檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的構(gòu)想

文◎許國(guó)慶 李文軍 王秀梅

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的構(gòu)想

文◎許國(guó)慶*李文軍*王秀梅*

*上海市閔行區(qū)人民檢察院［201199］

修改后的《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度以保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，其第55條規(guī)定：“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持、督促及直接提起環(huán)境公益訴訟，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人民生活，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的價(jià)值

環(huán)境生態(tài)涉及國(guó)家及社會(huì)公眾利益甚多，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)不斷提高對(duì)參與環(huán)境公益訴訟必要性和重要性的認(rèn)識(shí)，積極履行檢察職能，促進(jìn)環(huán)境安全保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。不少檢察院與環(huán)境保護(hù)部門、法院聯(lián)合出臺(tái)了辦理環(huán)境公益訴訟案件的相關(guān)意見。如浙江省環(huán)保廳與省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》，探索建立環(huán)境公益訴訟制度。江蘇省無錫市中級(jí)人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，明確了人民檢察院可以通過自行起訴、支持起訴、督促起訴的方式進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。昆明市中級(jí)人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》,明確檢察院可以以公益訴訟人的身份提起環(huán)境民事公益訴訟。

不僅如此，目前檢察機(jī)關(guān)已提起和參與了數(shù)百例環(huán)境公益訴訟案件。如2003年4月，山東省樂陵市人民法院受理樂陵市人民檢察院訴范金河污染案，被稱為我國(guó)第一個(gè)著名的環(huán)境公益訴訟案例。［1］又如，2009年11月，貴陽市環(huán)保法庭對(duì)該省首個(gè)由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件當(dāng)庭調(diào)解結(jié)案。作為一項(xiàng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的嘗試，此案一審結(jié)就引起了不小的震動(dòng)。再如，廣東省檢察機(jī)關(guān)提起的首例環(huán)境公益訴訟則更加令人矚目。該案中的被告新中興洗水廠，在未辦工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，也沒有向環(huán)保部門申請(qǐng)排污許可的情況下，擅自從事漂洗等業(yè)務(wù)，連續(xù)8個(gè)多月將未經(jīng)處理的污水直接排入河流，致使排放口附近的河流被嚴(yán)重污染。2008年12月，這起因企業(yè)污染河流而由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟最終勝訴，獲得了應(yīng)得的污染賠償。

在檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐中，以破壞環(huán)境當(dāng)事人行為嚴(yán)重程度和案件處理程序不同，主要分為兩類。一類是當(dāng)事人的行為，造成重大環(huán)境污染事故，使公共財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，符合污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件，既涉及刑事公訴，又涉及民事訴訟；另一類是當(dāng)事人的行為未達(dá)到造成重大環(huán)境污染事故的程度，不符合污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件，不涉及刑事公訴，僅涉及民事訴訟。第一類以顧某污染環(huán)境案為例進(jìn)行分析。2011年4月，顧某將在經(jīng)營(yíng)柴油過程中所剩余的廢油殘液用水稀釋后傾倒在一塊空地上并用水沖洗，廢油殘液通過下水道排入淀浦河內(nèi)，造成水質(zhì)污染和青浦區(qū)徐涇水廠緊急停運(yùn)的重大環(huán)境污染事故，公私財(cái)產(chǎn)損失達(dá)人民幣38萬余元。上海市青浦區(qū)人民法院以污染環(huán)境罪判處被告人顧某有期徒刑1年，罰金人民幣10萬元。上海市青浦區(qū)人民檢察院通過大量的調(diào)查和協(xié)調(diào)工作，分別向在顧某案中公共財(cái)產(chǎn)遭受損失的兩家單位，上海市青浦區(qū)河道水閘管理所和上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理所制發(fā)了檢察建議，督促上述兩家單位通過民事訴訟程序向顧某追回財(cái)產(chǎn)損失。通過督促起訴加強(qiáng)對(duì)公害污染案件的法律監(jiān)督，這不僅發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)大局中的積極作用，作為一種新的監(jiān)督方式也取得了良好的法律和社會(huì)效果。第二類案件在實(shí)踐中更多，也更具有典型性。如2011年5月31日，云南省高級(jí)人民法院向社會(huì)通報(bào)了云南首例環(huán)境民事公益訴訟案件終審情況。由昆明市環(huán)境保護(hù)局起訴并由昆明市人民檢察院支持起訴的昆明兩企業(yè)環(huán)境污染侵權(quán)糾紛一案，兩污染企業(yè)被云南省高級(jí)人民法院終審判令向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”支付430萬余元。［2］

從上述情況看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，可以代表國(guó)家公眾向法院提供環(huán)境侵害人的違法行為和違法事實(shí)，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理過程及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，具有很大的實(shí)踐價(jià)值，對(duì)治理我國(guó)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，具有積極的意義。同時(shí)，也積累了豐富的環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)和資源，這些難能可貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)建立檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度具有很好的借鑒作用。

二、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的模式

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟有支持起訴、督促起訴、直接起訴三種模式，其法律依據(jù)、適用對(duì)象、具體程序均有不同。

其一，從法律依據(jù)來看。支持督促起訴的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”而直接起訴的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第55條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定。該條規(guī)定對(duì)民事公益訴訟原告作了進(jìn)一步的明確，將“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。表明民事訴訟法作為民事程序基本法允許單行法授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)就與其職能有關(guān)的損害社會(huì)公益的行為提起訴訟。這當(dāng)然不排斥單行法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，從而解決過去直接起訴欠缺法律依據(jù)的尷尬。

其二，從環(huán)境公益訴訟的適用對(duì)象來看。（1）支持起訴適用于環(huán)境資源保護(hù)部門、社團(tuán)組織和因環(huán)境污染遭受損害的個(gè)人、組織。如2010年1月，浙江省檢察機(jī)關(guān)首例環(huán)境公益訴訟支持起訴案件受到媒體報(bào)道，浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院支持該區(qū)七星鎮(zhèn)東進(jìn)村村民起訴某櫥柜廠的案件中，檢察機(jī)關(guān)配合受損害公民，不僅通過司法手段對(duì)被告提起公益訴訟，同時(shí)環(huán)保局采取行政手段，將案件被告的破壞行為減小到最低，最后因該廠認(rèn)真整改，檢察機(jī)關(guān)對(duì)該櫥柜廠污染案終止審查。［3］（2）督促起訴適用于對(duì)環(huán)境資源保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的主管部門。如2010年3月，針對(duì)有關(guān)民生領(lǐng)域行政執(zhí)法管理“缺位”的情況，江西省新余市檢察機(jī)關(guān)在嘗試開展行政執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍、程序和處理進(jìn)行規(guī)范，要求對(duì)因行政機(jī)關(guān)不正確履職，導(dǎo)致國(guó)家、社會(huì)公共利益可能遭受損害的，及時(shí)向行政責(zé)任主體發(fā)出糾正違法檢察建議書，并及時(shí)查處監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件。（3）直接起訴則針對(duì)破壞環(huán)境資源的個(gè)人、組織。例如，前述廣東省檢察機(jī)關(guān)提起的首例環(huán)境公益訴訟，就是檢察機(jī)關(guān)作為原告，直接起訴將未經(jīng)處理的污水排入河流致河流嚴(yán)重污染的新中興洗水廠，最終勝訴而有效維護(hù)了環(huán)境公共利益。

其三，從實(shí)施路徑來看。支持起訴通過提供法律援助來支持有關(guān)部門、組織和個(gè)人保護(hù)環(huán)境資源權(quán)益的訴訟活動(dòng)。督促起訴通過向環(huán)境資源保護(hù)主管部門制發(fā)檢察建議或督促起訴書，建議有關(guān)單位進(jìn)行起訴，對(duì)不配合的責(zé)任人員建議有關(guān)組織對(duì)其進(jìn)行行政、紀(jì)律處分。直接起訴則由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織作為環(huán)境資源權(quán)益的法定代表主體向人民法院提起訴訟。

三、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建

（一）明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位

環(huán)境訴訟往往要面對(duì)龐大的污染企業(yè)和有巨大威懾力的行政主體，公民或社會(huì)團(tuán)體無論在資金、信息還是組織上難以與之比擬。這需要有一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)為代表，維護(hù)社會(huì)公益并與之抗衡。這時(shí)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟就顯得非常必要?！睹袷略V訟法》第55條已確立法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)環(huán)境污染等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。建議在有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法和司法解釋中，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在其中的地位。

（二）建立完善檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的評(píng)估、篩選機(jī)制

應(yīng)設(shè)立涉及環(huán)境公益案件的專門審查程序，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的條件和方式進(jìn)行評(píng)估、篩選。篩選時(shí)，既要看案件是否符合合法性、有限干預(yù)和維護(hù)公平正義三原則的要求，還要對(duì)案件的重大性（重大一般表現(xiàn)為涉案標(biāo)的大與社會(huì)影響大，如果涉及的國(guó)有資產(chǎn)標(biāo)的較小，檢察機(jī)關(guān)的介入將導(dǎo)致成本與收益之間不具有經(jīng)濟(jì)效益）、必要性（體現(xiàn)在有充分的證據(jù)證明國(guó)家利益和社會(huì)公共利益已經(jīng)遭受損害，而且沒有適合的主體可以行使權(quán)利）進(jìn)行評(píng)估。

（三）改進(jìn)環(huán)境公益訴訟費(fèi)制度

我國(guó)目前實(shí)行訴訟費(fèi)由原告方預(yù)付、判決生效后由敗訴方承擔(dān)的制度。由于環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用和證據(jù)的收集、鑒定等費(fèi)用數(shù)額巨大，公民個(gè)人和社會(huì)組織一般難以承受。為此，如果原告方是社會(huì)組織或公民的環(huán)境公益訴訟，原告在提起公益訴訟之前，可以向公益訴訟基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)；或在敗訴后申請(qǐng)由基金會(huì)支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金。而檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，可明確規(guī)定由國(guó)庫預(yù)付必要的訴訟費(fèi)用。

四、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序設(shè)計(jì)

總體上看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，應(yīng)本著環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)職能在先的原則，并且在參與過程中從訴訟地位、訴權(quán)行使等諸方面受到一定制約，保證環(huán)境公益訴訟的平等、客觀和公正。

（一）檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序啟動(dòng)

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序啟動(dòng)，既可以在接到相關(guān)舉報(bào)、案件或自行發(fā)現(xiàn)后依職權(quán)介入，也可依受害人申請(qǐng)而啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮自己的能動(dòng)性，通過新聞傳媒、社會(huì)輿論等，發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的案件線索。目前，部分地區(qū)試行的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制，可以在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上形成制度。

（二）分類采取合適程序

檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染案件，可以根據(jù)不同情形作出支持起訴、督促起訴和提起環(huán)境公益訴訟。

其一，支持起訴的程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害環(huán)境公益的案件，符合下列條件的，可以支持相關(guān)單位、訴訟代表人或者個(gè)人起訴：（1）當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害；（2）受害人因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴；（3）受害人有起訴意愿的。在作出支持起訴決定前自行調(diào)查取得的證據(jù)，應(yīng)隨《支持起訴書》一并提交人民法院，并在庭審中作為原告提交的證據(jù)接受質(zhì)證。

其二，督促起訴的程序。對(duì)于侵害環(huán)境公益的違法行為，環(huán)保部門依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行查處而未查處的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向其發(fā)出檢察建議書，建議其依法履行查處職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，經(jīng)審查認(rèn)為環(huán)保部門對(duì)侵害環(huán)境公益的違法行為已經(jīng)依法進(jìn)行過行政處罰，但侵害行為造成的損害后果尚未處理的，可以督促環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的部門起訴。

其三，直接起訴的程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，經(jīng)審查符合下列之一情況的，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟：（1）環(huán)境污染后，相關(guān)單位在法定的期限內(nèi)未采取行動(dòng)的；（2）不提起公益訴訟可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益遭受進(jìn)一步損害的；（3）不特定群體的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害的；（4）其他應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的。

（三）設(shè)立溝通程序

一是建立檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保部門合作程序，搞好調(diào)查取證。對(duì)受理的環(huán)境污染和行政違法的線索和材料，可先向環(huán)保部門初步核查，從而有的放矢，把握調(diào)查取證的主動(dòng)權(quán)。環(huán)保部門在辦理環(huán)境污染案件時(shí)，認(rèn)為必要時(shí)可邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。二是建立與受訴法院溝通機(jī)制。加強(qiáng)訴訟程序、方式和法律適用等方面的溝通，使檢法兩家就環(huán)境公益訴訟形成有效工作機(jī)制。

（四）設(shè)置禁止令

環(huán)境污染事后補(bǔ)救往往耗資巨大，甚至不可挽救。在環(huán)境公益訴訟過程中，為避免擴(kuò)大損失，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在被告的行為可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全，導(dǎo)致環(huán)境損害不可恢復(fù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門等可以通過申請(qǐng)法院發(fā)布禁止令的方式，禁止被告正在進(jìn)行的環(huán)境污染行為。

五、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)是社會(huì)公共利益的代表，理應(yīng)重視并積極參與環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，既是檢察職能的擴(kuò)展和時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣使命，也是建設(shè)現(xiàn)代法治社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)的必由之路。鑒于此，我們積極呼吁通過立法進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位和相關(guān)訴訟程序，以充分發(fā)揮檢察職能，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。

注釋：

［1］張曉雯：《對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟中幾類原告主體身份的思考─以近十年我國(guó)環(huán)境公益訴訟典型案例為視角》，載《法制與社會(huì)》2011年第4期。

［2］茶瑩：《11個(gè)環(huán)保法庭為綠水青山提供司法保護(hù)——云南積極探索環(huán)境公益訴訟新模式》，載《人民法院報(bào)》，2012-03-19。

［3］糜曉燕：《環(huán)境公益訴訟：摸索中前行》，載《浙江人大》2011年第4期。