健全和完善我國公共危機管理預(yù)警機制

彭濤　葉正茂

摘 要：公共危機管理預(yù)警機制是整個公共危機管理過程的第一步，決定著危機管理的發(fā)展態(tài)勢。近年來，各類公共危機事件時有發(fā)生，為了預(yù)防危機，最大限度地降低危機帶來的損害，必須構(gòu)建完善的公共危機管理預(yù)警機制。本文從公共危機管理預(yù)警機制的內(nèi)涵入手，分析了我國公共危機管理預(yù)警機制存在的問題，并借鑒國外公共危機管理預(yù)警機制的先進(jìn)經(jīng)驗，探討了如何健全和完善我國公共危機管理預(yù)警機制。

關(guān) 鍵 詞：公共危機；預(yù)警機制；法律體系；責(zé)任機制

中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0001-04

收稿日期：2014-01-27

作者簡介：彭濤（1978—），男，四川通江人，成都廣播電視大學(xué)直屬城東學(xué)院副院長，助理研究員，碩士，研究方向為行政管理、高等教育；葉正茂（1975—），男，四川威遠(yuǎn)人，四川大學(xué)商學(xué)院博士研究生，成都廣播電視大學(xué)副教授，研究方向為高等教育管理、教育基本理論。

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，危機管理越來越受到人們的關(guān)注。危機預(yù)警作為危機管理的首要環(huán)節(jié)，是化解社會矛盾的基礎(chǔ)?？茖W(xué)、有效的危機管理預(yù)警機制能使政府對風(fēng)險進(jìn)行識別、分析，發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險并化解，從而最大限度地減少危機帶來的損失。

一、我國公共危機管理預(yù)警機制存在的問題

目前，我國公共危機管理預(yù)警機制的建設(shè)雖取得了一定的成效，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，仍有諸多問題亟待解決。

⒈公共危機預(yù)警法律體系不健全。公共危機管理預(yù)警機制必須有完善的法律法規(guī)做保障，將其納入法制化軌道，使其有法可依。西方發(fā)達(dá)國家在長期的發(fā)展中建立了一套完善的法律法規(guī)，為危機預(yù)警工作提供了法律支持。我國為應(yīng)對各種突發(fā)危機，也制訂了相關(guān)的法律法規(guī)，如應(yīng)對自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》、《防沙治沙法》等；應(yīng)對事故災(zāi)害的《消防法》、《礦山安全法》、《建筑法》等；應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的《動物防疫法》、《傳染病防治法》等；應(yīng)對社會安全事件的《集會游行示威法》、《信訪條例》等。但從整體上來說，這些法律法規(guī)體系建設(shè)還存在諸多問題：一是這些法律法規(guī)多注重危機發(fā)生后的應(yīng)急，只能是臨時性的應(yīng)急措施；二是這些法律多制定于21世紀(jì)初，比較滯后，很難應(yīng)對新的危機；三是現(xiàn)有的法律法規(guī)多散見在不同的法律條文中，對危機預(yù)警程序、職責(zé)的規(guī)定不夠明確，對未然危機預(yù)警的處罰規(guī)定也不夠清晰，不利于預(yù)警機制的建設(shè)；四是法律法規(guī)內(nèi)容抽象，只為應(yīng)對突發(fā)事件提供了原則性指導(dǎo)，而對預(yù)警機構(gòu)的地位、程序等沒有做出詳細(xì)規(guī)定，可操作性不強。

⒉公共危機預(yù)警機構(gòu)不統(tǒng)一。目前，我國仍沿襲“單災(zāi)種、分行業(yè)、分部門”的預(yù)警模式，即不同的公共危機歸屬不同的行業(yè)、部門管理。這種預(yù)警模式的問題在于：一是缺乏專業(yè)的公共危機預(yù)警監(jiān)控機構(gòu)。2003年非典事件后，我國開始重視危機應(yīng)急管理，對公共危機管理的組織體系進(jìn)行了大致規(guī)定，涉及到領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、指揮機構(gòu)、應(yīng)急組織機構(gòu)、專家組建設(shè)等。這樣，政府雖然能有效地調(diào)動各種社會資源來應(yīng)對危機，但卻很難迅速判斷出各類危機事件所屬的領(lǐng)域。二是缺乏有效的公共危機預(yù)警協(xié)調(diào)部門。當(dāng)前我國公共危機預(yù)警監(jiān)測體系的核心成員分布在不同部門，無法從整體上掌握危機發(fā)展態(tài)勢，制定出科學(xué)的應(yīng)急對策。不同的危機歸屬不同的部門、行業(yè)，這種預(yù)警機制具有專業(yè)、高效的特點，管理部門能迅速調(diào)動各種資源應(yīng)對危機，但由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門，容易導(dǎo)致各部門之間相互推諉，無法統(tǒng)一配合，尤其是在處理復(fù)合型的公共危機時更是如此，不僅會浪費大量的資源，還會影響危機預(yù)警的效率。

⒊公共危機預(yù)案體系不完善。預(yù)案是危機預(yù)警機制的關(guān)鍵，是應(yīng)對危機的具體措施。2006年國務(wù)院出臺《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》后，相關(guān)部門先后制定了自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案等。這些預(yù)案為政府應(yīng)對公共危機提供了指導(dǎo)，減少了公共危機帶來的損失，維護(hù)了社會穩(wěn)定。但也應(yīng)看到，由于起步晚，我國危機預(yù)案體系建設(shè)還存在諸多問題：一是預(yù)案可行性不強。不管是國家制定的總體應(yīng)急預(yù)案，還是地方制定的預(yù)案，都只對預(yù)案做了原則性規(guī)定，而對預(yù)案結(jié)構(gòu)的權(quán)力、資金來源、具體預(yù)警步驟等沒有做出詳細(xì)的規(guī)定。二是預(yù)案滯后。當(dāng)前，公共危機越來越復(fù)雜，而公共危機預(yù)案沒有根據(jù)危機變化適時做出調(diào)整，遇到新的危機時，就會措手不及，導(dǎo)致危機擴大。三是預(yù)案演練缺失。為了應(yīng)對各類突發(fā)的危機，大部分地方部門都制訂了應(yīng)急預(yù)案，但這些預(yù)案大都是紙上談兵。即使是非常完備的預(yù)案，也不可能預(yù)知危機發(fā)生時的所有細(xì)節(jié)，總會存在這樣那樣的漏洞。如果不經(jīng)常進(jìn)行預(yù)案演練，就很難驗證應(yīng)急預(yù)案的合理性，以致在處理危機時錯過最佳時機。

⒋公共危機預(yù)警意識有待提高。當(dāng)前我國正處在機遇與風(fēng)險并存的時代，應(yīng)對危機的最好方法是及時發(fā)現(xiàn)危機征兆，消除危機，這就需要有較強的危機意識。我國公共危機預(yù)警機制建設(shè)起步晚，危機預(yù)警意識還比較淡薄。政府雖然是公共危機預(yù)警的組織者與實施者，但很多政府工作人員危機意識并不強。另外，民眾危機意識不強。目前我國民眾對預(yù)警信息也不夠敏感，不能將相關(guān)信息及時傳達(dá)到相關(guān)部門，缺乏必要的預(yù)警知識。一些與日常生活中相關(guān)的危機預(yù)防措施，如安裝火災(zāi)報警器、煤氣泄漏報警器等都沒有得到普遍運用，很多民眾帶有僥幸心理，警惕性不高。

⒌公共危機預(yù)警信息系統(tǒng)薄弱。預(yù)警機制的關(guān)鍵在于信息的收集、處理，信息的全面收集是做出準(zhǔn)確判斷的依據(jù)，是管理者進(jìn)行決策的基礎(chǔ)，而且公共危機具有不確定性、突發(fā)性，對信息的掌握將直接影響危機的處理結(jié)果。雖然我國已經(jīng)建立了危機信息管理系統(tǒng)，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，還存在很大差距。一是我國信息管理采取的是等級制，依靠下級政府來收集危機信息，但這種模式明顯存在信息不對稱的問題，一些地方政府為了政績對一些危機采取壓制、隱瞞的做法，造成了信息渠道不暢通，不利于管理者迅速的做出決策。二是我國信息管理采取的是部門協(xié)作方式，信息的整合主要靠規(guī)章制度來實施。而我國地方政府在競爭中都把信息作為重要的武器，這必然會導(dǎo)致部門之間的沖突，結(jié)果使預(yù)警機制變得有名無實。

二、國外公共危機預(yù)警管理機制對我國的啟示

公共危機管理預(yù)警機制是危機管理的核心，西方發(fā)達(dá)國家在不斷應(yīng)對危機中制定了較為完備的公共危機預(yù)警機制，值得我們借鑒。

⒈法律體系完備。完備的法律體系為公共危機預(yù)警機制建設(shè)奠定了法制基礎(chǔ)，為危機預(yù)警提供了制度保障。美國建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》等為核心的法律體系，制訂了完善的危機應(yīng)急預(yù)案，一旦發(fā)生突發(fā)性事件，應(yīng)急預(yù)案立即可以啟動。俄羅斯建立了以《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》、《緊急事件和救援服務(wù)以及救援者的地位法》等為核心的安全法律體系，為本國公共危機預(yù)警機制的建立奠定了堅實的法律基礎(chǔ)，大大提高了他們的公共危機預(yù)警管理能力，減少了危機帶來的危害。

⒉危機預(yù)警組織機構(gòu)健全。西方發(fā)達(dá)國家一般都有完備的危機組織機構(gòu)，如美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局是危機預(yù)警中的重要決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)日常危機預(yù)警工作，在中央、地方政府、社會組織間起著非常關(guān)鍵的紐帶作用。該組織機構(gòu)結(jié)構(gòu)完整，層次分明，危機發(fā)生時能迅速做出反應(yīng)，確保危機預(yù)警的順利進(jìn)行。同時，美國政府還充分利用社會力量來提高危機管理效率。

⒊公共危機預(yù)警網(wǎng)絡(luò)完善。發(fā)達(dá)國家在公共危機預(yù)警方面都配置了先進(jìn)的信息化設(shè)備，加強了預(yù)警的科技含量，使政府面對危機時能迅速做出反應(yīng)，提高了危機預(yù)警效率。完善的危機預(yù)警網(wǎng)絡(luò)使信息傳遞時不易受干擾，提高了管理者對危機信息的判斷。美國已形成完善的危機預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，擁有強大的智能分析系統(tǒng)，政府能通過應(yīng)急平臺全方位監(jiān)測整個突發(fā)事件，科學(xué)分析、評估，為制定預(yù)案提供支撐。

⒋重視公共危機宣傳教育。發(fā)達(dá)國家都比較重視民眾危機意識的培養(yǎng)，甚至不惜花費巨資對民眾進(jìn)行危機教育與應(yīng)對技能培訓(xùn)，每年有很多民眾自發(fā)參與危機演練。如美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局將可能發(fā)生危機的地點進(jìn)行統(tǒng)計，并印發(fā)給各級政府部門及公眾，電視也經(jīng)常播放專門的教育宣傳片，給公眾介紹一些公共危機自救技能；電臺中設(shè)有專門的緊急訊號，及時發(fā)布危機預(yù)警信號，隨時播報災(zāi)害進(jìn)展；設(shè)有專門網(wǎng)站，公眾隨時可以獲取相關(guān)的預(yù)警應(yīng)急知識。這些宣傳教育增強了公眾的危機意識，提高了公眾的危機應(yīng)對能力，從而有效降低了危機的破壞性。

三、完善我國公共危機管理預(yù)警機制的對策

⒈加強危機預(yù)警機制信息系統(tǒng)建設(shè)。靈敏的信息系統(tǒng)是危機監(jiān)測的基礎(chǔ)，公共危機預(yù)警機制的順利運行離不開高效的危機預(yù)警信息系統(tǒng)。第一，要建立高效的預(yù)警信息傳播渠道。危機預(yù)警重在及時、準(zhǔn)確，如果沒有暢通的信息傳遞渠道，即使獲得了危機信息，也會因為信息傳遞不暢而延誤信息傳播，可能還會帶來信息失真。因此，我國政府應(yīng)健全信息搜集機制，減少溝通障礙，擴大信息收集覆蓋面，設(shè)立專門人員負(fù)責(zé)信息收集、分析。同時還要實行預(yù)警信息發(fā)布制度，將危機預(yù)警信息及時告知公眾，使他們能及時采取有效的措施積極應(yīng)對危機。第二，要建立完備的預(yù)警信息收集網(wǎng)絡(luò)。信息對危機預(yù)警來說是至關(guān)重要的，要收集內(nèi)外環(huán)境信息，及時、準(zhǔn)確地預(yù)測可能發(fā)生的危機，采取有效的措施規(guī)避危機；建立準(zhǔn)確的信息監(jiān)測系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，及時收集相關(guān)信息，加強專業(yè)預(yù)警信息系統(tǒng)建設(shè)。第三，要建立科學(xué)的預(yù)警信息分析系統(tǒng)。通過對監(jiān)測到的危機信息進(jìn)行分析和評估，明確主要的危險源，及早進(jìn)行必要的防范。

⒉重視公共危機預(yù)警組織機構(gòu)建設(shè)。第一，要建立統(tǒng)一的公共危機預(yù)警監(jiān)測機構(gòu)。專業(yè)的危機預(yù)警監(jiān)控機構(gòu)不僅能對現(xiàn)有預(yù)警領(lǐng)域進(jìn)行有效監(jiān)測，還能不斷擴大預(yù)警領(lǐng)域，避免安全預(yù)警出現(xiàn)空白地帶。信息技術(shù)的快速發(fā)展為危機預(yù)警工作提供了新的方式，可以通過建立完備的信息網(wǎng)絡(luò)做好監(jiān)控工作。第二，要建立有效的危機管理協(xié)調(diào)部門。公共危機管理中，危機管理協(xié)調(diào)部門處在中間地位，它聯(lián)系著整個危機組織的各個部門。公共危機管理協(xié)調(diào)部門應(yīng)是常設(shè)機構(gòu)，使危機管理常態(tài)化。我國應(yīng)盡快建立危機管理綜合協(xié)調(diào)部門，從安全高度制定出長期的應(yīng)對危機戰(zhàn)略，從而增強各部門之間的協(xié)同處理能力。

⒊完善公共危機預(yù)警保障體系建設(shè)。第一，要健全公共危機預(yù)警法律法規(guī)體系。公共危機預(yù)警法律法規(guī)體系應(yīng)包括國家安全和新聞輿論等領(lǐng)域的危機立法，在法律法規(guī)體系建設(shè)中不能與憲法、地方性法規(guī)等發(fā)生沖突。2007年我國已出臺《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，應(yīng)對此法加以補充和完善，形成公共危機預(yù)警法律法規(guī)體系。同時細(xì)化法律法規(guī)，確定危機預(yù)警部門的組織機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力責(zé)任、資金來源等，使危機預(yù)警機制做到有法可依，有法必依。第二，加大公共危機預(yù)警人才培養(yǎng)。危機預(yù)警是一項專業(yè)性很強的工作，只有經(jīng)過專門的培訓(xùn)才能勝任這項工作。要建立危機預(yù)警機制就要培養(yǎng)高素質(zhì)人才，除了開設(shè)專門的培訓(xùn)班外，還要依托高?？蒲?、教學(xué)平臺，加大對危機預(yù)警人才的培養(yǎng)力度。在人才培養(yǎng)上既要注重專業(yè)危機預(yù)警人才培養(yǎng)，又要培養(yǎng)復(fù)合型的預(yù)警人才。

⒋建立公共危機預(yù)警多元參與機制。公共危機預(yù)警機制建設(shè)僅靠政府是不夠的，還要有非政府組織及公眾的參與。第一，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。公共危機預(yù)警不能通過市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)最優(yōu)化配置，必須由政府向民眾提供服務(wù)。面對危機最有作為的是政府，網(wǎng)絡(luò)完善、結(jié)構(gòu)健全的政府在危機預(yù)警方面負(fù)有重大責(zé)任。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各種非政府組織、公眾等，制定相關(guān)的預(yù)警機制。第二，吸收其他主體的參與。公共危機預(yù)警的其他主體包括非政府組織、企業(yè)、媒體等。企業(yè)擁有雄厚的資金、先進(jìn)的設(shè)備，企業(yè)參與危機預(yù)警能提供資金、技術(shù)、人才等支持，尤其是危機爆發(fā)時，企業(yè)可以組織人力、物力等進(jìn)行先期處理，從而減少損失。非政府組織在組織機構(gòu)、專業(yè)技術(shù)等方面具有獨特的優(yōu)勢，不僅具有較高的預(yù)見能力，還擁有信息優(yōu)勢和察覺危機發(fā)生征兆的優(yōu)勢。

⒌完善公共危機預(yù)警責(zé)任機制建設(shè)。建立危機預(yù)警責(zé)任機制時應(yīng)注重以下問題：第一，明確責(zé)任主體。我國公共危機預(yù)警責(zé)任機制在問責(zé)上必須明確劃分相關(guān)人員的責(zé)任。第二，明確問責(zé)主體。問責(zé)主體處于核心地位，如果沒有問責(zé)主體，整個責(zé)任機制就會流于形式。第三，規(guī)范問責(zé)程序。明確如何啟動問責(zé)程序、問責(zé)流程等，建立完善的危機預(yù)警責(zé)任機制。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：the early warning mechanism of public crisis management is the first step in the whole process of public crisis management，determines the development trend of the crisis management.In recent years，our country continue to occur all kinds of public crisis，the importance of the Chinese government to establish public crisis management mechanism.At this stage，the construction status early-warning mechanism of public crisis management in China is not optimistic，there are still many problems to be improved.This article mainly from the connotation of early-warning mechanism of public crisis management of the early warning mechanism，analyzes the existing problems of China's public crisis management，advanced experience and learn from the early warning mechanism of public crisis management abroad，in-depth study to improve and perfect the early warning mechanism of China's public crisis management measures.

Key words：public crisis；early warning mechanism；problems；measures