēng)險(xiǎn)定義為“不確定性對(duì)目標(biāo)的影響”［8］，這一定義認(rèn)為所有風(fēng)險(xiǎn)都是不確定的。風(fēng)險(xiǎn)包括正面和負(fù)面的影響，這是與以往定義最大的區(qū)別。在風(fēng)險(xiǎn)的注釋中，ISO 31000：2009認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)通常表達(dá)為一個(gè)事件的后果與其相應(yīng)的發(fā)生可能性之組合，這一注釋與聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，UNISDR）“2009UNISDR減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)術(shù)語”中的定義非常接近，UNISDR將風(fēng)險(xiǎn)定義為“一個(gè)事件的發(fā)生概率和它的負(fù)面結(jié)果之合”［17］。兩者不同的地方主要在于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)的是事件的負(fù)面后果，而比較而言，ISO 31000：2009中的定義更符合定義的命名規(guī)則。

本文中自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是指：不確定的自然災(zāi)害事件對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展的不利影響。其中，“不確定性”是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的最重要特征，包括三層含義：災(zāi)害發(fā)生與否的不確定性；災(zāi)害發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)的不確定性；災(zāi)害造成不利影響的不確定性。“對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展的不利影響”既體現(xiàn)了災(zāi)害與人類的關(guān)系，又表明了風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是一種不利影響（包括人類生命損失、經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)環(huán)境損失等）；可持續(xù)發(fā)展本身就包括了一定的持續(xù)性，它是一個(gè)不會(huì)過時(shí)的概念，即使今后有新的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型出現(xiàn)，其作用的對(duì)象依然是人類的可持續(xù)發(fā)展。

本文的定義：①便于風(fēng)險(xiǎn)溝通，“不利影響”是一個(gè)通俗易懂的用語，各個(gè)利益相關(guān)者都可以清晰地理解；②便于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不僅因?yàn)樵u(píng)估的目的就是為了衡量不利影響的大小，還有一點(diǎn)，“影響”也是可以評(píng)估的；③便于風(fēng)險(xiǎn)管理，當(dāng)自然災(zāi)害的不利影響不為社會(huì)所接受時(shí)，則需要實(shí)施相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型

2.1 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型概況

國(guó)內(nèi)外學(xué)者在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究成果的集中體現(xiàn)之一就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，黃崇福將用數(shù)學(xué)表達(dá)式給出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果稱為風(fēng)險(xiǎn)模型［18］，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的確定是風(fēng)險(xiǎn)管理研究的關(guān)鍵，評(píng)估模型決定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的選擇，直接影響了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的大小，從而最終反饋到風(fēng)險(xiǎn)管理決策中。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的研究現(xiàn)狀［14，19－22］，本文將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型分為三大類。

（1）風(fēng)險(xiǎn)特征類模型。非利性、不確定性、復(fù)雜性是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的主要特征［23］，風(fēng)險(xiǎn)特征類模型特別強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性在風(fēng)險(xiǎn)定義和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的地位，通常不確定性在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型中是用概率或可能性來表達(dá)（表1），但概率的具體化還需進(jìn)一步探討。在此類風(fēng)險(xiǎn)模型中，風(fēng)險(xiǎn)除了與概率相關(guān)外，還與災(zāi)害的損失、后果、易損性等因素相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)通常是以概率與這些要素乘積的形式表達(dá)出來。

表1 風(fēng)險(xiǎn)特征類評(píng)估模型舉例

（2）風(fēng)險(xiǎn)要素類模型。由于學(xué)者們對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)組成要素的理解不同，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型也就體現(xiàn)了一定的差異，尤其是在易損性、脆弱性、暴露、恢復(fù)力、應(yīng)對(duì)能力等的使用上（表2）。Blaikie等認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是由具有一定危險(xiǎn)性的致災(zāi)因子，作用于具有一定易損性的承災(zāi)體上產(chǎn)生的，暴露不屬于易損性的組分［24］。這一觀點(diǎn)值得借鑒，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中可以將暴露作為一個(gè)獨(dú)立的要素，因?yàn)樗侵聻?zāi)因子與承災(zāi)體相互作用的結(jié)果［25］，反映的不單是承災(zāi)體本身的屬性。其他要素如恢復(fù)力和應(yīng)對(duì)能力可以歸于易損性（脆弱性）評(píng)估中，恢復(fù)力和應(yīng)對(duì)能力一般與易損性（脆弱性）成反相關(guān)關(guān)系。

表2 風(fēng)險(xiǎn)要素類評(píng)估模型舉例

（3）風(fēng)險(xiǎn)情景類模型。情景對(duì)某類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的描述，是從事件情景、發(fā)生概率或可能造成的后果3個(gè)方面進(jìn)行，這一研究以Kaplan等的研究為代表［26］。在風(fēng)險(xiǎn)情景背景下，學(xué)者們探索了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情景模擬法。情景模擬法是以一定歷史災(zāi)害數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，假定災(zāi)害事件的多個(gè)關(guān)鍵影響因素有可能發(fā)生的前提下構(gòu)造出未來的災(zāi)害情景模型，從而用來評(píng)估災(zāi)害發(fā)生的可能性和相伴生的可能活動(dòng)強(qiáng)度，對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行未來情景模擬［27］。石勇等基于情景模擬和指標(biāo)體系方法，開展了上海中心城區(qū)住宅的暴雨內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［27］。趙思健和黃崇福等以情景分析為手段，初步提出了情景驅(qū)動(dòng)的區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法［28］。情景分析推動(dòng)了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的精度，但情景分析模型的邊界條件設(shè)定往往缺乏科學(xué)依據(jù)［29］。

總結(jié)國(guó)內(nèi)外研究可以看出，不同的風(fēng)險(xiǎn)模型反映了不同學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)定義、風(fēng)險(xiǎn)要素、風(fēng)險(xiǎn)表達(dá)的理解。在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究中可以綜合考慮其觀察角度，針對(duì)具體問題選擇恰當(dāng)?shù)哪Ｐ蛠碓u(píng)估風(fēng)險(xiǎn)［14，30］。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型應(yīng)用

進(jìn)入21世紀(jì)以來，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究及其實(shí)踐出現(xiàn)了新一輪熱潮。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（United Nations Development Programme，UNDP）提出風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)系統(tǒng)（DRI），通過致災(zāi)因子、物理暴露和脆弱性等指標(biāo)來評(píng)估災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；全球風(fēng)險(xiǎn)熱點(diǎn)地區(qū)研究計(jì)劃（The Hotspots Projects）的評(píng)估模型包括災(zāi)害發(fā)生的可能性、承災(zāi)體暴露度及承災(zāi)體脆弱性等；哥倫比亞大學(xué)和美洲發(fā)展銀行構(gòu)建了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)系統(tǒng)，包括災(zāi)害赤字指數(shù)（DDI）、地方災(zāi)害指數(shù)（LDI）、通用脆弱性指數(shù)（PVI）和風(fēng)險(xiǎn)管理指數(shù)（RMI）4個(gè)指標(biāo)［21，31］。2008年國(guó)際科學(xué)聯(lián)盟理事會(huì)（International Council for Science，ICSU）提出一個(gè)關(guān)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合研究的科學(xué)計(jì)劃（Integrated Research on Disaster Risk，IRDR），該研究計(jì)劃的著眼點(diǎn)集中在風(fēng)險(xiǎn)和減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)［32］。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也作了卓有成效的研究。劉希林將泥石流風(fēng)險(xiǎn)度表達(dá)為泥石流危險(xiǎn)度和易損度的乘積，并建立了單溝和區(qū)域泥石流危險(xiǎn)度的多因子綜合評(píng)價(jià)模型［33］。張繼權(quán)等認(rèn)為，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)學(xué)計(jì)算公式為：氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)度＝危險(xiǎn)性（度）×暴露性（受災(zāi)財(cái)產(chǎn)價(jià)值）×脆弱性（度）×防災(zāi)減災(zāi)能力［11］，其積極意義在于考慮了防災(zāi)減災(zāi)能力對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的影響。殷坤龍等認(rèn)為，滑坡災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指對(duì)尚未發(fā)生的滑坡災(zāi)害的危害強(qiáng)度、承災(zāi)體受災(zāi)強(qiáng)度進(jìn)行評(píng)定和估計(jì)［34－35］。主要研究?jī)?nèi)容包括：①滑坡災(zāi)害空間預(yù)測(cè)及實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)，即評(píng)價(jià)滑坡災(zāi)害可能發(fā)生的強(qiáng)度、概率及可能發(fā)生的時(shí)間；② 承災(zāi)體易損性評(píng)價(jià)，是根據(jù)滑坡的危害強(qiáng)度和承災(zāi)體自身特性來評(píng)價(jià)承災(zāi)體遭受滑坡災(zāi)害后的損失程度；③ 滑坡災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，即一定強(qiáng)度的滑坡災(zāi)害發(fā)生后可能造成的后果。

目前自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)值的評(píng)估研究較多，風(fēng)險(xiǎn)絕對(duì)值的評(píng)估較少，以生命風(fēng)險(xiǎn)的研究最受關(guān)注。Jonkman等提出了洪水災(zāi)害生命損失的評(píng)估包括3個(gè)步驟：洪水特征模擬、風(fēng)險(xiǎn)人口分析、暴露人口死亡率的估算［5－6］。翟國(guó)方等建立了生命損失和被淹房屋的關(guān)系，構(gòu)建了基于不確定性原理的日本洪水死亡模型［36］。張桂榮等對(duì)區(qū)域滑坡災(zāi)害人口易損性及人口傷亡風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)進(jìn)行了研究［34］，徐中春等對(duì)中國(guó)地震災(zāi)害人口死亡風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了定量分析［37］。尚志海和劉希林將泥石流災(zāi)害生命損失風(fēng)險(xiǎn)定義為一次泥石流發(fā)生概率與其可能造成的潛在死亡人數(shù)的乘積，初步建立了泥石流災(zāi)害生命損失風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型［38］，并對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行了探討［39］。

總結(jié)國(guó)內(nèi)外自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，研究的難點(diǎn)包括危險(xiǎn)性分析中規(guī)模與頻率的關(guān)系［40］，易損性分析中承災(zāi)體的復(fù)雜性，以及風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的表達(dá)方式等方面。黃崇福認(rèn)為，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原理是：正視自然災(zāi)害系統(tǒng)本身所固有的復(fù)雜性和不確定性，從最基本的元素著手，對(duì)其進(jìn)行組合，進(jìn)行不確定性意義下的量化分析［23］。因此，風(fēng)險(xiǎn)組成要素的分析，是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提，也是風(fēng)險(xiǎn)管理研究的關(guān)鍵問題之一。另外，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型亦無好壞之分，只是由于研究目的不同，比如災(zāi)害種類不同、風(fēng)險(xiǎn)表達(dá)方式不同等而產(chǎn)生了多種模型。但是不管哪一種模型，都要緊緊圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)而進(jìn)行。

3 風(fēng)險(xiǎn)管理程序

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)系統(tǒng)的過程，包括許多步驟和程序，這些風(fēng)險(xiǎn)管理的具體程序也是不同時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)管理理念的體現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)管理程序的構(gòu)建必須緊密結(jié)合現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理念，從而才能真正體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的價(jià)值。

3.1 風(fēng)險(xiǎn)管理理念

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的目的就是減少風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的損失，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置和最佳組合，從而有助于資源價(jià)值最大化和可持續(xù)發(fā)展。在實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展的過程中，人們的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念也發(fā)生著變化。

3.1.1 減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

從“國(guó)際減災(zāi)十年”行動(dòng)開始，災(zāi)害管理理念就已經(jīng)從強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨戎匾暰C合減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)［32］。1989年12月，第44屆聯(lián)大決定從1990－1999年開展“國(guó)際減輕自然災(zāi)害十年”活動(dòng)，規(guī)定每年10月的第二個(gè)星期三為“國(guó)際減少自然災(zāi)害日”，聯(lián)大還確認(rèn)了“國(guó)際減輕自然災(zāi)害十年”的國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)。2001年聯(lián)大決定繼續(xù)在每年10月的第二個(gè)星期三紀(jì)念國(guó)際減災(zāi)日，并借此在全球倡導(dǎo)減少自然災(zāi)害的文化，包括災(zāi)害防止、減輕和備戰(zhàn)。歷年的國(guó)際減災(zāi)日主題體現(xiàn)了減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展的理念，尤其是1992年10月14日主題是“減輕自然災(zāi)害與持續(xù)發(fā)展”，2002年10月9日主題是“山區(qū)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展”，2003年10月8日主題是“面對(duì)災(zāi)害，更加關(guān)注可持續(xù)發(fā)展”。

從2005年《兵庫行動(dòng)》到第60屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《國(guó)際減少災(zāi)害戰(zhàn)略》，更是將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與可持續(xù)發(fā)展緊密地聯(lián)系在了一起。2006年3月的第60屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了《國(guó)際減少災(zāi)害戰(zhàn)略》，大會(huì)認(rèn)為，近年來自然災(zāi)害影響越來越嚴(yán)重，其長(zhǎng)期后果對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤為嚴(yán)重，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是可持續(xù)發(fā)展范疇內(nèi)一個(gè)貫穿各個(gè)領(lǐng)域的問題，必須在發(fā)展、減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)等領(lǐng)域以及相互之間協(xié)調(diào)做出努力。中國(guó)政府非常重視減災(zāi)工作，2011年《中國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)地圖集》發(fā)布，其將對(duì)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)起到積極作用。

3.1.2 與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)共存

在聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）、聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略（UNISDR）、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）和聯(lián)合國(guó)發(fā)展署（UNDP）等多家國(guó)際組織支持下，由達(dá)沃斯全球風(fēng)險(xiǎn)論壇（GRF）主辦了2010年瑞士達(dá)沃斯國(guó)際災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大會(huì)。大會(huì)的主題是“災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)和全球變化——將威脅轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇”［41］，其總體目標(biāo)是為社會(huì)部門和個(gè)人之間搭建橋梁，共同商討災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)各自所扮演的角色及如何更加緊密地合作。國(guó)際社會(huì)越來越意識(shí)到，過去的災(zāi)難使人類意識(shí)到我們的社會(huì)仍然是脆弱的，人類抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力依舊是有限的。為此，人類應(yīng)該擺脫舊有的恐懼和躲避災(zāi)害的傳統(tǒng)思想，轉(zhuǎn)而更加理性地了解災(zāi)害進(jìn)而有效地管理災(zāi)害，學(xué)會(huì)與災(zāi)害共生共存。

與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)共存，始終是為了可持續(xù)發(fā)展這一目標(biāo)，也是風(fēng)險(xiǎn)管理和防災(zāi)減災(zāi)的基本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。與風(fēng)險(xiǎn)共存理念的核心內(nèi)容之一就是要接受部分災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，這一部分風(fēng)險(xiǎn)被稱為可接受風(fēng)險(xiǎn)?？山邮茱L(fēng)險(xiǎn)就是在可持續(xù)發(fā)展的大背景下，在整個(gè)社會(huì)能力可及的前提下最大限度地減少承災(zāi)體脆弱性和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的可能性，以減輕災(zāi)害發(fā)生的不利影響。自然災(zāi)害是人類社會(huì)的一種“疾病”，無論何時(shí)何地，只要有人類在地球上生存，自然災(zāi)害都將繼續(xù)存在并影響人類的發(fā)展。在災(zāi)害管理與可持續(xù)發(fā)展關(guān)系的處理上，我們不僅要“治病救人”，而且要“治病活人”，將災(zāi)害的損失和人們承擔(dān)的減災(zāi)成本都控制在可接受的范圍內(nèi)。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)管理程序

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)際組織和相關(guān)學(xué)者在風(fēng)險(xiǎn)管理研究上進(jìn)行了新的探索。2004年國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)管理理事會(huì)提出了綜合風(fēng)險(xiǎn)管理框架的核心內(nèi)容，主要分為5個(gè)程序：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)溝通、可接受水平判斷［7］。IRGC綜合風(fēng)險(xiǎn)管理框架最大的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)溝通在風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要地位，風(fēng)險(xiǎn)溝通是聯(lián)系其他4個(gè)部分的紐帶和橋梁，突出了風(fēng)險(xiǎn)管理的社會(huì)性和現(xiàn)實(shí)性，只有社會(huì)認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)管理才是有效的。

在自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理方面，2007年澳大利亞地質(zhì)力學(xué)學(xué)會(huì)（Australian Geomechanics Society，AGS）出版了一套滑坡風(fēng)險(xiǎn)指南，包括滑坡區(qū)劃指南、滑坡區(qū)劃指南評(píng)論、2007應(yīng)用指引、應(yīng)用指引評(píng)論、澳大利亞巖土工程指南五個(gè)部分，其中在第三部分給出了滑坡災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理框架［42－43］。AGS將滑坡風(fēng)險(xiǎn)管理理念深入到國(guó)家層面，確定了滑坡風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架，提出了滑坡風(fēng)險(xiǎn)分析方法準(zhǔn)則，給出了滑坡災(zāi)害可接受和可忍受的生命風(fēng)險(xiǎn)水平。其風(fēng)險(xiǎn)管理最大特點(diǎn)是將可接受風(fēng)險(xiǎn)作為連接風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)管理決策的橋梁。

2009年頒布實(shí)施的ISO 31000：2009提供了風(fēng)險(xiǎn)管理原則、框架及風(fēng)險(xiǎn)管理過程［8］。ISO 31000：2009適用于管理所有組織任何形式的風(fēng)險(xiǎn)，但是該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中也不可生搬硬套。ISO 31000：2009以創(chuàng)建背景為風(fēng)險(xiǎn)管理的開始，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該重視內(nèi)外部環(huán)境對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。其中風(fēng)險(xiǎn)管理程序包括創(chuàng)建背景、溝通與咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處理、監(jiān)測(cè)與審查5個(gè)部分（圖1）。ISO 31000：2009為了提高風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性，通過有力的溝通與咨詢、監(jiān)測(cè)和審查來支持風(fēng)險(xiǎn)管理過程，這是其亮點(diǎn)之一。

中國(guó)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究已經(jīng)深入到了各種災(zāi)害類型中。黃崇福提出了綜合風(fēng)險(xiǎn)管理梯形架構(gòu)，它從上往下分別由風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)塊、量化分析塊和優(yōu)化決策塊構(gòu)成［44］。金菊良等認(rèn)為，洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理可以展開為洪水災(zāi)害危險(xiǎn)性分析、洪水災(zāi)害易損性分析、洪水災(zāi)害災(zāi)情分析和洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)決策分析4個(gè)部分［45］。向喜瓊認(rèn)為地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本步驟包括：風(fēng)險(xiǎn)鑒別、風(fēng)險(xiǎn)量化與度量、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)接受和規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)管理［46］。劉希林等認(rèn)為泥石流風(fēng)險(xiǎn)管理的目的是降低風(fēng)險(xiǎn)或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，可以通過降低危險(xiǎn)度、降低易損度和災(zāi)害保險(xiǎn)3種途徑來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理［9］。上述研究共同的特點(diǎn)是將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（評(píng)價(jià)）和風(fēng)險(xiǎn)管理聯(lián)系了起來，但是國(guó)內(nèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論和應(yīng)用研究都需要完善。

通過上述研究可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)管理與國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)管理研究的差異主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是不重視可接受風(fēng)險(xiǎn)研究，二是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)溝通環(huán)節(jié)十分薄弱。風(fēng)險(xiǎn)管理就是在成本和效益之間尋求一種平衡，良好的風(fēng)險(xiǎn)管理不僅需要風(fēng)險(xiǎn)決策戰(zhàn)略，而且需要一個(gè)有效的工具指導(dǎo)幫助決策者，而可接受風(fēng)險(xiǎn)就是這樣一個(gè)工具［47］。國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然已經(jīng)意識(shí)到可接受風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理中的作用［48］，但是風(fēng)險(xiǎn)管理與可接受風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系尚不明晰，基于可接受的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系尚未建立，這無疑將長(zhǎng)期影響風(fēng)險(xiǎn)管理策略的制定和實(shí)施。

圖1 ISO31000：2009中的風(fēng)險(xiǎn)管理過程［8］

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是為了減小自然災(zāi)害的潛在危害及其造成的生命、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境損失，對(duì)不確定性災(zāi)害事件進(jìn)行系統(tǒng)管理的過程。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是通過工程措施和非工程措施將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制在公眾普遍能夠接受的水平之內(nèi)，因此風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)就是要制定可接受風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。基于可接受風(fēng)險(xiǎn)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是以ISO 31000：2009為指南，但應(yīng)根據(jù)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和可接受風(fēng)險(xiǎn)的理論加以完善和具體化（圖2）［49］。為了協(xié)調(diào)好控制風(fēng)險(xiǎn)的系列活動(dòng)，應(yīng)該處理好三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理參與者的關(guān)系，即管理部門、風(fēng)險(xiǎn)專家和普通公眾之間的關(guān)系，通過明確三者的分工和協(xié)作以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理的目的。

在自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，風(fēng)險(xiǎn)溝通涉及到各個(gè)程序和步驟，其他風(fēng)險(xiǎn)管理程序如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果、風(fēng)險(xiǎn)處理方法、風(fēng)險(xiǎn)管理效益等信息都需要在風(fēng)險(xiǎn)管理的三個(gè)參與者之間及時(shí)傳遞，以提高各個(gè)程序的效率。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是由風(fēng)險(xiǎn)專家來完成的，但也要參考其他兩個(gè)參與者的意見。包括了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析（定性分析和風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)）和風(fēng)險(xiǎn)判斷，這一系列過程就是要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行分析并決定其可接受性。在風(fēng)險(xiǎn)分析和水平判斷的基礎(chǔ)上，政府和公眾就會(huì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果來采取不同的風(fēng)險(xiǎn)處理方式。風(fēng)險(xiǎn)處理之后，還要不斷完善風(fēng)險(xiǎn)管理程序，將靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)管理，使現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)都維持在可接受風(fēng)險(xiǎn)水平上。

總之，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的目的就是要盡量減少災(zāi)害造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失以及環(huán)境危害?？山邮茱L(fēng)險(xiǎn)是連接風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理的橋梁，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果只有通過與可接受風(fēng)險(xiǎn)水平比較，并最終確定風(fēng)險(xiǎn)重要性之后，決策者才能有針對(duì)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的過程中，必須強(qiáng)調(diào)普通公眾、管理部門和風(fēng)險(xiǎn)專家的溝通和協(xié)商，包括風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險(xiǎn)處理措施的實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)管理效益的評(píng)價(jià)等。

圖2 基于可接受風(fēng)險(xiǎn)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系

4 結(jié)論

（1）風(fēng)險(xiǎn)的定義是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究中最基礎(chǔ)的問題，風(fēng)險(xiǎn)定義的理解存在差異是正常的現(xiàn)象。但是一個(gè)合適的定義，應(yīng)該有利于風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理，因此本文將自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)定義為，不確定的自然災(zāi)害事件對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展的不利影響。

（2）為了評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的大小，現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型主要包括風(fēng)險(xiǎn)特征類模型、風(fēng)險(xiǎn)要素類模型、風(fēng)險(xiǎn)情景類模型，各種模型在災(zāi)害研究實(shí)踐中都得到了一定的應(yīng)用。如何選擇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，還是要緊緊圍繞風(fēng)險(xiǎn)組成要素以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目的這兩個(gè)核心。

（3）現(xiàn)代自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的目的，最終是為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此學(xué)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)共存和接受部分災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)必須為社會(huì)接納。為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)管理研究應(yīng)該加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通和可接受風(fēng)險(xiǎn)研究。

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Discussion on the Key Problem s of Natural Disaster Risk M anagement

Shang Zhihai1and Liu Xilin2
（1．Department of Geography，Zhanjiang Normal University，Zhanjiang 524048，China；2．School of Geography and Planning，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China）

Management of natural disaster risk is a hot issue in disaster study presently.However，some key issues of disaster risk management have not yet been understood clear.In view of domestic and international disaster risk research achievements，a definition of disaster risk is discussed firstly and it put forward that uncertainty is themost important feature of disaster risk，adverse effect is its essence，and a sustainable development is its influence object.Secondly，risk assessmentmodels are summarized to three kinds：features，elements and scene，and risk management demand is the center of risk assessment.At last，the idea of living with risk is emphasized，and more attention should be paid to risk communication and acceptable risk，then risk management based on acceptable risk is put forward.

risk management；natural disaster；definition；risk assessment

X43

A

1000－811X（2014）02－0158－07

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.02.030

尚志海，劉希林.自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)鍵問題探討［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（2）：158－164.［Shang Zhihai，Liu Xilin.Discussion on the Key Problems of Natural Disaster Risk Management［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（2）：158－164.］

2013－08－09

2013－09－25

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41171407）；高校博士點(diǎn)基金資助課題（20110171110001）

尚志海（1979－），男，河北遷安人，博士，副教授，主要從事環(huán)境災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究.E-mail：shangzhihai＠126.com

劉希林（1963－），男，湖南新邵人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事泥石流災(zāi)害過程及評(píng)估和預(yù)測(cè)研究.

E-mail：liuxilin＠m(xù)ail.sysu.edu.cn