城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下社會(huì)保障法律制度的理論述評

摘 要：社會(huì)保障法律制度是理論界研究的熱點(diǎn)問題。關(guān)于社會(huì)保障法律制度研究主要集中在以下幾個(gè)方面：社會(huì)保障法律制度中的公平與效率的關(guān)系、社會(huì)保障權(quán)以及社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等?？疾飚?dāng)前我國社會(huì)保障法律制度研究的熱點(diǎn)問題，對進(jìn)一步完善該制度具有重要意義。

關(guān) 鍵 詞：法律制度；社會(huì)保障權(quán)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0014-06

收稿日期：2013-11-28

作者簡介：林俏（1978—），女，遼寧大連人，大連財(cái)經(jīng)學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障法。

基金項(xiàng)目：本文系大連市社會(huì)科學(xué)院項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下大連社會(huì)保障法律制度改革與創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：10DLSK278。

黨的十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議發(fā)布的公報(bào)中提出，到2020年，要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系；黨的十七大報(bào)告提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系；2010年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》又一次強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題。在中央一系列政策方針特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一新的發(fā)展思路的指引下，理論界積極探索推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律制度發(fā)展的途徑和方法，取得了一些積極成果。

對于社會(huì)保障法律制度的研究，法學(xué)界和非法學(xué)界的研究視角有所不同。非法學(xué)界主要從社會(huì)保障建設(shè)目標(biāo)、路徑選擇等角度展開，而從法學(xué)角度對社會(huì)保障法律制度進(jìn)行研究起步較晚。近年來，隨著社會(huì)保障地位的日益凸顯，法學(xué)界開始關(guān)注社會(huì)保障法律制度研究，國內(nèi)學(xué)者也對社會(huì)保障法的基礎(chǔ)理論進(jìn)行了有益的探索，在社會(huì)保障法國際比較研究、社會(huì)保障主體、社會(huì)保障責(zé)任以及養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)等單項(xiàng)社會(huì)保障制度領(lǐng)域取得了一些進(jìn)展。但這些研究成果多以城鎮(zhèn)或農(nóng)村社會(huì)保障法律制度為研究對象，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障問題研究不多。根據(jù)現(xiàn)有的研究成果，法學(xué)界對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障法律制度研究主要集中在社會(huì)保障法的基本原則和農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)等方面，研究面比較小、深度也很有限。然而，在研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障法律制度問題時(shí)，法學(xué)界和非法學(xué)界都不能繞開的一個(gè)問題就是社會(huì)保障法律制度中的公平與效率的關(guān)系問題。

一、關(guān)于社會(huì)保障法律制度建設(shè)目標(biāo)的理論述評

關(guān)于是否建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障法律制度，法學(xué)界研究較少，非法學(xué)學(xué)者主要有三種不同的觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)（反對說）認(rèn)為，現(xiàn)階段還不具備一體化的條件。比如：鄭功成（2002）認(rèn)為，可以將一元化的制度安排作為社會(huì)保障制度的發(fā)展目標(biāo)，卻不宜作為確定現(xiàn)實(shí)社會(huì)保障政策的出發(fā)點(diǎn)。[1]原因在于，我國人口眾多，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡；并且統(tǒng)一的社會(huì)保障會(huì)增加人力成本，成為阻礙中國發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)。違背當(dāng)前小政府、大市場的世界改革潮流，將重蹈西方和東歐的覆轍。一體化的社會(huì)保障“在經(jīng)濟(jì)上將是烏托邦式的洋躍進(jìn)?！盵2]

第二種觀點(diǎn)（贊成說）認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障必要并且可行。比如胡榮（1995）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)徹底打破城鄉(xiāng)界限，取消身份差別，將全體社會(huì)成員都納入到社會(huì)保險(xiǎn)的安全網(wǎng)內(nèi)。通過社會(huì)保障的一體化，接納社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的新的結(jié)構(gòu)因素，并且有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[3]因?yàn)?，市場?jīng)濟(jì)需要人力資本的順暢流動(dòng)。因此，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度。關(guān)于如何統(tǒng)籌，王國軍（2000）提出了從“二元到三維”對城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度進(jìn)行銜接的觀點(diǎn)。[4]

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法討論過程中，上述兩種觀點(diǎn)即反對說與贊成說一直爭論不休?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》草案一稿，反對說得到了大多數(shù)學(xué)者的支持；2008年《社會(huì)保險(xiǎn)法》二審確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步全國統(tǒng)籌；《社會(huì)保險(xiǎn)法》三審，增加了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。最終，《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布時(shí)采納了“全國一統(tǒng)”的觀點(diǎn)。中央的政策漸次明朗，尤其是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布施行，反對說逐漸銷聲匿跡。

然而，大多數(shù)學(xué)者持第三種觀點(diǎn)，他們主張社會(huì)保障法律制度應(yīng)統(tǒng)一但應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。比如景天魁（2004）認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、劃一，而是整體的保障體系，靈活的保障方式，多樣化的保障模式。[5]李和森（2004）認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會(huì)保障的必然要求。[6]郭影帆、高平、郭熙（2009）認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不等于城鄉(xiāng)同一，并不是要在現(xiàn)階段強(qiáng)求城鄉(xiāng)完全相同。即不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內(nèi)承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“適度公平”，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。[7]

比較以上三種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為第三種觀點(diǎn)更可取，也更適合中國國情。雖然中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，但中國仍處于社會(huì)主義初級階段，東西部差距較大，還有一部分人口處于貧困線以下。因此，中國的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)不可能在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)完全一體化。也就是說，現(xiàn)階段不應(yīng)要求城鄉(xiāng)完全相同，而是應(yīng)該在承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)一體化。

二、關(guān)于社會(huì)保障立法目的價(jià)值理念的理論述評

社會(huì)保障立法理念會(huì)直接影響到社會(huì)保障具體法律制度的設(shè)計(jì)。理念不明確，目標(biāo)就無法明確。法律的終極目標(biāo)是公平和正義，而效率也是社會(huì)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。因此，社會(huì)保障制度中的公平和效率問題，是其建立和完善過程中不可回避的問題。該問題不但引起了法學(xué)界的關(guān)注，其他學(xué)者也從多種角度對公平與效率在社會(huì)保障中的關(guān)系展開了論述。

1.是“效率優(yōu)先”還是“公平優(yōu)先”。在社會(huì)保障法律制度研究初期，有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)效率。范進(jìn)學(xué)（1994）認(rèn)為，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立的過程中及其初期，應(yīng)當(dāng)以追求效率為首要目標(biāo)，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)為社會(huì)保障提供資金保證?！敖⑸鐣?huì)保障法律體系必須遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，追求在保護(hù)‘經(jīng)濟(jì)之餅做得更大一些的基礎(chǔ)之上的公平，使社會(huì)保障既能保障生活，又能促進(jìn)生產(chǎn)的發(fā)展?！?[8]張代謙（2003）則認(rèn)為，效率與公平是一對永恒的矛盾，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。堅(jiān)持效率優(yōu)先是必然選擇。[9]

長期以來，由于理論學(xué)術(shù)界與政策層面強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，導(dǎo)致了諸多社會(huì)不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。由此一些學(xué)者呼吁公平優(yōu)先。鄭功成（2002）反對絕對的效率至上，認(rèn)為應(yīng)該追求社會(huì)保障制度的公平、公正與權(quán)利平等；反對理論學(xué)術(shù)界與政策層面提出的“社會(huì)保障不是免費(fèi)午餐”的口號。因?yàn)?，一個(gè)公平的社會(huì)保障制度是不應(yīng)當(dāng)按照身份等級來確定待遇的。最低保障制度就是免費(fèi)午餐。在社會(huì)保障制度中應(yīng)堅(jiān)持公平分配的原則。[10]魯全（2009）通過對德國社會(huì)保障的分析得出結(jié)論：社會(huì)保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)將維護(hù)社會(huì)公平作為核心價(jià)值理念，而強(qiáng)化政府責(zé)任則是提高社會(huì)保障制度公平性的關(guān)鍵因素。[11]

劉振杰（2010）在論述中國社會(huì)保障價(jià)值理念的演進(jìn)路徑中認(rèn)為，中國社會(huì)保障理念分為三個(gè)時(shí)期：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，過分強(qiáng)調(diào)公平，實(shí)行平均主義；改革開放以后至1998年以前又強(qiáng)調(diào)效率至上。1998 年至今社會(huì)保障理念回歸為公平、正義、共享的價(jià)值理念。[12]2009年《人民日報(bào)》刊載文章《中國社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略研究的新突破——訪“中國社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、中國人民大學(xué)教授鄭功成》，在接受記者采訪時(shí)鄭功成（2009）表示，“幾年前，學(xué)術(shù)界還在對發(fā)展社會(huì)保障應(yīng)堅(jiān)持效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先而爭論不休，今天，社會(huì)保障發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持公平、正義、共享的理念已在學(xué)術(shù)界達(dá)成共識，這堪稱為中國社會(huì)保障理論研究和發(fā)展中的一個(gè)里程碑?！盵13]

以上對于效率和公平關(guān)系的論述，大多數(shù)學(xué)者都主張，在社會(huì)保障中，公平是首位的。這種公平應(yīng)是起點(diǎn)公平、過程公平、社會(huì)公平、底線公平。景天魁（2004）論述了“底線公平”，認(rèn)為這種公平是社會(huì)意義上的公平，是社會(huì)為了實(shí)現(xiàn)已經(jīng)確定的目標(biāo)而制定一系列規(guī)定，如果這些規(guī)定得到了執(zhí)行，目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平。 [14]陳少強(qiáng)、薛澤海、王永挺（2010）認(rèn)為，雖然國家和社會(huì)不能完全實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員的結(jié)果公平，但應(yīng)該采取有效措施適當(dāng)縮小結(jié)果的不公平，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展的起點(diǎn)公平和過程公平。[15]都春雯（2004）認(rèn)為，公平不是絕對的平等，而是與帕累托最優(yōu)狀態(tài)相關(guān)的社會(huì)收入的相對公平。[16]

2.社會(huì)保障中的不公平對社會(huì)的負(fù)面影響。社會(huì)保障制度本應(yīng)以促進(jìn)社會(huì)公平為目標(biāo)，但在我國卻成了導(dǎo)致社會(huì)保障不公平的來源。谷成（2004）指出，“城鎮(zhèn)職工與務(wù)工農(nóng)民、本地戶口居民與外地戶口居民、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村人口的社會(huì)保障權(quán)益均與個(gè)人身份及等級密切相關(guān)，并因身份與等級的差異形成了中國社會(huì)保障制度極不平等的格局?，F(xiàn)行社會(huì)保障制度的不平等，損害了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的環(huán)境，激化了階層矛盾，使?jié)撛诘恼物L(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)張，最終形成個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)——群體風(fēng)險(xiǎn)——群體要求及相應(yīng)行動(dòng)——社會(huì)動(dòng)蕩的鏈條?！盵17]趙永紅（2011）認(rèn)為，當(dāng)前中國社會(huì)保障制度中存在不公平問題：農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)差別較大；農(nóng)民工群體缺乏較為完善的社會(huì)保障。[18]鄭功成（2009）認(rèn)為，“當(dāng)前社會(huì)公平問題日益凸顯，……中國社會(huì)開始進(jìn)入一個(gè)關(guān)注公平的新時(shí)代。”“在經(jīng)濟(jì)變革與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，國家特別需要消除制度性歧視、彌補(bǔ)制度缺失，根據(jù)公平、正義共享原則來改造社會(huì)保障制度，通過對弱勢群體的特殊援助和推進(jìn)民主政治建設(shè)來促進(jìn)社會(huì)公平，并為之提供健全的制度保障?！盵19]

3.公平與效率的相互影響。有學(xué)者認(rèn)為，在社會(huì)保障中強(qiáng)調(diào)公平不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。周永新（2002）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障目標(biāo)不同，發(fā)展的軌跡也各有差異。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)保障的開支影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，缺乏理論依據(jù)。[20]景天魁（2004）提出了“底線公平”的觀點(diǎn)，認(rèn)為“底線公平”是政府和社會(huì)必須保障的、必須承擔(dān)的責(zé)任，即責(zé)任的“底線”。底線公平并不犧牲效率，它是實(shí)現(xiàn)效率的必要條件。[21]

還有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前的二元社會(huì)保障制度是不公平的，影響了效率的提高。徐凱赟、歐陽亮輝認(rèn)為（2004），“效率優(yōu)先、兼顧公平”不可避免地會(huì)出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，效率優(yōu)先顯然不符合社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求?，F(xiàn)實(shí)的農(nóng)村凸顯了二元社會(huì)保障制度的不公平性。[22]張瑛（2007）則認(rèn)為，公平是社會(huì)保障的本質(zhì)和核心，效率是社會(huì)保障制度正常運(yùn)行的物質(zhì)保證。中國農(nóng)村社會(huì)保障中公平的實(shí)現(xiàn)，需要在城鄉(xiāng)之間合理配置社會(huì)保障資源。因?yàn)檫^低的農(nóng)村社會(huì)保障水平有失公平，也影響了效率的提高。當(dāng)前，我們必須通過建設(shè)適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的農(nóng)村社會(huì)保障體系，以增進(jìn)公平與提高效率。[23]

在現(xiàn)代法學(xué)理論關(guān)于法的目的的價(jià)值中，效率幾乎沒有被置于最高位階，其往往排在正義、公平、平等之后。毋庸置疑，公平是法的終極目的，效率也是法律的價(jià)值目的之一。因此，處理好效率與平等、公平的關(guān)系就顯得比較重要。原因在于：效率是以公平競爭為前提的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一方面，只有賦予主體盡可能廣泛的追求利益的自由和最大限度的活動(dòng)空間，才能保證資源利用的效率；另一方面，主體之間只有以平等的資格，在平等的條件下公平競爭，才能激發(fā)和保證持續(xù)的效率?！盵24]（p219）

筆者認(rèn)為，在不同的社會(huì)條件和背景下，對公平抑或效率優(yōu)先的理解有所不同，如果把社會(huì)保障看成是獨(dú)立的法律制度，那么當(dāng)然是公平優(yōu)先；如果把社會(huì)保障放在整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度中，那么效率就成了重點(diǎn)。就目前中國的情況來看，阻礙經(jīng)濟(jì)效率的因素之一就是欠缺公平的分配機(jī)制。因此，在理解社會(huì)保障制度中公平和效率的問題上，應(yīng)從社會(huì)保障制度自身出發(fā)，堅(jiān)持公平優(yōu)先，在某些情況下，可以犧牲暫時(shí)的效率以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。 正如鄭功成所言，“創(chuàng)造并維護(hù)社會(huì)公平，是社會(huì)保障制度安排的基本出發(fā)點(diǎn)，也是社會(huì)保障實(shí)踐的基本歸宿”；“社會(huì)保障要以維護(hù)并創(chuàng)造社會(huì)公平為原則，并非一定要以不講效率為條件”；“只有最大限度地發(fā)揮社會(huì)保障資源的效率，才能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平并促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。”[25]（p257-259）

三、關(guān)于《社會(huì)保險(xiǎn)法》的理論述評

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布之前，學(xué)者們就對《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案的優(yōu)點(diǎn)和缺陷展開了討論。2010年10月28日，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議四審?fù)ㄟ^，自2011年7月1日起施行?？梢哉f，《社會(huì)保險(xiǎn)法》是中國特色社會(huì)主義法律體系中一部起支柱性作用的重要法律。它的頒布施行，是中國社會(huì)保障法制建設(shè)中的又一個(gè)里程碑。但同時(shí)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也存在一些缺陷。主要問題在于《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法比較籠統(tǒng)，規(guī)定較為原則，可操作性不強(qiáng)。

⒈城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法成就。

第一，《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為支柱性作用的重要法律，填補(bǔ)了法律空白，提高了社會(huì)保障的立法層次。龔家林認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》“結(jié)束了我國沒有社會(huì)保險(xiǎn)法典的歷史，完善了社會(huì)主義法律體系?！盵26]馮祥武（2011）認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》“構(gòu)建了較為系統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，賦予了公民較為完整的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利體系?！盵27]

第二，《社會(huì)保險(xiǎn)法》確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系?！皩?shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)概念的突破，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的全覆蓋?！盵28]“規(guī)定了城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌發(fā)展的方向。把我國克服城鄉(xiāng)二元分割、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的探索經(jīng)驗(yàn)上升為法律?！盵29]“擴(kuò)大了適用范圍，確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系?！盵30]對三類特殊主體的社會(huì)保障權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民及在我國境內(nèi)就業(yè)的外國人。[31]

第三，明確了社會(huì)保險(xiǎn)的國家責(zé)任。林嘉認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第5、13、65、71條等規(guī)定了國家在基金支持和財(cái)政補(bǔ)貼方面的責(zé)任。第8條等明確了國家在提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)方面的責(zé)任。第6條等規(guī)定了國家在監(jiān)督管理方面的責(zé)任。[32]王素芬認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定的國家責(zé)任表現(xiàn)在：國家對社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)整體規(guī)劃的責(zé)任（《社會(huì)保險(xiǎn)法》第5條第1款），國家的資金籌集責(zé)任（《社會(huì)保險(xiǎn)法》第5條第2款），國家通過稅收優(yōu)惠支持社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的責(zé)任（《社會(huì)保險(xiǎn)法》第5條3款），國家的基金監(jiān)管責(zé)任（《社會(huì)保險(xiǎn)法》第6條）等。

第四，詳盡地規(guī)定了社保基金監(jiān)管規(guī)則。林嘉（2011）認(rèn)為，“我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督包括三個(gè)層面：一是各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，二是各級人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的行政監(jiān)督，三是由專門設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)行社會(huì)監(jiān)督?！盵33]王素芬（2011）認(rèn)為，社?；鸨O(jiān)管主體，包括“人大、各級政府、社會(huì)各方面和工會(huì)參與監(jiān)督。”[34]

第五，《社會(huì)保險(xiǎn)法》確立的統(tǒng)籌層次更高。《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定（第64條）。林嘉認(rèn)為，長期以來，中國社會(huì)保障的“統(tǒng)籌層次低，既不符合社會(huì)保障的‘大數(shù)法則，也容易形成地方政府利益，同時(shí)帶來社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難?！盵35]韓克慶（2011）認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，“使得制度的統(tǒng)一性和整合性更高，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦的操作性更簡化。”[36]

第六，《社會(huì)保險(xiǎn)法》創(chuàng)新了轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。“如何做到勞動(dòng)者在不同地方參加的社會(huì)保險(xiǎn)能夠接續(xù)，是保障參保人權(quán)利的一個(gè)關(guān)鍵?！盵37]“一些地方明確規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移只能帶走個(gè)人賬戶積累的部分，用人單位繳納部分不能轉(zhuǎn)移，這樣的做法使勞動(dòng)者在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無法續(xù)接。”[38]《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19、32、52條分別規(guī)定，個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系隨勞動(dòng)者本人轉(zhuǎn)移。

⒉《社會(huì)保險(xiǎn)法》存在的缺陷?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》一經(jīng)頒布，學(xué)者們即指出了該法存在的缺陷。從總體來說，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的可操作性不強(qiáng)，要使其能夠得到真正有效的實(shí)施，還需要制定與之配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章。

第一，從本質(zhì)上說，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)屬于社會(huì)法的范疇，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》中卻具有很多行政法的特點(diǎn)。馮祥武（2011）從立法理念的角度分析了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的不足，認(rèn)為“管理的理念有余而維權(quán)的理念不足”。[39]王素芬（2011）從法律定位的角度認(rèn)為，這部法律中有“更多的行政法色彩，更多的在強(qiáng)調(diào)國務(wù)院或者相關(guān)部門及各級政府對于社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理，對于特殊群體權(quán)利的相關(guān)規(guī)定卻不甚明晰?！盵40]

第二，可操作性不強(qiáng)。龔家林認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不夠具體，不具有可操作性。[41]馮祥武認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》“回避矛盾有余而解決問題不足，授權(quán)條款太多，回避了一些重大的現(xiàn)實(shí)矛盾?！?/p>

第三，技術(shù)處理不夠周延?！啊脚c效率相結(jié)合、‘權(quán)利義務(wù)相一致等具體原則沒有在該法中予以確認(rèn)。沒有很好地與其他法律相銜接，如社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的銜接，社會(huì)養(yǎng)老責(zé)任與家庭成員的贍養(yǎng)責(zé)任的銜接，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)年金制度的銜接等等。同時(shí)，疏于對社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的梳理，使得整部法律的法律關(guān)系不明確，參保人的權(quán)利與義務(wù)不夠明晰?！盵42]“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的提法與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的名稱不統(tǒng)一。一些重要的概念使用混亂?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》條文中用了公民、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、個(gè)人、職工、社會(huì)保險(xiǎn)參加人等概念，但它們在很多情況下是不同的，是相互沖突的。刪除原草案中有關(guān)政府責(zé)任規(guī)定中的‘應(yīng)當(dāng)是錯(cuò)誤的?！盵43]

第四，路徑選擇發(fā)生了偏差。章惠琴（2012）認(rèn)為，“社會(huì)保障制度好壞的唯一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)成員應(yīng)有的社會(huì)保障權(quán)利能否得到實(shí)現(xiàn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》制度設(shè)計(jì)的初衷值得贊賞，但是路徑選擇發(fā)生了偏差，試圖用大一統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)來解決全國的問題，偏離了實(shí)事求是、因地制宜的原則?！盵44]制度設(shè)計(jì)必須講究科學(xué)性與可持續(xù)性。我國當(dāng)前最大的任務(wù)應(yīng)該是提升統(tǒng)籌層級，在省級統(tǒng)籌運(yùn)行成熟時(shí)再考慮去碎片化問題，過早追求大一統(tǒng)將會(huì)危害社會(huì)成員社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！盵45]筆者認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定大多是原則性的、框架性的規(guī)定，對于《社會(huì)保險(xiǎn)法》中全國一統(tǒng)的趨勢是不容否定的，只是在制定相應(yīng)的配套法規(guī)時(shí)，應(yīng)考慮我國的實(shí)際情況。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法初衷是值得肯定的。

⒊完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》的建議。林嘉（2011）從協(xié)調(diào)幾個(gè)關(guān)系的角度對完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》提出了建議。該學(xué)者認(rèn)為，“要處理好中央與地方、城鎮(zhèn)與農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系；要處理好社會(huì)保險(xiǎn)五個(gè)險(xiǎn)種之間的關(guān)系；要處理好不同人群的社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)置和協(xié)調(diào)問題；要處理好基本社會(huì)保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)以及商業(yè)保險(xiǎn)之間的關(guān)系；還須積極發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用?！盵46]龔家林（2011）、張建偉（2011）從法律的可操作性角度提出了完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》的建議。龔家林提出應(yīng)制定行政法規(guī)，規(guī)范城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，規(guī)范公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[47]張建偉建議，要“落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法授權(quán)性、框架性的規(guī)定，必須抓緊制定一系列配套法規(guī)和規(guī)章。一方面，要對現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面梳理，對于不符合《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的要予以廢除，對于不夠詳盡的要盡快完善和補(bǔ)充；另一方面，積極制定新的法規(guī)，優(yōu)先制定養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)方面的法規(guī)，制定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦和監(jiān)督方面的法規(guī)，完善有關(guān)征繳的法規(guī)，并加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資、管理、運(yùn)營方面的法規(guī)建設(shè)?！盵48]王素芬建議，“配套條例的制定以增強(qiáng)可操作性；適時(shí)的修改以彌補(bǔ)法理之不周。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)也可以制定一部《社會(huì)保障法》，統(tǒng)籌社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法、社會(huì)福利法和社會(huì)優(yōu)撫法?！盵49]

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：One of the hot issues theory research is the legal system of social security.Research on social security legal system focused on the following areas：Relationship between fairness and efficiency in the legal system of social security，social security and social protection of the urban and rural areas and so on.The current study investigated the hot issues of the legal system of social security，to further improve the system is important.

Key words：legal system；social security rights；urban and rural