論行政過程中的公眾參與

摘 要：行政民主化已成為現(xiàn)代政府改革的潮流。公眾的行政參與對于提高行政管理質量和行政合法性都具有重要意義。推動公眾參與的良性發(fā)展是政府的職責所在，政府要在注重克服公眾參與的局限性同時，應積極引導和規(guī)范公眾參與，從而追求有效的行政參與。

關 鍵 詞：行政參與；行政民主；公眾參與

中圖分類號：D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0074-05

收稿日期：2013-12-24

作者簡介：王雅琴（1971—），女，山西陽泉人，中共中央黨校政法教研部副教授，法學博士，研究方向憲法學、行政法學。

基金項目：本文系國家社科基金課題青年項目“轉型期公民政治權利發(fā)展與有序政治參與研究”的階段性成果，項目編號：09CFX006。

公眾參與是在西方國家興起的一種公眾試圖通過各種方式影響國家公權力機關或公共機構決策、決定的活動。20世紀以來，在西方現(xiàn)代民主國家，代議民主的困境日益明顯，作為選舉民主補充的協(xié)商民主、參與民主開始出現(xiàn)并得到迅速發(fā)展。1960年，阿諾德·考夫曼第一次提出了“參與式民主”的概念，之后在基層民主領域，這一概念得到了廣泛的運用。1970年，卡羅爾·佩特曼發(fā)表了《參與和民主理論》一書，該書系統(tǒng)地闡述了參與式民主在國家治理中的作用，標志著參與式民主理論正式形成。[1]（p34）參與式民主的概念正式得到了確認。1980年，約瑟芬·貝斯特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中第一次提出和運用了協(xié)商民主的概念。[2]（p25）之后，博曼、羅爾斯、哈貝馬斯等西方學者對這一理論作了進一步論述，使參與式民主理論更加完善。迄今為止，作為一種新興的民主形式，公眾參與已成為現(xiàn)代民主政治的兩大支柱之一。隨著新公共管理運動的深化，政府改革的深入發(fā)展，民主化向行政領域的推進，政府與公眾關系發(fā)生了深刻的變化，行政民主已成為一個國際性的話題和政府改革趨勢，西方現(xiàn)代民主國家已經(jīng)形成了政府與公眾合作的治理關系模式。

公眾參與的領域很廣泛，有政策制定的參與、有公共決策的參與、有立法的參與、有基層社區(qū)治理的參與、行政過程中的公眾參與等。其中，行政過程中的公眾參與通常被簡稱為公眾行政參與，反映了公共行政與公眾關系的新發(fā)展，是指公眾以各種途徑和形式參加行政立法、行政決策、行政執(zhí)法等行政行為的過程并發(fā)表意見和使其意見得到重視、采納的行為和活動。

公眾參與的概念與理論在上世紀90年代傳入中國。目前，懇談會、聽證會、重大決策的公開征詢意見等形式的公眾參與不僅成為了中國公共生活領域的社會行動和社會現(xiàn)實，也是中國參與民主興起的重要標志。

公眾參與在中國的興起是綜合因素作用的結果。首先，公眾參與在中國的發(fā)展源自于黨中央和中央政府的高調(diào)推進。改革開放以來，黨中央一直強調(diào)把“推進公民的有序參與”作為推進中國特色社會主義民主政治發(fā)展的核心內(nèi)容。黨的十八大報告更進一步指出：“要更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”；“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利”；“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”黨的十八大報告的相關內(nèi)容標志著公眾參與在社會主義民主政治制度中的地位已經(jīng)確立。其次，公眾參與的興起符合中國政治發(fā)展、社會發(fā)展的邏輯路徑：隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會階層和結構發(fā)生了重大變化，公民的權利意識不斷增強，利益多元化情形的出現(xiàn)導致了多元權利訴求的產(chǎn)生，公眾參與作為多元利益訴求的表達渠道顯現(xiàn)了強勁的發(fā)展勢頭。

一、公眾參與行政過程的意義和悖論

在參與民主興起的背景下，行政的民主化成為現(xiàn)代行政改革的潮流，公眾參與行政活動的程度成為衡量行政民主化程度的重要指標。公共行政被認為是建立在民主參與的基礎上才能更加有效地調(diào)動、整合各種社會力量和社會資源參與政府的管理活動，從而更加有利于提高政府管理的質量。全球性行政民主化改革的目標也正在于此。

（一）公眾參與行政過程的意義

公眾參與體現(xiàn)了國家與公民、政府與社會之間關系的實質，公眾參與行政過程對于確保公共政策和行政活動的公益價值取向具有重要意義。

第一，有助于提高決策的質量。充分的民主討論和評估有助于保障決策的合理性和可行性、改善決策的品質、避免決策失誤或減少決策失誤的幾率。公共政策的價值取向主要體現(xiàn)在如下兩個方面：一是公共利益的最大化。公眾參與公共政策的制定過程，能督促公權力機關充分匯聚各階層、各種利益集團乃至于公民個人的利益訴求，避免公共政策被強勢集團操縱，從而形成最恰當?shù)恼哌x擇，實現(xiàn)公共利益最大化。二是社會公正。社會公正往往不能自發(fā)實現(xiàn)，它需要政策制定者針對不同利益取向進行調(diào)節(jié)。政府通過引導公眾參與政策過程，匯集民心、民智、民力，可以不斷地自我反省和進行決策調(diào)整，從而實現(xiàn)動態(tài)的利益平衡，最終確保社會公正的實現(xiàn)。公眾有效的、積極的參與能促使公共政策以最廣大人民群眾的利益為出發(fā)點，做出符合最廣大人民群眾利益的選擇。公眾通過不同方式、多渠道、多途徑參與政府的決策過程，本身就是民主制度的重要內(nèi)容之一。

第二，有助于增強行政的合法性。①公眾對行政活動過程的參與既是主權在民原則的內(nèi)在要求，也是民主政治的題中之義。公眾通過對行政活動的參與，直接地反映他們的訴求以實現(xiàn)他們的利益。行政機關在決策及其執(zhí)行的過程中，通過提共多種多樣的參與、對話渠道或方式引導公眾有序參與，以主動聽取公眾在重大決策及其相關問題上的意見或建議。公眾參與的決策結果更能為公眾接受，公眾參與同樣也有助于推動決策的實施?？茖W的方式和方法、民主的程序和機制，既可以防止公共權力被濫用，又可以實現(xiàn)公共權力與個人權利之間的良性互動，從而有助于維護和增強行政機關的公信力和行政行為的權威性。

第三，有助于化解矛盾、達成共識，促進社會和諧與穩(wěn)定。和諧社會的構建需要調(diào)動一切積極因素，人人參與、人人共享。公眾參與可以促使公共權力和個人權利之間實現(xiàn)動態(tài)平衡，使社會在更高層次上實現(xiàn)穩(wěn)定。公眾參與可以為不同的意見、主張和利益訴求提供制度化的溝通、協(xié)商途徑，從而化解矛盾和分歧，形成適度的共識，有利于促進社會的和諧與穩(wěn)定。

第四，有助于社會及公共責任的分擔。事實證明：隨著經(jīng)濟、政治和社會問題的復雜程度的加大以及社會需求的激增，僅僅依靠政府一方的力量已經(jīng)不能有效地解決所有的現(xiàn)實問題。與此相對應的是，公眾對政府的要求越來越多，同時對公共服務的質量越來越不滿意。為了應對這種狀況，政府的確付出了很多努力，但是另外的思路也應運而生并顯現(xiàn)了生命力，這就是通過積極、有效的公眾參與分擔公共責任。公眾參與本身意味著社會成員對社會責任的分擔和成果的共享，它使得每一位社會成員都有機會、有渠道向政府表達意見和見解，也都有機會為謀取共同利益或公共利益而貢獻自己的智慧和力量。

第五，有助于培養(yǎng)公眾的民主意識、提高公眾的民主能力。對于公眾而言，民主參與既是權利，又是義務。公眾的民主意識和民主能力是其參與的重要基礎，同時，民主參與的實踐又會增強公眾的主體意識、責任意識、規(guī)則意識，使其逐步提高民主意識、民主能力。

（二）公眾參與行政過程存在的悖論

綜上所述，公眾參與行政過程對于改善行政管理行為的品質具有重要價值和意義，然而它也存在著一定的局限性，在具體的實踐中深受多重障礙因素的制約。這也是公眾參與在得到提倡的同時還遭到在理論界和實務界質疑的重要原因。

第一，民意的普遍性與行政效率之間的矛盾。[3]（p56）公眾參與不可避免地會增加政府公共行政的成本和決策的成本。不僅參與者數(shù)量之多和參與途徑的復雜性會影響決策的效率，而且，民意在很多問題上會出現(xiàn)不一致甚至是相互沖突的情形，這樣，不僅難以形成共識而且行政主體、決策主體需要花費更多的時間去傾聽和溝通民意，從而造成決策的困難。

第二，民意的真實性與決策的合理性、公平性之間的矛盾?，F(xiàn)代社會是一個復雜的系統(tǒng)，公眾的意見很容易被各種因素誤導，對民主的話題一直就存在著廣泛的爭議：多數(shù)人的意見是否一定是真實的和合理的？并且，參與需要資源，這就使得某些具有優(yōu)越資源的公民或團體很可能以其優(yōu)勢產(chǎn)生更多的影響力，而不是反映全體公眾的意志，所以，公眾參與有可能減少而不是增加社會的公平性。

第三，決策的民主化與科學化之間的矛盾。具體而言，公共決策的民主化包括決策制定的利益取向的民主化、公眾參與機制的民主化、監(jiān)督機制的民主化和反饋機制的民主化。決策的科學化是指決策符合社會發(fā)展規(guī)律、符合國情以及程序、體制、方法的科學化?，F(xiàn)代政府管理的基本要求是公共決策的民主化和科學化。這兩者之間本身就存在著悖論，公眾的知識和能力畢竟是有限的，在科學技術高度發(fā)展的社會，決策的技術化本身也會產(chǎn)生負面效應：即助長了精英決策的傾向。

由此來看，有意義的公眾參與的真正實施并不容易。公眾參與的局限性的討論并沒有構成對公眾參與本身的否定，基本的結論和應有的態(tài)度是：作為主導方的政府要注重克服公眾參與的不利方面，尋求有意義的公眾行政參與；[4]（p187）同時，公眾參與也不能毫無限制，行政主體必須在具體的行政活動中做出彈性和策略的考量。關于什么是有意義的公眾行政參與，首先需要討論的是具體的公眾行政參與活動的理想狀態(tài)和目標：那就是追求適度、均衡、有序、有效的公眾參與。適度是指不對公眾參與做過分樂觀的估計和追求一種適度的共識；均衡是指要有富有彈性的、保證所有持不同見解的參與主體平等參與的策略安排以及程序安排；有序參與是對有效參與的保障。有意義的公眾參與還需要一系列條件：協(xié)商、合作、寬容的政治文化環(huán)境、參與的制度化程度和水平、公眾的主體地位和參與能力、行政部門引導參與的能力等。在尋求真正有意義的公眾參與的過程中，政府與公眾共同得到鍛煉和進步，因為面向現(xiàn)代有效的公共管理，政府能力和公民能力同樣重要。

二、當代中國公眾行政參與的現(xiàn)狀

在我國，公眾參與的興起是改革開放的重要成果之一。社會利益格局急速分化、調(diào)整，人們的傳統(tǒng)觀念受到?jīng)_擊，民主意識和法律意識不斷增強，改革的深入發(fā)展推動了政治民主化和法治化進程的加快，也極大地促進了公眾參與行政的發(fā)展。對于轉型期的中國而言，我們必須看到實施有效、引導有序的公眾參與對維護社會穩(wěn)定可以發(fā)揮的積極作用。相應地，分析中國當前公眾參與的現(xiàn)狀（成就和存在的主要問題），也使我們更加清楚地認識到：推動公眾參與的良性、有序發(fā)展也正是政府的職責之所在。

目前，我國各地開展的公眾行政參與呈現(xiàn)出了外力推動性、媒體驅動型、參與議題形式化等特點。在黨和政府的倡導下，公眾行政參與的熱情日益高漲、參與的主體越來越廣泛、參與的內(nèi)容和范圍都有了很大的發(fā)展……。這些進展雖然令人鼓舞，然而，行政參與存在的問題卻是亟需面對和解決的，這些問題主要表現(xiàn)為：[5]（p256）

（一）民主參與的理念不足

民主意識、理性的參與意識是行政參與的重要基礎。受傳統(tǒng)文化的影響，我國公眾普遍缺乏積極的、自主的參與意識。改革開放以來，雖然我國公眾民主參與的熱情在持續(xù)高漲，但從總體來看，以動員型的參與、階段性參與為主。主動型的、目標性的參與占少數(shù)。動員式參與仍然是一種普遍的現(xiàn)象，多數(shù)公眾還沒能把參與本身作為一種目標追求，而是把參與看作實現(xiàn)其他目標的手段之一。還有相當一部分公眾只是為了維護自己的切身利益而有針對性地、被動地進行某些參與，絕大多公眾參與仍處于自發(fā)狀態(tài)。就政府一方來看，引導公眾參與的主動性不足、自覺的協(xié)商意識仍比較欠缺，從而只能是忙于應付倒逼型的公眾參與。

（二）公眾行政參與的法律制度不完善

就目前我國公眾參與所處的階段而言，其最根本的問題是法律和制度供給不足。公眾的參與需求與社會制度供給之間的矛盾會使公眾常規(guī)化的參與難以達成。公眾參與雖然在實踐層面已經(jīng)取得了一些成績，但還沒有普遍成為各部門的常規(guī)制度，還不是普遍的法律程序，也沒有成為各部門的責任和義務。非常態(tài)化的和非理性的公眾參與的大量存在既反映了轉型期公眾利益訴求的復雜多樣，也對國家的法律和制度的供給提出了迫切要求。

（三）公眾參與的方式簡單、途徑較少

我國現(xiàn)有的公眾參與方式有限，主要有：聽證會、論證會、座談會和公開征求意見等，技術手段也比較少。公眾參與的實際運作缺乏具體的、可操作性的制度規(guī)范，與國外進行比較，“應由誰來參與（參與主體）”、“參與什么”（參與內(nèi)容）和“怎樣參與”（參與方式）等關鍵問題都沒有明確的規(guī)范。

（四）公眾行政參與流于形式的狀況普遍存在

自己是公共管理的對象，這是公眾普遍的心理和認識，加之社會責任感的缺乏，絕大多數(shù)公眾沒有把自己作為公共管理主體中不可或缺的一部分，這就不可避免地在參與中存在著從眾心理，加之行政參與的制度化不足、參與技術簡陋、方法單一等問題的存在，都在一定程度上影響了公眾參與的實際效果，使很多參與或隨意性較大、或流于形式。

（五）公眾參與能力的整體層次較低

公眾參與能力在民主參與、行政參與中具有重要意義。參與危機的形成，在很多時候恰恰是由于一方面公眾的參與熱情高昂而另一方面參與能力不足。在我國現(xiàn)實的行政參與過程中，參與要求和參與能力之間不均衡發(fā)展的問題比較突出。

公眾行政參與被認為是解決社會矛盾的制度化手段，被稱為風險社會的制度設計。有序的和有效的公眾參與會對維護社會穩(wěn)定起到積極作用。公眾可以通過制度化的途徑表達利益訴求；達成一定程度的共識、緩和社會矛盾；制約行政權力；強化公眾與政府的互信關系；培養(yǎng)公眾的責任意識，促進社會和諧穩(wěn)定。沒有能力引導公眾有序參與的政府，同樣也沒有能力維護社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

三、推動公眾對行政過程的有效參與

隨著改革的深入推進，我國公眾的行政參與既呈現(xiàn)出了許多新特點，也凸顯出了許多新問題。各級政府要針對這些問題，不斷探索公眾行政參與的新途徑、新方法，積極、主動引導公眾參與，充分發(fā)揮有序、有效的公共參與對于提升政府管理品質的積極作用。

（一）進一步完善相關的法律和制度

完善的公眾參與制度至少包括以下三個方面內(nèi)容：公眾參與的基礎性制度、公眾參與的程序性制度、公眾參與的支持性制度。公眾參與的基礎性制度，如利益的組織化制度，公眾參與包括個體化參與形式，在行政過程中更主要也是更有效的參與形式是“組織化”的參與。分散的、未經(jīng)組織化的利益主體參與行政過程，不僅會使參與過程的成本大大增加，而且在參與過程中往往會處在被忽視的境地。公眾利益的組織化有賴于對結社權的保障。又如信息公開制度，在制度層面上需要通過信息公開來改變信息配置的不均等狀態(tài)?；A性制度是公眾參與的基礎和前提條件。參與的程序制度是實現(xiàn)行政過程自我正當化的制度，合法、正當?shù)膮⑴c程序的三個要件是利益代表的均衡性、協(xié)商的平等性和充分性、選擇的理性和負責任。參與的程序必須能夠促使決策機關對各種協(xié)商方案進行最適當考量和選擇。支持性制度的核心是為了進一步促進適度、均衡、有效的參與。

（二）轉變行政觀念，積極引導公眾參與

行政人員要充分認識到：公眾參與行政活動是社會主義民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求，有序的公眾參與具有重要的現(xiàn)實意義，從而不斷培養(yǎng)服務意識、協(xié)商意識和合作意識并貫徹到實際工作中。行政人員要自覺轉變行政觀念，注重樹立現(xiàn)代行政理念。

公眾參與有可能失控失范，[6]（p87）為了防止公眾濫用參與權，政府擔負著引導和規(guī)范公眾參與的主導責任。為了追求有意義的、高質量的公眾參與，各級政府及行政人員要特別注重發(fā)揮其主導性和能動性，在引導并規(guī)范公眾參與的過程中有所作為。就如何設計和完成一個有效的、有意義的公眾參與來說，西方國家有很多經(jīng)驗可以借鑒。公眾有效參與既是民主政治的核心價值，也是和諧社會的必然要求。我國公眾參與在當前遇到的問題表明推動行政的民主化與科學化任重而道遠。各級政府及行政人員要正視現(xiàn)實要遵循規(guī)律，為維護社會穩(wěn)定擔負起時代使命。

（三）培育理性參與意識，提升參與能力

我國傳統(tǒng)文化的消極因素極大地抑制了人們民主政治意識、理性參與意識的產(chǎn)生和發(fā)展，由此帶來的公眾參與意識和觀念障礙也嚴重影響著行政參與的良性發(fā)展。有效的行政參與需要以現(xiàn)代民主政治文化基礎為支撐。各級政府要在推進我國民主政治發(fā)展的過程中，拓展公眾參與的方式和手段，引導公眾理性參與，提高公眾參與的主動性，使公眾的參與動機從維護個人利益逐步轉變?yōu)殛P心社會福利、公共利益。

公眾參與行政、參與決策是一個復雜的過程，公眾的參與能力是有效、有意義參與的基礎。政府要視每一次公眾參與都是鍛煉公眾參與能力的機會。政府引導公眾參與還可以通過教育、培訓或其他方式、方法來促進公眾參與能力的提高。公眾參與能力的提高必然是一個長期的歷史過程，政府必須擔負起提升公眾理性參與意識、提高公眾參與能力等方面的責任。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：Chief of democratization has become the trend of modern government reform.Administrative participation has important implications for improving the quality of administration and administrative legitimacy.Government should promote the sound development of public participation，to overcome the limitations of public participation，and actively guide and regulate public participation，thereby pursuing effective administrative participation.

Key words：administrative participation；administrative democracy；public participation