我國(guó)文化政策的演變與前瞻

謝秋山，陳世香

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢，430072)

我國(guó)文化政策的演變與前瞻

謝秋山，陳世香

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢，430072)

對(duì)新中國(guó)成立 60多年來(lái)我國(guó)文化政策演變的結(jié)構(gòu)性梳理發(fā)現(xiàn)，從“一元主導(dǎo)、二元對(duì)立”到“多元和諧共存”是我國(guó)文化政策演變的基本趨勢(shì)：戰(zhàn)略地位上，文化從“邊緣”變?yōu)椤爸髁鳌?；功能定位上，文化從“思想管制工具”提升為?guó)家“軟實(shí)力”；管理思想上，實(shí)現(xiàn)了從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變；話語(yǔ)權(quán)力配置上，從壟斷性“國(guó)家話語(yǔ)”轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)、公民和國(guó)家共同參與的“國(guó)家整合話語(yǔ)”。正是這種成功的文化政策轉(zhuǎn)換，促成了今天社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的良好局面。

公共治理；文化政策；公民話語(yǔ)；制度變遷；二元對(duì)立語(yǔ)境

文化政策作為一種影響民族國(guó)家發(fā)展的重要力量，有著物質(zhì)資源所無(wú)法比擬的特殊功能，對(duì)于國(guó)家建設(shè)和社會(huì)治理具有重要的意義。無(wú)論在國(guó)家層面，還是國(guó)際層面，文化政策都正在成為政府政策制定領(lǐng)域的重要組成部分[1]。2007年，胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告中提出了“更加自覺(jué)、更加主動(dòng)地推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮”的文化建設(shè)主題。此后，社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮就成為我國(guó)文化建設(shè)的核心指引方向，特別是2011年中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》，深化文化體制改革，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮就更進(jìn)一步提升為國(guó)家文化建設(shè)的核心目標(biāo)；而文化政策則是推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮和推進(jìn)文化建設(shè)的核心力量。

就已有的文化政策建構(gòu)來(lái)看，新中國(guó)成立60多年來(lái)，我國(guó)文化政策從無(wú)到有[2]，取得了令人矚目的成績(jī)，初步建立了有中國(guó)特色的社會(huì)主義文化體系。但與此同時(shí)，我國(guó)文化政策發(fā)展和建設(shè)還存在一些短板，特別是在滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需要方面，以及構(gòu)建具有強(qiáng)大融合能力的主流文化方面存在著根本上的挑戰(zhàn)。為了更好地應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，我們必須首先弄清兩個(gè)主要問(wèn)題：第一，60多年來(lái)，我國(guó)文化政策演變的總體趨勢(shì)如何，以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該走向何方？第二，在過(guò)去60多年間，我國(guó)的文化政策演變的背后推動(dòng)力何在？本文將就這些問(wèn)題予以爬梳和探討，以求教于同仁。

一、制度環(huán)境與個(gè)體行動(dòng)者共同作用：一個(gè)文化政策演變的理論框架

交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)為我們分析制度變遷提供了一個(gè)可信的總體框架，即由宏觀性制度環(huán)境(institutional environment)、微觀治理結(jié)構(gòu)(governance structure)和個(gè)體行動(dòng)者(individual)所組成的層次性系統(tǒng)。首先，文化政策作為一種由國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的、“人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[3](3)，其發(fā)展和演變自然也會(huì)受到外部環(huán)境的影響，特別是國(guó)內(nèi)外政治、軍事和安全狀況的影響；其次，作為一類(lèi)制度約束，其必然與受其影響的社會(huì)行動(dòng)者進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)，并相互構(gòu)建，從而發(fā)生漸進(jìn)性的、持續(xù)性的變遷，乃至激進(jìn)型變革。此外，從本質(zhì)上看，政治思想意識(shí)形態(tài)本身就是文化的一種，是一個(gè)社會(huì)統(tǒng)治階層所極力推行的文化價(jià)值體系；作為政治系統(tǒng)的文化思想，必然為政治統(tǒng)治服務(wù)，政治權(quán)力也必然嵌入到文化政策體系之內(nèi)。換而言之，“公共政策意味著通過(guò)政治的和集體的手段系統(tǒng)地追求某些目標(biāo)”[4](39)，具有政治性，統(tǒng)治者的意志必然會(huì)在民意的基礎(chǔ)上得到體現(xiàn)。那么，文化政策作為公共政策的屬類(lèi)，其必然是從國(guó)家的戰(zhàn)略出發(fā)而制定的，特別是基于文化所具有的特殊政治意識(shí)形態(tài)意義，決定了其比其它領(lǐng)域的公共政策都具有更強(qiáng)的政治性。

基于其政治性，與其它公共政策一樣，文化政策的功能定位也隨著國(guó)家政治意識(shí)形態(tài)的變化而出現(xiàn)轉(zhuǎn)換；而伴隨著指導(dǎo)思想定位的改變，國(guó)家具體的文化政策建構(gòu)和執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)新的變化。如管制的松動(dòng)，而這種管理管制松動(dòng)本質(zhì)上是一種制度約束的松弛，會(huì)帶來(lái)具有主觀能動(dòng)性的被約束個(gè)體行動(dòng)者的行為選擇變化。如此，在政治意識(shí)形態(tài)約束和個(gè)體行動(dòng)者選擇的共同作用機(jī)制下，文化政策就發(fā)生了變遷，即文化政策演化是制度約束和個(gè)體行動(dòng)者選擇共同作用的結(jié)果。在這個(gè)過(guò)程中，作為文化政策建構(gòu)主體的政治決策具有著關(guān)鍵性的中介作用，即政治意識(shí)形態(tài)的考量將決定著文化政策的走向，乃至個(gè)體行動(dòng)者的選擇，參見(jiàn)圖1。

圖1 文化政策演變的層析架構(gòu)①

二、新中國(guó)成立以來(lái)的文化政策演變

作為對(duì)“冷戰(zhàn)”格局的反應(yīng)，以及基于路徑依賴對(duì)中國(guó)自主發(fā)展道路的理性選擇，執(zhí)政黨自成立之日起，始終高舉馬列主義的旗幟，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等各方面工作都始終堅(jiān)持馬克思主義思想路線，其文化政策也是以貫徹和落實(shí)馬克思主義思想為根本宗旨。因此，其文化政策不可避免的帶有政治思想意識(shí)形態(tài)控制和價(jià)值引導(dǎo)的性質(zhì)。但隨著世界“冷戰(zhàn)”格局的逐步瓦解，以及我國(guó)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，特別是隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的推進(jìn)，執(zhí)政黨和國(guó)家建設(shè)的主要任務(wù)由國(guó)內(nèi)外的政治軍事斗爭(zhēng)真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，政治思想意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域也開(kāi)始放棄絕對(duì)的“二元對(duì)立語(yǔ)境”，“不管白貓黑貓，能抓住老鼠就是好貓”成了指導(dǎo)國(guó)家各方面建設(shè)發(fā)展的理論依據(jù)。而新世紀(jì)以來(lái)面對(duì)更加激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，以及為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)新出現(xiàn)的諸多危機(jī)，國(guó)家逐步在更深層次和更廣范圍上意識(shí)到了文化建設(shè)的重要意義；十七大則提出了“推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮”的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)一步推動(dòng)了文化建設(shè)和文化政策構(gòu)建從“二元對(duì)立”到“多元和諧共存”的轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換的過(guò)程展現(xiàn)了新中國(guó)文化自信和開(kāi)放的態(tài)度，也構(gòu)成了新中國(guó)成立60多年來(lái)，中國(guó)文化政策演變的基本軌跡。

順應(yīng)政治意識(shí)形態(tài)從“二元對(duì)立”到“多元和諧共存”的轉(zhuǎn)變，新中國(guó)成立60多年來(lái)，國(guó)家文化政策在功能定位、戰(zhàn)略地位、管理思想、政策話語(yǔ)權(quán)力配置等諸多方面都實(shí)現(xiàn)了或正在實(shí)現(xiàn)著方向性的轉(zhuǎn)變。

(一) 功能定位上，文化從“思想管控工具”提升為國(guó)家“軟實(shí)力”

就文化政策的功能定位而言，從傳統(tǒng)的“思想管控工具”提升為國(guó)家建設(shè)“軟實(shí)力”是其基本演化軌跡。自從20世紀(jì)90年代約瑟夫·奈(Joseph S.Nye)提出軟實(shí)力(soft power)的概念以來(lái)，“文化軟實(shí)力”已經(jīng)成為一種國(guó)際共識(shí)，但“文化軟實(shí)力”的鑄就還需要公共政策的有力支持。適應(yīng)世界范圍內(nèi)多元文化共存、傳播、交融的需要，以及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)向文化、社會(huì)制度等“軟實(shí)力”領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的大環(huán)境背景，我國(guó)執(zhí)政黨和政府也一再?gòu)?qiáng)調(diào)要從文化軟實(shí)力建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)文化建設(shè)的重要性。為了便于識(shí)別文化政策功能定位演變的軌跡，我們總體上可以把新中國(guó)成立以來(lái)的文化政策劃分為三個(gè)階段。

第一階段為新中國(guó)建立之初到改革開(kāi)放以前。基于特殊的國(guó)內(nèi)外政治、軍事和外交環(huán)境，這一時(shí)期國(guó)家文化政策的功能定位基本確定為宣傳馬克思主義意識(shí)形態(tài)，引導(dǎo)社會(huì)主義文化發(fā)展。實(shí)際上，在建國(guó)之初，各級(jí)政府很少就文化領(lǐng)域制定專(zhuān)門(mén)的公共政策，但國(guó)家非常重視文化的作用，在中央的文件以及毛澤東等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中都對(duì)文化發(fā)展和文化建設(shè)問(wèn)題提出了指導(dǎo)方針。這也就意味著，建國(guó)之初，我國(guó)文化領(lǐng)域政策工作主要由黨中央直接負(fù)責(zé)，然后依靠政黨領(lǐng)袖超凡魅力為基礎(chǔ)的強(qiáng)大政治動(dòng)員能力，直接貫徹到基層、傳播到廣大群眾中間。這些領(lǐng)導(dǎo)講話和文件主要包含兩個(gè)方面的精神：第一，執(zhí)政黨創(chuàng)立之初的目標(biāo)是“為人民服務(wù)”，其文化也要貼近群眾生活，鼓勵(lì)群眾文化發(fā)展，鼓勵(lì)文化工作者要和工農(nóng)民眾相結(jié)合。如毛澤東在《文化工作中的統(tǒng)一戰(zhàn)線》一文中強(qiáng)調(diào)：“文化是人民的文化，文化工作者必須有為人民服務(wù)的高度的熱忱，必須聯(lián)系群眾，而不要脫離群眾。要聯(lián)系群眾，就要按照群眾的需要和自愿?！盵5]第二，為完成反帝反封建和建立社會(huì)主義共和國(guó)的目標(biāo)，鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)主義文化和宣傳黨的馬克思主義方針路線。毛澤東在《對(duì)晉綏日?qǐng)?bào)編輯人員的談話》中就指出：“報(bào)紙的作用和力量，就在它能使黨的綱領(lǐng)路線，方針政策，工作任務(wù)和工作方法，最迅速最廣泛地同群眾見(jiàn)面。”[6]而在《新民主主義論》中毛澤東則明確指出要打倒帝國(guó)主義文化和半封建文化，建立馬克思主義新文化，二者之間的斗爭(zhēng)是生死斗爭(zhēng)[7]。這一時(shí)期，馬克思主義和非馬克思主義的界限是截然分明的、非此即彼，宣揚(yáng)和貫徹馬克思主義路線成為文化政策的核心任務(wù)。

第二階段為改革開(kāi)放至十七大以前的文化資本化階段。鑒于中國(guó)積貧積弱、經(jīng)濟(jì)貧困的現(xiàn)狀，改革開(kāi)放的第一目標(biāo)定位于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，追趕先發(fā)國(guó)家，而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心戰(zhàn)略則在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革。市場(chǎng)化改革迅速顯示出其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大優(yōu)越性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，創(chuàng)造更高水平的GDP就成為這一階段整個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略，乃至整個(gè)社會(huì)的核心。文化建設(shè)相對(duì)而言成為一個(gè)次要的領(lǐng)域，成為一種輔助性社會(huì)資本，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供支撐。文化對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響，最早在韋伯那里就得到了闡述。在《宗教倫理與資本主義精神》(Protestant Ethic and Spirit of Capitalism)一書(shū)中，韋伯通過(guò)宗教文化比較研究，認(rèn)為理性的宗教文化是西方資本主義工商業(yè)得以快速發(fā)展的重要原因。制度主義更是把文化看做是一種資本，即文化能夠“有效地轉(zhuǎn)化勞動(dòng)、資本、自然這些物質(zhì)資源以服務(wù)于人類(lèi)的需求和欲望”[4](199)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。當(dāng)然，文化之于經(jīng)濟(jì)的功能絕非只有正向的影響，不良的亞文化也可能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，成為社會(huì)穩(wěn)定的定時(shí)炸彈，必須在文化政策制定中予以考慮。而社會(huì)的共同文化更是民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)融合的根本，是社會(huì)安穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因?yàn)樵诤暧^層面，共同文化有助于強(qiáng)化社會(huì)互動(dòng)和減少社會(huì)沖突。在微觀層面，共同文化則有助于降低社會(huì)交易風(fēng)險(xiǎn)和成本，進(jìn)而支持勞動(dòng)分工和促進(jìn)市場(chǎng)交易繁榮。

基于上述的文化功能特性，文化政策的制定也必須通過(guò)考慮如何激勵(lì)主流文化發(fā)展，以及把主流文化內(nèi)化為廣大公民的內(nèi)心價(jià)值信仰，進(jìn)而促進(jìn)良好的社會(huì)資本和文化資本形成，促進(jìn)市場(chǎng)交易和社會(huì)互動(dòng)，最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這一階段，非此即彼的完全二元對(duì)立語(yǔ)境開(kāi)始逐漸松動(dòng)，凡是有利于推動(dòng)社會(huì)主義生產(chǎn)力發(fā)展的就是好的，文化的經(jīng)濟(jì)功能定位作為文化政策的重要功能得到執(zhí)政黨和政府的高度認(rèn)可。也正是因?yàn)檫@樣的文化認(rèn)知，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的核心地位，文化建設(shè)逐漸走向了相對(duì)邊緣化狀態(tài)。

第三階段為黨的十七大直至今天的文化軟實(shí)力建設(shè)階段。這一時(shí)期，國(guó)家在文化政策功能定位有了新的認(rèn)識(shí)，文化政策功能從簡(jiǎn)單的思想意識(shí)控制的工具和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)劑，變?yōu)楣δ芏鄻拥?、與經(jīng)濟(jì)、軍事硬實(shí)力相對(duì)應(yīng)的“軟實(shí)力”，并具有如下多方面的功能。

一是滿足公民不斷增長(zhǎng)的文化需求的功能。任何公共政策的首要而又最直接的功能都應(yīng)該把著力點(diǎn)定位于廣大公民的需要和需求，文化領(lǐng)域的公共政策功能定位也不例外。按照馬斯洛的需求層次理論，人類(lèi)個(gè)體的需求分為五個(gè)層次，既由低到高分別是生理需求、安全需求、歸屬和愛(ài)的需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求[8]。其中生理需要更多是屬于物質(zhì)方面的需要，而歸屬和愛(ài)的需要、尊重的需要、自我實(shí)現(xiàn)的需要?jiǎng)t主要都屬于文化方面的需要。從這種需求層次的角度來(lái)考慮，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度以后，人們的文化精神產(chǎn)品和服務(wù)需求就會(huì)顯著增加，這就對(duì)文化公共政策提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，當(dāng)人均GDP接近3 000美元的時(shí)候，居民文化娛樂(lè)消費(fèi)需求會(huì)明顯比重會(huì)迅速增長(zhǎng)[9]。但基于其公共產(chǎn)品的特性，文化產(chǎn)品的供給不足問(wèn)題，還需要通過(guò)文化政策的設(shè)計(jì)來(lái)引導(dǎo)供給增加，進(jìn)而滿足公民不斷增長(zhǎng)的文化產(chǎn)品需求。

二是宣揚(yáng)民族主流文化，培育民族精神、公民精神，提高公民文化素質(zhì)的功能。政治和文化相輔相成，政治思想意識(shí)形態(tài)本身就是文化的一種，是一個(gè)社會(huì)統(tǒng)治階層所極力推行的文化價(jià)值體系。作為政治系統(tǒng)的文化思想，必然為政治統(tǒng)治服務(wù)，所以培育以愛(ài)國(guó)主義為核心的民族精神，宣傳政治系統(tǒng)所主張的主流文化必然成為文化政策的重要目標(biāo)之一。同時(shí)，培育公民文化，提高公民的文化素質(zhì)，也是公共文化政策的重要目標(biāo)之一。

三是打造主流文化競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)對(duì)文化多元化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)的功能。文化不僅僅是一種精神產(chǎn)品，而且是一個(gè)國(guó)家綜合實(shí)力的重要組成部分，也是維護(hù)國(guó)家安全的核心力量之一。為了應(yīng)對(duì)世界范圍內(nèi)多元文化傳播所帶來(lái)的可能負(fù)面影響，維護(hù)國(guó)家文化安全，文化政策還需要推動(dòng)國(guó)家主流文化發(fā)展和傳播，用主流文化占領(lǐng)文化市場(chǎng)，用主流文化引領(lǐng)非主流文化，進(jìn)而鑄就良好的民主精神、優(yōu)良的國(guó)民品格，推動(dòng)民族崛起。

(二) 戰(zhàn)略地位上，文化從“邊緣”變?yōu)椤爸髁鳌?/p>

建國(guó)60多年以來(lái)，我國(guó)國(guó)家建設(shè)的總體布局經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)換升級(jí)，從中共十二大的“兩位一體”、到十六大的 “三位一體”、十六屆四中全會(huì)的“四位一體”以及十八大的“五位一體”布局，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步，文化建設(shè)始終是國(guó)家建設(shè)的重要目標(biāo)。但與經(jīng)濟(jì)、政治和軍事“硬實(shí)力”相比，文化對(duì)于增加國(guó)民收入的貢獻(xiàn)能力較差，所以黨的十七大以前，文化建設(shè)實(shí)際上一直處于一種相對(duì)邊緣化狀態(tài)，文化建設(shè)作為一種象征符號(hào)，被各級(jí)政府束之高閣，并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。但隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)從“硬實(shí)力”向“軟實(shí)力”領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，國(guó)家在更深的層面上認(rèn)識(shí)了文化的重要性，文化領(lǐng)域的公共政策也提到了更為重要的地位，真正與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)一起成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的核心組成部分。這至少可以通過(guò)三個(gè)方面的證據(jù)來(lái)予以說(shuō)明。

第一，文化政策出臺(tái)的步伐加快。從新中國(guó)成立，到改革開(kāi)放，再到黨的十七大，隨著國(guó)家對(duì)文化建設(shè)價(jià)值定位的不斷提升，文化領(lǐng)域公共政策制定和出臺(tái)的步伐也越來(lái)越快，根據(jù)中華人民共和國(guó)文化部網(wǎng)站顯示：從1978年到2002年的15年間，國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)只有37個(gè)，而2003年至2012年年底這10年間則多達(dá)466個(gè)②。這些文化政策法規(guī)文件涉及新聞出版電影動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)信息、文化遺產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、群眾文化建設(shè)等各個(gè)行業(yè)和部門(mén)，初步建立了由中國(guó)特色社會(huì)主義文化政策體系。

第二，文化政策制定從“碎片化”到“整體化”的演進(jìn)。新中國(guó)成立之初，乃至到十七大以前，國(guó)家在文化領(lǐng)域的政策都是問(wèn)題導(dǎo)向的“偶發(fā)行為”。但十七大以后國(guó)家開(kāi)始系統(tǒng)性地加強(qiáng)文化建設(shè)和管理，所出臺(tái)的文化政策涉及文化事業(yè)管理、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化價(jià)值定位等各個(gè)方面，當(dāng)然也包括對(duì)新興的互聯(lián)網(wǎng)文化管理。可以說(shuō)，中國(guó)的文化政策正在實(shí)現(xiàn)從最初的零碎性指導(dǎo)性方針到整體性文化政策體系的過(guò)渡，即正在實(shí)現(xiàn)從“碎片化”到“整體化”的演化。

第三，國(guó)家在文化建設(shè)上的財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)。近年來(lái)，國(guó)家不斷增加在文化建設(shè)上的公共財(cái)政資金投入，2011年國(guó)家在文化體育與傳媒方面的投入達(dá)到了1893.36億元，而這一數(shù)字在2007年還僅為898.64億元③，四年間翻了一倍多。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局從2007年開(kāi)始，也把文化體育與傳媒收支作為一項(xiàng)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目予以公示，而在2007年以前文化建設(shè)方面的公共財(cái)政收支都是列在社會(huì)文教費(fèi)或文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的項(xiàng)目之內(nèi)。這些客觀數(shù)字和事實(shí)都顯示了國(guó)家真正地意識(shí)到了文化建設(shè)的重要地位，從新的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)文化軟實(shí)力建設(shè)。

(三) 管理思想上，實(shí)現(xiàn)了從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變

新中國(guó)成立之初的20多年里，中國(guó)的文化政策本質(zhì)上一直嵌套在思想政治教育體系之下，處于非此即彼的“二元對(duì)立語(yǔ)境”之下。執(zhí)政黨和政府一直嚴(yán)格控制著文化思想的發(fā)展方向，堅(jiān)持著“馬克思主義”方向，非馬克思主義往往被認(rèn)為是非科學(xué)的、異化的，很少能得到“合法性身份”。但歷史證明，執(zhí)政黨和政府有能力面對(duì)國(guó)家發(fā)展所面臨的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)。隨著1978年國(guó)門(mén)的敞開(kāi)，國(guó)家在文化政策和文化建設(shè)指導(dǎo)思想方面也逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變，啟動(dòng)了文化建設(shè)的市場(chǎng)化改革。如 1987 年文化部、財(cái)政部和國(guó)家工商局聯(lián)合發(fā)布《文化事業(yè)單位開(kāi)展有償服務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的暫行辦法》，對(duì)文化事業(yè)單位開(kāi)展有償服務(wù)做出了規(guī)定，也代表著文化建設(shè)市場(chǎng)化取向的開(kāi)端。而到了21世紀(jì)以后，特別是黨的十六大以后，執(zhí)政黨和政府對(duì)文化建設(shè)和文化政策構(gòu)建有了新的認(rèn)識(shí)，進(jìn)入了一個(gè)文化多元、政策開(kāi)放自由的時(shí)代，只要是健康的文化都得到了政策層面的認(rèn)可，具備合法化的身份?；ヂ?lián)網(wǎng)文化自由則是其中最具代表性的例子。國(guó)家從政策層面依法對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上的信息傳播和活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范管理，但也充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，保護(hù)公民的參政議政和言論自由。這些都代表著我國(guó)的文化政策構(gòu)建和文化建設(shè)正在由“統(tǒng)治”走向“治理”，朝著多元化的方向發(fā)展，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是文化政策制定和文化建設(shè)的主體由單一走向多元。市場(chǎng)化是為西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門(mén)服務(wù)改革的實(shí)踐所證明的、一種能有效地提高效率、降低成本的公共服務(wù)供給機(jī)制。而社會(huì)化則有助于縮減政府既有規(guī)模，預(yù)防行政權(quán)力對(duì)于私人權(quán)益的侵害。最為重要的是，市場(chǎng)化和社會(huì)化還有助于市場(chǎng)主體和社會(huì)主體參與到包括公共政策制定、執(zhí)行和評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)參與主體多元化。

二是文化政策工具多樣性。強(qiáng)制性較強(qiáng)的文化管制一直是中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下文化政策工具的主體。但改革開(kāi)放以來(lái)，特別是十七大以來(lái)，我國(guó)文化領(lǐng)域的政策工具逐漸趨于多樣化，除文化管制政策外，財(cái)政方面的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，制度激勵(lì)方面的文化創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)性政策和文化產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，以及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、非盈利組織和公民參與等市場(chǎng)化和社會(huì)化工具也逐漸增多。

(四) 政策話語(yǔ)權(quán)力配置上，從國(guó)家“壟斷話語(yǔ)”轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)、國(guó)家和公民共同參與的“國(guó)家整合話語(yǔ)”

麥圭根(Jim Mcguigan)受?？?Michel Foucault)和哈貝馬斯(Jürgen Habermas)等后現(xiàn)代主義哲學(xué)家的思想影響，主張區(qū)分文化政策的三種話語(yǔ)結(jié)構(gòu)(discursive formation)，即國(guó)家話語(yǔ)、市場(chǎng)話語(yǔ)和市民話語(yǔ)，“這三種話語(yǔ)都界定著‘真實(shí)的世界’，決定著動(dòng)因和主體、生產(chǎn)者、消費(fèi)者、市民和中介在文化領(lǐng)域的話語(yǔ)空間里所處的地位”[10]。從其話語(yǔ)結(jié)構(gòu)區(qū)分的角度來(lái)看，改革開(kāi)放以前，乃至改革開(kāi)放之初，我國(guó)文化政策在制定和執(zhí)行等環(huán)節(jié)都是由國(guó)家話語(yǔ)所壟斷，即執(zhí)政黨和政府以馬克思主義為標(biāo)桿審查確定文化的合法性。但改革開(kāi)放以后，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，市場(chǎng)化語(yǔ)逐漸凸顯，文化建設(shè)的市場(chǎng)化改革逐步提上了日程。2000年，文化部出臺(tái)《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出“文化產(chǎn)業(yè)單位要圍繞市場(chǎng)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾的文化消費(fèi)”。2002年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)指出“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下繁榮社會(huì)主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑”，標(biāo)志著市場(chǎng)話語(yǔ)的凸顯。學(xué)者陳世香也認(rèn)為這“標(biāo)志著中央對(duì)于宏觀文化管理體制改革內(nèi)容與目標(biāo)體系的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度”[11]。

同時(shí)，公民話語(yǔ)也正在逐漸凸顯，國(guó)家把群眾性文化建設(shè)放在了文化建設(shè)的重要地位。2012年公布的《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》也強(qiáng)調(diào)要通過(guò)社區(qū)文化、企業(yè)文化、村鎮(zhèn)文化、校園文化建設(shè)為載體，依托重大節(jié)慶活動(dòng)和民族民間文化資源，廣泛開(kāi)展群眾性文化活動(dòng)。但在文化政策制定領(lǐng)域，公民參與相對(duì)不足也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這也是未來(lái)進(jìn)一步完善文化政策制定的重要環(huán)節(jié)。

三、我國(guó)文化政策未來(lái)發(fā)展的思考

毫無(wú)疑問(wèn)，在過(guò)去的60多年里，中國(guó)文化政策在功能定位、戰(zhàn)略地位、管理思想、話語(yǔ)權(quán)配置等多個(gè)方面都發(fā)生了巨大的變遷，取得了重要的進(jìn)步，特別是正在實(shí)現(xiàn)從“一元主導(dǎo)、二元對(duì)立”語(yǔ)境走向“多元和諧共存”語(yǔ)境，文化建設(shè)更貼近公民需要、更能適應(yīng)世界文化多元化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。但對(duì)于達(dá)到社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的文化建設(shè)目標(biāo)而言，還有很長(zhǎng)的路要走。

(一) 強(qiáng)化各級(jí)黨委和政府對(duì)文化建設(shè)重要性的教育和宣傳

實(shí)際上，文化建設(shè)不僅僅關(guān)系到民族國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，它還事關(guān)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和地區(qū)發(fā)展，影響到投資者、旅游者和居住者的去留，這也正是世界各國(guó)先發(fā)地區(qū)的城市營(yíng)銷(xiāo)、地區(qū)營(yíng)銷(xiāo)都把文化建設(shè)擺在重要核心位置的關(guān)鍵原因所在。但受到長(zhǎng)期的封建社會(huì)殘留思想影響，地方政府官員官僚主義意識(shí)嚴(yán)重，加之長(zhǎng)久積貧積弱造成的經(jīng)濟(jì)貧困使中國(guó)社會(huì)從下到上都具有嚴(yán)重的“唯GDP取向”，各級(jí)地方政府對(duì)文化等非直接生產(chǎn)性行業(yè)的戰(zhàn)略重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)其發(fā)展和供給體系建設(shè)并不重視。這就必須強(qiáng)化地方政府對(duì)于文化建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。一方面，要加大宣傳教育力度，使地方政府官員真正從“文化軟實(shí)力”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)到文化建設(shè)的重要性。另一方面，也要實(shí)現(xiàn)官員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)從“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”到“文化績(jī)效”的轉(zhuǎn)移，從思想教育和政治利益誘導(dǎo)兩個(gè)方向來(lái)提高地方政府文化建設(shè)的積極性。

(二) 繼續(xù)推進(jìn)政府主體從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變

不能否認(rèn)文化政策的政治性，也就不能否認(rèn)文化政策制定中的國(guó)家話語(yǔ)地位，但國(guó)家話語(yǔ)必須在充分吸納市場(chǎng)話語(yǔ)和市民話語(yǔ)的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過(guò)從下到上、從上到下、再?gòu)南碌缴系姆磸?fù)過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)理論和政策符合實(shí)際，更好地推動(dòng)文化事業(yè)發(fā)展，制定出既符合人民群眾的主流需要，又符合國(guó)家文化建設(shè)需要的公共政策。當(dāng)前文化政策制定中的國(guó)家話語(yǔ)和市場(chǎng)話語(yǔ)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，而市民話語(yǔ)嚴(yán)重不足。這種市民話語(yǔ)缺失所造成的主觀盲目性，也正是當(dāng)前國(guó)內(nèi)公共文化資源供給結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的關(guān)鍵原因所在。這種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是符合人民群眾欣賞習(xí)慣、為人民群眾所喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化產(chǎn)品比較缺乏；二是大量沒(méi)有真正需求、或百姓并不“喜聞樂(lè)見(jiàn)”的產(chǎn)品有所積壓、造成極大的浪費(fèi)[12]。

(三) 加大公共財(cái)政對(duì)于文化建設(shè)的支持力度

作為具有公共性的產(chǎn)品和服務(wù)，文化領(lǐng)域的政策創(chuàng)新很大程度上依賴于公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型和支持。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出預(yù)算結(jié)構(gòu)也是以促進(jìn)GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的，對(duì)于文化建設(shè)的投入相對(duì)不足，這極大地制約了文化政策體系創(chuàng)新的能力。財(cái)政投入不足也是導(dǎo)致文化政策執(zhí)行和貫徹不利的重要因素之一，即使地方政府有意愿和規(guī)劃來(lái)執(zhí)行文化政策也會(huì)“有心無(wú)力”，這對(duì)于供給型文化政策的落實(shí)來(lái)說(shuō)是瓶頸性的約束。而近年的市場(chǎng)化改革，也受到新經(jīng)濟(jì)自由主義影響，過(guò)度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制所帶來(lái)的效率，而忽視了文化政策所本該具有的價(jià)值導(dǎo)向和服務(wù)均等功能。

(四) 加強(qiáng)文化政策制定和執(zhí)行領(lǐng)域的科學(xué)性論證

任何公共政策只有得到良好的執(zhí)行才能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，才能起到應(yīng)有的預(yù)期功能。但基于有效行政問(wèn)責(zé)機(jī)制缺乏、財(cái)政投入相對(duì)不足等多方面因素的影響，我國(guó)地方政府公共行政人員對(duì)于文化政策貫徹落實(shí)的積極性不高，以至于執(zhí)行阻滯較多，政策往往流于形式、實(shí)效較差，“政策空傳”現(xiàn)象屢屢發(fā)生。此外，文化政策還有其自身的特殊性。一方面作為文化政策標(biāo)的物“文化”本身也是一種制度約束，而且是一種非正式制度約束。以作為正式制度約束的文化政策去影響和引導(dǎo)作為非正式制度約束的文化將面臨更多的約束和挑戰(zhàn)，特別是將面臨正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間的沖突。另一方面，“制度總是一個(gè)‘混合袋子’(mixedbag)，在其中，既有促使生產(chǎn)能力提高的因素，也有降低生產(chǎn)能力的因素”[3](11)，文化政策科學(xué)與否對(duì)于文化建設(shè)的成效是至關(guān)重要的。有鑒于此，必須要加強(qiáng)文化政策制定和執(zhí)行中的科學(xué)論證，預(yù)防事后補(bǔ)救型文化政策所帶來(lái)的負(fù)面影響。

注釋?zhuān)?/p>

① 該框架很大程度上得益于對(duì) Williamson治理框架的參考，詳細(xì)參見(jiàn) Oliver E.Williamson.所著的、1996年由 Oxford University Press出版的《The Mechanism of Governance》，第326頁(yè)。

② 相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)中華人民共和國(guó)文化部網(wǎng)站(http://zwgk.mcprc.gov.cn/?classInfoId=748)公布的政策法規(guī)計(jì)算得出。

③ 相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》。

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Change process and prospect of China’s cultural policy

XIE Qiushan,CHEN Shixiang

(Politics and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

Based on diachronic perspective,the paper mainly lists and sorts out systematically the trend of cultural policy since the establishment of new China.The finding is that the transition process from “nation dominating,dichotomous thought” to “harmonious coexist of multiculturalism” is the basic cultural institution and policy change process in China: from ramification to mainstream in strategic position,change from the tool of ideological education to national soft power in functional position and from domination to governance in philosophy of management from monopolistic national discourse to national integrated discourse,in power allocation,which consist of the voice of nation,market and civil society.The paper also expounds why China’s in power allocation cultural policy brings today’s good start of the Great Development and Prosperity of socialist culture.

public governance;cultural policy;civil discourse;institutional change;dichotomous thought

G05

：A

：1672-3104(2014)04-0197-06

[編輯: 顏關(guān)明]

2013-11-13；

：2014-06-20

國(guó)家社科基金藝術(shù)學(xué)重大招標(biāo)項(xiàng)目“公共文化服務(wù)體系建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)與保障方式研究”(13ZD04)；湖北省軟科學(xué)研究專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃項(xiàng)目“中國(guó)地方基本公共服務(wù)體制創(chuàng)新研究”(2011DHA012)

謝秋山(1981-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向：地方公共服務(wù)創(chuàng)新，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；陳世香(1973-)，男，湖北鄂州人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：文化公共服務(wù)創(chuàng)新，公共政策