“被認(rèn)可組織規(guī)則”的前世今生

CCS營運入級處 喬 倩

最終的RO Code修訂了IMO不同文件中可能導(dǎo)致相互抵觸的內(nèi)容，體現(xiàn)了對RO進行認(rèn)可和授權(quán)要求的連續(xù)性和一致性。

2006～2007年， 面對歐盟（EC）對“被認(rèn)可組織”問題以及質(zhì)量體系（QSCS）的關(guān)注，國際船級社協(xié)會（IACS）決定推動IMO制定“被認(rèn)可組織規(guī)則（RO Code）”，以提高對RO授權(quán)和認(rèn)可的一致性和規(guī)范性。 最初的文本由IACS組織起草。2008年4月，澳大利亞、歐盟等國向第84次海安會遞交提案，要求在船旗國履約分委會（FSI）下增加制定RO Code的議程。委員會同意該提議，并將規(guī)則的編寫工作分派給FSI。此后經(jīng)過約5年的工作，該規(guī)則最終在2013年6月21日的海安會MSC92 得到通過【MSC.349(92)號決議】，將于2015年1月1日正式生效。

規(guī)則要點

RO Code正文分為三個部分。第一部分是通則（GENERAL），給出了適用范圍、參考文件等一般規(guī)定；第二部分是組織認(rèn)可和授權(quán)要求，是IMO 相關(guān)文件和適用國際標(biāo)準(zhǔn)中已有的對船旗國和RO的強制性規(guī)定。第三部分是船旗國對RO進行監(jiān)管的指南。此外另有三個附錄，附錄1——被認(rèn)可組織技術(shù)員工培訓(xùn)和資格要求；附錄2——代表主管機關(guān)行事的被認(rèn)可組織檢驗和發(fā)證職能規(guī)定；附錄3——協(xié)議所應(yīng)包括的要素。

RO Code第一部分通則第1條款規(guī)定“本規(guī)則作為國際標(biāo)準(zhǔn)和綜合性文件，包含對各組織進行認(rèn)可和授權(quán)的最低評估標(biāo)準(zhǔn)以及船旗國進行監(jiān)管的指南。”此款明確了本規(guī)則使用的主體是船旗國主管機關(guān)和RO。這里的RO不僅指船級社，還包含其他作為第三方的船舶檢驗機構(gòu)/公司。根據(jù)規(guī)定，受本規(guī)則約束的RO，不必提供所有法定檢驗發(fā)證業(yè)務(wù)，可以在有限的范圍內(nèi)得到認(rèn)可和授權(quán)。第5條要求“各船旗國應(yīng)向IMO秘書長交存一份RO清單……以及一份關(guān)于授予RO權(quán)限的具體責(zé)任和條件的通知”。

第二部分中規(guī)定了對RO的一般要求，如獨立、公證、適任、責(zé)任、透明等，介紹了在管理和組織工作上的要求、RO擁有的資源、法定檢驗服務(wù)過程、開發(fā)測量分析和改進、質(zhì)量管理體系認(rèn)證等。最后第8款特別給出了船旗國授權(quán)RO的強制性規(guī)定。8.3款規(guī)定了授權(quán)的法律依據(jù)，指出授權(quán)的法律依據(jù)不僅包括與RO簽訂的正式書面協(xié)議、法令、法規(guī)和補充資料，還包括船旗國的解釋、差異和等效解決方案。船旗國對于與執(zhí)行公約相關(guān)的國家法律文件的增減或修訂情況，應(yīng)在生效日期前通知RO，并具體說明船旗國的標(biāo)準(zhǔn)（8.4款）。

第三部分為船旗國提供了制定監(jiān)管計劃、審核、管理監(jiān)管計劃的思路。通過引入ISO體系，對船旗國監(jiān)管全流程提出了具體的程序性要求，為船旗國提供了一套合理的監(jiān)控程序。RO Code第三部分是非強制的，不過第7.1.1款的要求“船旗國驗證經(jīng)其認(rèn)可的代表其執(zhí)行法定檢驗發(fā)證服務(wù)的RO滿足本規(guī)則”使用了強制性語氣。

RO Code與IMO原有強制性決議的關(guān)系

在RO Code之前，IMO已有兩個關(guān)于規(guī)范和約束RO行為、提供授權(quán)建議的強制性文件，即海大A.739(18)和A.789(19)兩個決議，分別于1993年11月4日和1995年11月23日通過。另外還有很多強制性或非強制性要求廣泛的散落于IMO各類文件中。經(jīng)提議，IMO決定將目前所有與RO有關(guān)的文件整理為一個綜合文本，并對要求尚不充分、覆蓋尚不全面的內(nèi)容予以增補。后續(xù)幾屆FSI會議經(jīng)過討論與修改，決定將內(nèi)容按“是否為IMO強制性規(guī)則”、“是否與主管機關(guān)/RO有關(guān)”進行分類，然后整理得到最終的RO Code版本。

最終的RO Code修訂了IMO不同文件中可能導(dǎo)致相互抵觸的內(nèi)容，體現(xiàn)了對RO進行認(rèn)可和授權(quán)要求的連續(xù)性和一致性。通過采用靈活的方式，避免給參與RO審核的各方帶來負擔(dān)。另外，文本體現(xiàn)了對各成員國主權(quán)的尊重和保護。

對比A.739(18)、A.789(19)決議和RO Code，可見RO Code附錄2全部來自A.789(19)決議“被認(rèn)可組織代表主管機關(guān)檢驗和發(fā)證細則”，只進行少量編輯性修訂，無實質(zhì)變化。RO Code附錄3“協(xié)議應(yīng)包括的要素”全部來自A.739(18)決議附錄2，只是在8.4款“責(zé)任Liability”下新增加一個備注。

相比A.739(18)和A.789(19)決議，RO Code的“新”體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是由于需要對IMO現(xiàn)有文件內(nèi)容進行適當(dāng)增補，所以引入非強制性的國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的用語（wording）進行描述，并以ISO國際質(zhì)量體系作為主要要素和框架，重新組織文本的編寫。特別的，大篇幅的增加了關(guān)于管理、組織、法定檢驗業(yè)務(wù)流程、實施測量、分析和改進的內(nèi)容。

二是強調(diào)合作與溝通。溝通包括RO內(nèi)部溝通、與船旗國溝通、RO之間合作三部分。規(guī)則提到RO應(yīng)在船旗國規(guī)定的框架下，與其他RO合作與溝通，以實現(xiàn)船旗國的法定檢驗業(yè)務(wù)相關(guān)流程的標(biāo)準(zhǔn)化，特別是在法定發(fā)證方面可能影響其他認(rèn)可組織簽發(fā)證書有效性的時候，保持合作（Part 2 第3.9款）。對涉及RO簽發(fā)證書的船舶，RO還應(yīng)與PSC主管機關(guān)合作，以便糾正報告的缺陷或其他不符合。(Part 2 第6.5.7款)

三是將船旗國對RO的監(jiān)管單獨成章，作為非強制性指南寫入RO Code第三部分。此舉提高了船旗國對RO監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，并強化了審核的機制。

四是RO Code將IMO關(guān)于RO代表主管機關(guān)開展檢驗與發(fā)證工作所需履行的強制條款和推薦做法做出了區(qū)分，分別寫入其第二部分和第三部分。

五是增加對RO技術(shù)員工培訓(xùn)和資質(zhì)要求，增加對船級社驗船師和審核員能力的描述。RO Code第二部分第4.2.4款規(guī)定“船級社應(yīng)使用經(jīng)過充分鑒定、培訓(xùn)和授權(quán)的適任驗船師和審核員從事法定發(fā)證和服務(wù)，能在其工作責(zé)任范圍內(nèi)履行其雇主有責(zé)任履行的所有職責(zé)和活動”。通過規(guī)定培訓(xùn)模塊、理論培訓(xùn)、實習(xí)培訓(xùn)、考試、培訓(xùn)評估、資格保持、活動監(jiān)控、記錄等，對RO所雇傭員工的素質(zhì)和專業(yè)能力提出了更高要求。附錄1的A1.9款提到RO對雇傭員工監(jiān)控的周期，“應(yīng)對每個從事檢驗或?qū)徍斯ぷ鞯尿灤瑤熁驅(qū)徍藛T的工作，至少每隔一個自然年監(jiān)控一次。”

綜上可見，RO Code的要求比A.739(18)和A.789(19)決 議 要求更高、更細，且覆蓋面更廣。

RO Code與區(qū)域性要求比較

在RO Code出臺之前，歐盟曾出臺船級條例EC No.391/2009《關(guān)于船舶檢查和檢驗組織共同規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱歐盟391），于2009年6月17日生效。歐盟通過該條例可以對其認(rèn)可的RO施加影響并間接影響授權(quán)該RO的主管機關(guān)。此外IACS Blue Book中對RO也有很全面的要求。這些文件可作為衡量RO Code要求高低的橫向標(biāo)尺。

一是船舶轉(zhuǎn)級及換旗檢驗。RO Code第二部分3.9.3.3款-3.9.3.7款中對船舶轉(zhuǎn)級做出了規(guī)定。其第二部分3.9.3款要求“如果船舶從某一RO轉(zhuǎn)移到另一RO檢驗發(fā)證，轉(zhuǎn)出組織應(yīng)向轉(zhuǎn)入組織提供該船舶的歷史案卷，不得延誤?！?/p>

RO Code第二部分3.9.3.4款要求“如船舶從某RO轉(zhuǎn)移到另一RO檢驗發(fā)證，轉(zhuǎn)出組織應(yīng)向轉(zhuǎn)入組織提供該船舶的歷史案卷，不得延誤，其中包括：.1過期檢驗；.2過期遺留項目和過期船級條件；.3對船舶簽發(fā)的營運條件；.4對船舶簽發(fā)的營運限制；.5技術(shù)資料、圖紙和文件（可參考IMO制定的相關(guān)指南）”。這一要求和歐盟391相比增加了3.9.3.4.5款，和IACS規(guī)定相比出入較大。IACS PR1A A.2款規(guī)定“失去方船級社的責(zé)任和報告”中規(guī)定“失去方船級社……應(yīng)通知獲得方船級社其擁有的最新船級狀況，包括對該輪簽發(fā)的過期檢驗和建議/船級條件（連同相應(yīng)的到期日）。”對于營運條件、營運限制的提供，未做格外說明。對于技術(shù)資料、圖紙和文件的提供，PR1A是要求由船東向獲得方船級社提供，“如果船東無法提供全部規(guī)定的圖紙，獲得方船級社要求船東授權(quán)失去方船級社將其擁有的這些圖紙部分根據(jù)獲得方船級社的要求直接轉(zhuǎn)移給獲得方船級社”（A.1.1.6款），但這并不是失去方船級社的義務(wù)。可見在轉(zhuǎn)級信息提供方面，RO Code對失去方RO的要求最高。

二是委托檢驗與專職驗船師。RO Code全篇未出現(xiàn)“委托檢驗”字眼，而是對“專職驗船師Exclusive Surveyor”做出了規(guī)定：“RO應(yīng)僅使用專職的驗船師和審核員履行法定檢驗和發(fā)證的職能，這些驗船師和審核員應(yīng)為專職受雇于該組織、具有合適資格、受過培訓(xùn)和得到授權(quán)的人員，在其工作職權(quán)范圍內(nèi)完成其雇用方負責(zé)的所有任務(wù)和活動”。對于無線電檢驗，RO Code明確提出無需使用專職驗船師?！霸谠揜O負責(zé)代表船旗國發(fā)證的同時，其可以按照本規(guī)則第二部分第5.9款將無線電檢驗分包給非專職驗船師”。

為RO提供專業(yè)檢驗服務(wù)的機構(gòu)屬于RO的分包方，根據(jù)RO Code第二部分5.9.1款對分包方的要求，“……RO應(yīng)確保對各項服務(wù)進行充分的監(jiān)控。船旗國可增大對分包服務(wù)的控制范圍。分包過程應(yīng)在RO的質(zhì)量管理體系內(nèi)予以明確。”分包方檢驗后的責(zé)任仍由RO承擔(dān)。

“專職驗船師”條款曾在FSI的通訊工作組中進行過激烈的博弈，幾易其稿。目前該條款內(nèi)容全部來自第81屆海安會208號決議MSC.208(81)， 與A.739(18)決議修正案含義一致。通過“by the use of only exclusive surveyors and auditors”字眼，取消了委托檢驗的可能性。原則上RO“在特殊和正當(dāng)合理情況”下無法派專職驗船師進行檢驗時，需向船旗國報告，由船旗國指定委托方。

SOLAS 74/83第 一 章 第6條、MARPOL附 則I第 二 章 第6 條、MARPOL 附 則II 第8 條、MARPOL附則IV第二章第4條、MARPOL附則VI第二章第5條、IGC Code第一章第1.5.1條、IBC Code第一章第1.5.1條等都有關(guān)于“船旗國指定驗船師Nominated surveyor”的要求。這些要求規(guī)定由于RO必須使用專職驗船師，當(dāng)“在特殊和正當(dāng)合理情況”下無法派專職驗船師進行檢驗時，船旗國可以委托由其指定的驗船師來完成檢驗。其實，船旗國指定驗船師的前提是該國與被指定驗船師或被指定驗船師所屬的機構(gòu)簽有規(guī)定或約束雙方行為的協(xié)議。對于認(rèn)可了多家RO的船旗國而言，達到這一要求沒有困難。但對于單一授權(quán)RO的船旗國，則可能無法履約。

三是產(chǎn)品互認(rèn)。歐盟391第10條規(guī)定“被認(rèn)可組織之間應(yīng)定期互相咨詢，以保持其規(guī)范和程序的等同并協(xié)調(diào)其規(guī)范和程序及其實施。在不損害船旗國權(quán)力的條件下，它們應(yīng)該彼此合作以期達到對國際公約的一致解釋。適當(dāng)時，被認(rèn)可組織應(yīng)就技術(shù)和程序條件達成一致，根據(jù)這些條件并基于等同標(biāo)準(zhǔn)并參考最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)相互認(rèn)可材料、設(shè)備和部件的船級證書”。這條規(guī)定是歐盟為了提高自身產(chǎn)品競爭力而做出的，雖然只限于船用材料和船用產(chǎn)品，但有擴大本地區(qū)船用產(chǎn)品市場占有率的嫌疑。國際上對此條款爭議很大，特別是絕大多數(shù)船級的設(shè)備和材料也同時屬于法定范疇，RO實際上并不能代表其船旗國對該國未授權(quán)的檢驗組織認(rèn)可的產(chǎn)品進行認(rèn)可。

在RO Code草稿撰寫階段，以愛爾蘭為代表的歐盟曾試圖將此規(guī)定融入RO Code，遭到以日本為代表的其他國家（包括中國、美國、韓國、巴拿馬、巴哈馬、馬紹爾、新加坡等）的反駁，就歐盟可能針對非歐盟旗船舶實施超越RO Code要求的做法表示了反對，強調(diào)RO在執(zhí)行某一個船旗國的要求時不能侵害其他授權(quán)船旗國的主權(quán)。

最終的RO Code文本中無“產(chǎn)品互認(rèn)”的要求，另在其第二部分3.9.3.3款明確規(guī)定“No flag State shall mandate its ROs to apply to ships, other than those entitled to fly its flag, any requirement pertaining to their classification rules, requirements, procedures or performance of other statutory certification processes, beyond convention requirements and the mandatory instruments of the IMO.（任何船旗國均不得要求其RO對非懸掛其船旗的船舶執(zhí)行超出公約要求和IMO強制性文件范圍的、與RO入級規(guī)范、要求、程序或其他法定發(fā)證過程相關(guān)的要求）”，這實際上重申了規(guī)則對各成員國主權(quán)的尊重，不支持任何超越國家主權(quán)的做法。

四是信息報送與披露。RO Code要求第二部分3.9.2.1款對向船旗國報告做出了規(guī)定，作為指導(dǎo)性要求，規(guī)定的比較籠統(tǒng)。規(guī)則要求“RO應(yīng)制定相應(yīng)的與授權(quán)船旗國溝通的程序”，處理授權(quán)信息、船級變化（如適用）、船舶不適航、過期檢驗、過期遺留項目、過期船級條件、營運條件或營運限制等事宜。另外如果船旗國同意，RO對咨詢、合同、船旗國反饋（含法定檢驗發(fā)證符合性事宜）等也應(yīng)與船旗國進行溝通，做出有效安排（3.9.2.3款）。

關(guān)于信息披露，歐盟391認(rèn)為“作為監(jiān)控被認(rèn)可組織運作的一部分，為了確定被認(rèn)可組織滿足本條例的最低標(biāo)準(zhǔn)，歐盟檢查人員被允許登船并查閱任何船旗船舶的案卷是非常必要的。第10.4條規(guī)定“被認(rèn)可組織應(yīng)向所有根據(jù)法令2009/15/EC第3條委托了授權(quán)的成員國主管機關(guān)和歐盟提供所有有關(guān)其入級船隊，以及轉(zhuǎn)級、船級變化、暫停和撤銷的信息，不論船舶懸掛的船旗（irrespective of the flag the ships fly）。”歐盟391的這一規(guī)定要求信息披露的對象不僅是懸掛歐盟國家船旗的船舶，而是懸掛所有船旗的船舶。也就是說，只要是 EU的RO所屬的船隊，EU都有權(quán)力要求RO進行信息披露?？梢?，歐盟391關(guān)于信息披露的規(guī)定是非常強勢的單邊立法行為，RO CODE并不支持此做法（第二部分3.9.3.3款）。因此，RO規(guī)則的實施將排斥歐盟391關(guān)于信息披露的要求，進而從根本上保護各成員國的主權(quán)。

五是記錄保存。MEPC 64對“記錄保存期限”（Part 2, 3.6.3條）進行了修訂，要求保存記錄，以“證明法定檢驗發(fā)證服務(wù)達標(biāo)，質(zhì)量管理體系運行有效”。規(guī)定記錄“應(yīng)至少包括1）制定的規(guī)范、規(guī)則及相關(guān)研究，2）執(zhí)行規(guī)范、規(guī)則和法定要求的方式，如驗證或批準(zhǔn)圖紙、認(rèn)可及檢驗材料設(shè)備、建造安裝檢驗、營運檢驗、證書簽發(fā)，3）船舶清單，4）質(zhì)量體系要求的所有其他記錄及船旗國規(guī)定的附加要求”。對于這些記錄“應(yīng)在RO為該船提供法定檢驗服務(wù)后至少再保存3年或更長時間（如船旗國和RO協(xié)議中有規(guī)定）”。除此之外的記錄“應(yīng)至少在RO提供法定檢驗服務(wù)期內(nèi)保存”。這一要求是對A.739(18)決議附錄第13.8.8.8款的具體落實。

六是聯(lián)合審核。提出“聯(lián)合審核”的初衷是為了減輕RO接受船旗國審核的負擔(dān)，特別是減輕同時被多個船旗國授權(quán)的RO的審核負擔(dān)，同時也減輕船旗國的審核成本。

RO Code第三部分第7.2.2.2款規(guī)定“只要幾個船旗國的要求和執(zhí)行情況在細節(jié)方面與各船旗國自己執(zhí)行的監(jiān)管計劃達到同等程度，一個船旗國可與另外一個或多個對同一RO授權(quán)的船旗國達成進行聯(lián)合監(jiān)控/監(jiān)管活動的書面協(xié)議”。同時規(guī)定“任何船旗國均可不受另一船旗國或組織脅迫，被迫接受由他國取代自己對RO進行監(jiān)管，除非這些船旗國簽署書面協(xié)議或該國法律有如此規(guī)定。此協(xié)議副本應(yīng)提交IMO供各成員國參考?！币簿褪钦f，船旗國可通過聯(lián)合審核或者受協(xié)議約束的互認(rèn)的方式（如船旗國對IACS的ACB審核的認(rèn)可）減少對同一個授權(quán)RO的審核次數(shù)。對于單一授權(quán)RO的船旗國也可簽訂協(xié)議認(rèn)可其他船旗國或組織對自己RO進行審核。

然而，在規(guī)則的制訂過程中，各國出于維護國家主權(quán)的考慮，對該條款進行了激烈的爭論。有代表認(rèn)為實施聯(lián)合審核的趨勢是多個船旗國共享審核數(shù)據(jù)，進而產(chǎn)生審核機制的區(qū)域化，最終恐會推動形成一套國際性、強制性的審核機制，有超越國家主權(quán)的嫌疑。這實在是各個主權(quán)國家不可接受的局面。因此，IMO最終將其作為一項非強制性的鼓勵措施寫入RO Code第三部分，僅將此方式進行了認(rèn)可和明確，未就“聯(lián)合審核”的具體事項進行規(guī)定。

七是責(zé)任條款。隨著航運的發(fā)展，損失賠償、污染賠償涉及的金額越來越大，公眾對造成人員傷亡、環(huán)境污染的事件“零容忍”的態(tài)度導(dǎo)致船旗國背負的壓力越來越大，從而對RO提出的越來越高的要求。此前在RO Code討論過程中，歐盟提案中曾建議寫入“RO應(yīng)不允許利用其所接受授權(quán)委托的船旗國所保留的豁免權(quán)。被認(rèn)可組織應(yīng)服從于認(rèn)可它的船旗國法律所要求的責(zé)任保險規(guī)定，除非按照國內(nèi)法律其責(zé)任由船旗國承擔(dān)”。這一條款可能造成RO承擔(dān)無限責(zé)任，因此引起了不少國家的反對。

最終，RO Code附 錄3第8.4款備注中關(guān)于“責(zé)任條款”的表述為“船旗國的法律可要求RO及其參與或負責(zé)執(zhí)行法定檢驗發(fā)證服務(wù)的雇員辦理職業(yè)免責(zé)保險（Professional indemnity） 或 職 業(yè) 責(zé) 任 保 險（Professional liability insurance），用以應(yīng)對法定證明系由船旗國授權(quán)RO疏忽行為或不作為造成損失或損壞的賠償責(zé)任，最終判定歸于船旗國的情況。為此，船旗國還可考慮對該保險所適用的責(zé)任和免責(zé)程度做出限制，或其他賠償安排”。這一要求由IACS在FSI20提出，由MEPC 64批準(zhǔn)。

這里規(guī)則明確RO雇員可辦理責(zé)任保險，對RO及其雇員承擔(dān)的責(zé)任予以限定，從某種程度上是對RO的保護，避免因RO疏忽或不作為造成的無限責(zé)任的尷尬局面。

八是懲罰條款。歐盟391為保證對各成員國的強制力，第六條規(guī)定可根據(jù)程序?qū)O進行罰款。當(dāng)RO嚴(yán)重或一再不滿足附則I規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)或應(yīng)履行的義務(wù)，或其在結(jié)構(gòu)、體系、程序或內(nèi)部監(jiān)控上存在嚴(yán)重缺陷不斷惡化時，可處以罰款。如果RO沒有執(zhí)行委員會要求的防范和糾正措施，或造成無理拖延，可對該RO實施階段性懲罰罰款。

反 觀RO Code， 為 保 證 其強制力，IMO將其寫入SOLAS、MARPOL等公約，并對成員國（IMO Member States）進行自愿審核（Voluntary IMO Member State Audit Scheme）。目前成員國審核機制已寫入III CODE，將于2016年1月1日正式實施。對于RO來說，若不能履行RO Code，將被船旗國取消認(rèn)可和授權(quán)。

隨著2015年1月1日的逐漸臨近，船旗國、RO等各相關(guān)方應(yīng)認(rèn)真研讀RO Code，做好準(zhǔn)備，勇敢地迎接新一輪的挑戰(zhàn)。