醫(yī)療衛(wèi)生領域貪賄犯罪的懲防研究

李鶴新　鄧勝利

近年來，醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)工作人員貪污、受賄等職務犯罪高發(fā)，嚴重干擾了正常的醫(yī)藥市場秩序和衛(wèi)生管理秩序，在一定程度上加劇了“看病難、看病貴”的問題，群眾對此反映強烈，社會各界普遍關注。2012年8月以來，聊城市檢察機關結(jié)合本地實際，在全市醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)開展了查辦貪賄犯罪專項行動，相繼立案查處貪賄犯罪案件35件37人，挖出了一批損公肥私、收受巨額賄賂的腐敗分子。下文在對這些案件進行調(diào)研、分析的基礎上，對懲治和預防醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪提出對策。

一、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪特點

（一）涉案主體多為單位或部門的“一把手”

當前，醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的行政體制是以院長負責制為主。單位領導對相關業(yè)務事項擁有較大的話語權和決定權，民主監(jiān)督制衡的力度較小，導致醫(yī)療衛(wèi)生部門“一把手”涉案較多。從查處的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪情況來看，涉及5個縣區(qū)的21家醫(yī)院中，有19家醫(yī)院院長涉案。

（二）發(fā)案主要集中在醫(yī)療器械、藥品采購和人事管理環(huán)節(jié)

1.醫(yī)療器械采購環(huán)節(jié)。在設備采購過程中，一般都是醫(yī)院“一把手”與經(jīng)銷商進行“一對一”的談判，最終決定權完全取決于“一把手”的好惡，為行受賄犯罪行為的發(fā)生提供了可乘之機。查處的19家醫(yī)院院長，在醫(yī)療器械采購環(huán)節(jié)均均收受了供應商提供的20%左右的回扣款。莘縣某醫(yī)院購置濟南某公司260萬元醫(yī)療器械，該院院長杜某收受供貨商宣某某給予的回扣款竟達60萬元。

2.藥品采購環(huán)節(jié)。在醫(yī)院采購藥品過程中，一般由醫(yī)院重要科室主任對所需要的藥品提出申請，報分管院長批準后就可以采購。藥品供貨商除了按開藥數(shù)量給醫(yī)生20%的回扣外，還給科室主任一定數(shù)量的辛苦費。茌平某醫(yī)院內(nèi)科3名主任利用對所需藥品采購提出申請的職務便利，一年多時間收受醫(yī)藥代表給予的回扣款24萬余元。

3.人事管理環(huán)節(jié)。在以院長負責制為主的醫(yī)院，“一把手”對人員錄用、調(diào)動、升遷等擁有絕對的話語權，這也成為行賄的重點。東昌府區(qū)某醫(yī)院院長李某利用職務之便，在人事管理過程中，為他人謀取利益，非法收受他人賄賂人民幣30余萬元。

（三）共同犯罪突出，窩串案多

涉案的33名醫(yī)院工作人員中，有19名醫(yī)院院長均被同一供貨商——濟南某公司經(jīng)理宣某某的金錢所腐蝕。在利益的驅(qū)使下，醫(yī)務人員與推銷商建立了“合作關系”和“信任關系”，并長期“經(jīng)營”，形成了穩(wěn)定的利益共同體。窩串案多，多頭行賄、多頭受賄所占比例很大，往往由一個醫(yī)療銷售商牽出一批受賄醫(yī)務人員，一個醫(yī)務人員又帶出一批行賄的醫(yī)療銷售商。

（四）大案頻發(fā)、多發(fā)

所查處的醫(yī)療貪賄案件，涉案總金額達1600余萬元，其中十萬元以上的16件，達百萬元的4件，千萬元以上的1件。如莘縣某醫(yī)院原院長李某，于2005年1月至2013年2月，利用職務之便，在醫(yī)療器械采購、工程基建及人事管理過程中，為他人謀取利益，非法收受他人賄賂人民幣200萬元，另有近千萬元家庭財產(chǎn)涉嫌巨額財產(chǎn)來源不明。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院成為案發(fā)重災區(qū)

隨著國家對民生問題的關注和新農(nóng)合醫(yī)療制度的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院接診量逐漸增大，醫(yī)療設備的更新和藥品的消耗也相應增加，大批供應商前往前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院尋找商機，使得鎮(zhèn)級衛(wèi)生院成了醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)職務犯罪的重災區(qū)。在涉及5個縣區(qū)的21家醫(yī)院中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有18家，占發(fā)案醫(yī)院的85.7%。

（六）作案方式隱蔽，形式多樣

醫(yī)療賄賂行為人雙方均從賄賂行為中牟取利益，作案手段具有較強的隱蔽性。行為主體通?！耙粚σ弧弊靼?，方式多樣。表現(xiàn)為：有的支付有價證券、傭金、贊助費、提供免費考察或旅游等；有的以本人或者家人的名義直接收取回扣；有的是個人收受、索取，有的是以集體的名義收受、索取后進行分配。

二、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪的危害性

醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪多發(fā)、頻發(fā)，損害了社會主義市場經(jīng)濟體制的價值取向和價值規(guī)律，擾亂了經(jīng)濟社會秩序，直接影響、甚至在一定程度上制約著醫(yī)療服務事業(yè)的發(fā)展。

（一）加重患者的經(jīng)濟負擔，直接損害人民群眾的切身利益

一位藥商交待，他把每年獲利的20%作為醫(yī)療賄賂的“彈藥庫”，用于賄賂醫(yī)療機構中的工作人員。用于賄賂的全部費用，最終都轉(zhuǎn)嫁到患者身上，由廣大群眾分攤。利用醫(yī)療服務轉(zhuǎn)嫁非法費用開支，實質(zhì)上是乘人之危，迫使患者接受盤剝，使他們因病致貧、因病返貧、雪上加霜。

（二）誘發(fā)不規(guī)范醫(yī)療服務行為，造成醫(yī)療衛(wèi)生資源的濫用和浪費

醫(yī)療服務中的檢查、用藥和手術，都與回扣、提成有直接聯(lián)系，與個人的實際收入直接掛鉤，這就驅(qū)使一些醫(yī)務人員不同程度地違背因病施治、合理檢查、合理用藥的醫(yī)療原則，在醫(yī)患雙方信息不對稱的情況下，利用自己在用藥與治療上的主導權，讓患者多做甚至濫做一些不必要的檢查和治療，多用甚至濫用一些不必要的藥品。更有甚者，所濫用的一些貴重藥品，不僅浪費了醫(yī)療衛(wèi)生資源，而且對患者的健康形成一些負面影響。

（三）加劇了醫(yī)患關系的緊張程度

醫(yī)療機構中貪賄犯罪蔓延，“潛規(guī)則”盛行，影響和扭曲了部分管理人員、醫(yī)務人員的價值取向和道德操守，導致醫(yī)療衛(wèi)生隊伍中有悖職業(yè)宗旨的拜金主義、極端利己主義現(xiàn)象抬頭，使醫(yī)院成為社會輿論的熱點，其在社會上的形象、威信也大打折扣，導致醫(yī)患之間缺乏互信，關系緊張。

三、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪成因分析

（一）法制意識淡薄，存有僥幸、從眾心理

由于受市場經(jīng)濟體制負面效應的影響，當前社會上出現(xiàn)了片面追求經(jīng)濟利益和物質(zhì)享受的不良傾向，使部分醫(yī)務人員產(chǎn)生了信仰危機，道德失衡，職業(yè)精神失落，面對物質(zhì)誘惑伸出貪欲之手，觸犯法律。盡管醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的領導干部大都是高學歷知識分子，在其自身專業(yè)領域嫻熟精通，但對法律知識的了解或熟悉程度不高，法律意識和法制觀念淡薄。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%的醫(yī)務工作人員對收受賄賂的行為認識模糊，認為收受回扣是醫(yī)療系統(tǒng)的一種普遍現(xiàn)象，多數(shù)都心安理得地接受回扣，即使少數(shù)人知道收回扣不妥，也認為違紀不違法，被發(fā)現(xiàn)后將所收受的回扣上交就沒事了，沒有意識到其行為是違法犯罪。如查處的某醫(yī)院院長張某在交代其受賄7萬元的犯罪事實后，并未意識到其應負的刑事責任，反而問辦案人員明天能否照常到單位去上班。面對誘惑，從眾心理、僥幸心理也起了推波助瀾的作用。收受回扣之初，多數(shù)人也都有一種害怕自責的心理，但時間一長，隨大流、法不責眾的從眾心理就有了“市場”，且認為多年建立起來的業(yè)務關系穩(wěn)固、錢權交易安全，其僥幸心理使他們在犯罪的深淵里越陷越深。

（二）醫(yī)療藥品、器械銷售流通環(huán)節(jié)秩序混亂

當前我國各類生產(chǎn)醫(yī)藥、醫(yī)療器械企業(yè)眾多，但最終使用單位絕大部分為醫(yī)院，由于醫(yī)藥和醫(yī)療器械的銷售渠道狹小，市場供過于求，作為買方的醫(yī)院占據(jù)了主動地位。在激烈殘酷的商業(yè)競爭中，醫(yī)藥企業(yè)、特別是處于醫(yī)藥流通環(huán)節(jié)的經(jīng)銷商，不惜動用各種不正當?shù)氖侄?，四處“尋租”銷售渠道。醫(yī)藥、醫(yī)療器械銷售人員多以個人承包經(jīng)營的形式掛靠醫(yī)藥、器械銷售公司，其銷售費用及個人收入均依靠個人銷售提成來解決。在這種銷售體制下，銷售人員自恃社會閱歷豐富，能夠逃避司法的打擊，為最大限度獲取利潤，不惜鋌而走險，采取行賄手段疏通關系、打通關節(jié)、打開銷售市場，加劇了銷售市場的混亂。

（三）內(nèi)部管理制度不健全，權力制約機制被弱化

從內(nèi)部管理制度上來看，當前一些醫(yī)療衛(wèi)生機構的內(nèi)部規(guī)章制度不健全或者規(guī)章制度本身合理但執(zhí)行不到位，導致一些內(nèi)部監(jiān)督管理的制度處于空置的地位。政府對集中采購的藥品、醫(yī)療設備及醫(yī)用耗材采購制度逐步建立，但由于缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)范，各地招標采購制度落實情況不一，多數(shù)規(guī)章制度主要定位在宏觀層面，具體到醫(yī)院則針對性不強，不足以保證對醫(yī)藥采購過程實現(xiàn)有效控制，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院尤為突出。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對醫(yī)療器械的采購，雖然在形式上是由縣衛(wèi)生局統(tǒng)一招標，但其僅僅劃定參與投標企業(yè)的范圍，最終采購哪一家的設備由醫(yī)院與經(jīng)銷商洽談決定，這就導致招標流于形式，形成了易腐敗的環(huán)境。醫(yī)院自主權過大，權力過分集中于“一把手”手中，醫(yī)藥設備采購由醫(yī)院“一把手”與經(jīng)銷商“一對一”談判，造成重大決策缺乏民主和必要監(jiān)督，即使其他同志想監(jiān)督，也缺乏足夠底氣與這種幾乎是整個行業(yè)的“潛規(guī)則”做斗爭，能夠堅持原則的同志往往被邊緣化，甚至可能招來打擊報復，造成權力制約機制弱化。

（四）外部監(jiān)督管理缺失

作為醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門，在對醫(yī)院的監(jiān)督管理上，往往存在重業(yè)務實績、輕隊伍建設的傾向，特別是在醫(yī)院“一把手”身上體現(xiàn)的尤為明顯。只要其能不斷提高醫(yī)院業(yè)務量和業(yè)務水平，能不斷提高職工的福利待遇，就是“稱職的一把手”，其他則可以在所不問。在這種觀點的引導下，行政主管部門對醫(yī)院內(nèi)部管理很少過問，也很難監(jiān)督到位，往往出現(xiàn)監(jiān)督死角，在一定程度上助長了醫(yī)院貪賄犯罪的滋長、蔓延。

（五）打擊力度不夠

紀檢監(jiān)察、審計、公安、檢察等部門對醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的運行均負有監(jiān)督權，但各部門監(jiān)督權力相互重合交叉又各自為政，溝通協(xié)調(diào)不到位，不能有效形成監(jiān)督、打擊合力。醫(yī)療機構中工作人員同樣的受賄犯罪事實，因主體身份不同而分別構成受賄罪、非國家工作人員受賄罪，這兩個罪名又分別屬檢察機關與公安機關管轄，而醫(yī)療機構中部分人員的國家工作人員身份與醫(yī)務人員身份有時交叉在一起，難以界定，辦案實踐中往往會影響打擊的力度和效果。

四、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪預防對策

（一）加強醫(yī)德醫(yī)風建設，突出法制警示教育

沒有道德的支撐，會增加法治的難度。司法機關應當有針對性在基層醫(yī)院開展多種形式思想道德教育和反商業(yè)賄賂法制教育，使醫(yī)務工作者清楚地明白在他們這個領域什么可以做什么不可為。加強對基層醫(yī)務人員人生觀價值觀的再教育，筑牢思想防線，積極教育和引導廣大基層醫(yī)護工作者面對金錢的誘惑“不愿伸手”。倡導廉潔行醫(yī)的優(yōu)良文化氛圍，自覺抵制藥品回扣現(xiàn)象，糾正在醫(yī)藥購銷和醫(yī)療服務中的不正之風。加強與職務犯罪相關的法制宣傳，以查處醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)系列貪賄案件為著力點，選取典型案例，利用發(fā)生在身邊的反面教材舉一反三，以案釋法，使醫(yī)務人員認識到職務犯罪是一種高成本犯罪，要付出慘痛的代價，對其起到應有的震懾、教育作用。

（二）加強制度建設，建立科學的醫(yī)療管理制約機制

絕對的權力導致絕對的腐敗，權力過于集中和缺乏有效監(jiān)督制約是引發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪的主要原因。從查處的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪案件看，絕大部分案件的發(fā)案原因是管理體制不健全，醫(yī)院院長等主要領導一人決策，沒有規(guī)范的管理規(guī)定。因此，醫(yī)療衛(wèi)生部門應該在加強管理，建立健全制度等方面采取切實措施，結(jié)合系統(tǒng)內(nèi)的實際，建立和完善一套行之有效的管理制度。如健全院務公開制度，完善各級醫(yī)療衛(wèi)生管理部門和醫(yī)院財務收支、預決算、固定資產(chǎn)管理、審批制度，以防止公權私用和權力濫用現(xiàn)象發(fā)生；堅持民主決策制度，對醫(yī)療藥品器械、采購、人事錄用、干部任免、職稱評定、基建工程等重大事項，實行規(guī)范化、程序化的工作模式，理順人、財、物的管理制度，杜絕個人行為和“暗箱”操作。通過健全完善各項制度，構建規(guī)范有序的管理機制，從根本上確保醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)職務犯罪的“不能為”。

（三）加強對醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)權力運行的監(jiān)督

從全市查辦的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)職務犯罪案件來看，大部分案件的發(fā)案原因都在于權力監(jiān)督制約機制的弱化。因此，醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)應建立自上而下、左右相連的自我監(jiān)督機制，加強民主監(jiān)督，提高醫(yī)務工作者參與建院、治院、管院的積極性，避免個人專權。在管理手段上強化院務公開，對醫(yī)療采購、人事錄用升遷、基建等關鍵環(huán)節(jié)實行民主決策，推行“陽光工程”，通過設立舉報電話、跟蹤監(jiān)督、定期督察匯報等措施增強辦事透明度，讓暗箱見光。在外部監(jiān)督上也要加大力度，對集中采購或招投標等易發(fā)犯罪的重點環(huán)節(jié)，應引入由紀檢監(jiān)察、檢察、衛(wèi)生、藥監(jiān)、審計、社保、物價等部門組成監(jiān)督機構，參與全程監(jiān)督，切實保證工作真實透明。

（四）加大對醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪的查處力度

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)事關民生，其系統(tǒng)內(nèi)腐敗問題造成的社會危害極其嚴重，牽涉到千家萬戶的利益，影響極其惡劣。檢察機關要立足服務大局、保障民生，充分發(fā)揮職能作用，對醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄犯罪始終保持高壓態(tài)勢，堅持“老虎蒼蠅”一起打，既要查處貪賄大要案，也要積極查處發(fā)生在群眾身邊的一般案件，不留執(zhí)法空白點，促使醫(yī)療衛(wèi)生人員自覺劃出一條不可觸碰的“高壓紅線”，有效防范貪賄犯罪發(fā)生，維護醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的純潔性；既要查處醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)的受賄犯罪，也要嚴懲經(jīng)銷商的行賄犯罪，同時將有關經(jīng)銷單位或個人列入行賄檔案黑名單，以打擊促規(guī)范，維護市場經(jīng)濟秩序。各級衛(wèi)生、紀檢監(jiān)察、審計、公安和檢察機關要加強協(xié)調(diào)聯(lián)系，探索建立針對醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)貪賄案件頻發(fā)的聯(lián)動預防調(diào)查機制，定期溝通交流相關情況，發(fā)現(xiàn)問題依據(jù)各自職責范圍及時跟進，形成打擊合力，提高打擊效率。