關(guān)于深化檢務公開工作的理性思考

趙春鳳

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了進一步深化司法體制改革、推進司法公開的決定。2013年11月25日孟建柱在《人民日報》發(fā)表了《深化司法體制改革》一文，對如何深化司法體制改革提出了具體設(shè)想，其中明確提出要深化司法公開工作。為進一步深化司法體制改革，本文對檢務公開的概念和意義、北京檢務公開工作的現(xiàn)狀、存在問題進行了梳理和分析，并在此基礎(chǔ)上對進一步深化北京檢務公開工作提出了對策建議。

一、檢務公開概述

檢務公開屬于司法公開的重要組成部分，是指檢察機關(guān)依法向社會和訴訟參與人公開與檢察職權(quán)相關(guān)的不涉及國家秘密和個人隱私等有關(guān)活動和事項。檢務公開是司法改革和檢察權(quán)科學配置中的重要內(nèi)容，構(gòu)成中國檢察體制的基礎(chǔ)性安排。

檢務公開的意義重大，主要有：

（一）社會主義民主政治建設(shè)的必然要求

加強社會主義民主政治建設(shè)，必須以保證人民當家作主為根本，要從各層次各領(lǐng)域擴大公民的有序政治參與。司法制度是政治制度的重要組成部分。中國的國體和政體決定了檢察權(quán)來自于人民、屬于人民、服務于人民。人民檢察院由各級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。人民檢察院依法獨立公正行使檢察權(quán)，行使權(quán)力的情況要接受人大監(jiān)督，并自覺接受民主監(jiān)督和社會監(jiān)督。實行檢務公開是保障人民群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的客觀需要，是加強社會主義民主政治建設(shè)，保證人民當家作主的必然要求。

（二）檢察權(quán)依法獨立公正行使的重要保證

檢務公開是檢察權(quán)運行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分。“陽光是最好的防腐劑”，深化檢務公開，讓檢察權(quán)在陽光下運行，保障人民群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民監(jiān)督權(quán)力，以公開促公正，以公開促廉潔，以公開保證檢察權(quán)依法獨立公正行使。檢務公開推進的過程也是公眾有效監(jiān)督檢察權(quán)運行的過程，檢務公開是檢察權(quán)依法獨立公正行使的重要保證。通過檢務公開，促進司法公正，促進廉潔執(zhí)法，樹立司法公信，進而提高人民群眾對檢察工作的滿意度。

（三）滿足人民群眾司法需求、落實權(quán)利保障的必然要求

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和民主法制建設(shè)的推進，人民群眾的法治意識、權(quán)利意識、民主意識不斷增強，對司法工作的要求也越來越高，不僅要求維護社會穩(wěn)定，而且要求尊重和保護人權(quán)，不僅要求實體公正而且要求程序公正，不僅要求享有知情權(quán)、表達權(quán)，而且要求享有參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人民群眾日益增強的司法需求要求檢察機關(guān)必須深化檢務公開，切實保障人民群眾的民主權(quán)利和訴訟權(quán)利。因此，檢務公開是滿足人民群眾司法需求、落實權(quán)利保障的必然要求。

（四）檢察機關(guān)自身科學發(fā)展的需要

檢察機關(guān)要立足憲法定位努力實現(xiàn)檢察工作服務經(jīng)濟社會科學發(fā)展，同時也必須抓好自身建設(shè)，解決制約自身發(fā)展的體制性機制性障礙，實現(xiàn)自身的科學發(fā)展。世界是普遍聯(lián)系和運動發(fā)展的。外部問題內(nèi)部化，內(nèi)部問題外部化，并隨著時空的變化而呈現(xiàn)不同的形式和內(nèi)容，這是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，檢務公開工作也是如此。具體而言，人民群眾對檢察信息的外部需求要通過檢察機關(guān)內(nèi)部組織機構(gòu)、工作機制、具體工作的開展來實現(xiàn)，而檢察信息外部化又會加強檢察機關(guān)內(nèi)部建設(shè)，推動檢察機關(guān)體制機制變革，從而使檢察機關(guān)適應社會發(fā)展的需要，實現(xiàn)自身科學發(fā)展。這個過程是永無止境的，并隨著時空的變化呈現(xiàn)不同的內(nèi)容和形式。具體而言，檢務公開緣起于社會經(jīng)濟發(fā)展變化后對人民群眾新的司法需求的滿足，開始推動時內(nèi)容和形式都比較簡單，隨著工作逐步深入，檢務公開必將觸及檢察工作內(nèi)部深層次問題，如檢察權(quán)科學配置、公正行使等問題，而也只有這些深層次問題得到解決，檢務公開才可能得到進一步深化。檢務公開是以檢察機關(guān)內(nèi)部信息與外部信息交換和溝通為主要內(nèi)容的，是檢察工作與時俱進、避免僵化、實現(xiàn)自身科學發(fā)展的必然要求。

二、檢務公開現(xiàn)狀與存在的問題

檢務公開是中國司法改革的重要內(nèi)容，而中國司法改革是在改革開放的大背景下，面對經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會公眾法治意識顯著增強，司法環(huán)境發(fā)生深刻變化，司法工作遇到很多新情況、新問題，原有的司法體制和工作機制存在不完善、不適應的問題日益凸顯，需要在改革中不斷完善和發(fā)展的語境下提出和推進的。檢務公開工作是伴隨著中國司法改革進程而提出、推進、發(fā)展和進一步深化的。

（一）檢務公開現(xiàn)狀

就全國而言，1998年最高人民檢察院出臺了《關(guān)于在全國檢察機關(guān)實行“檢務公開”的決定》，1999年最高人民檢察院制定了《人民檢察院“檢務公開”具體實施辦法》，2006年最高人民檢察院在總結(jié)全國各地檢察機關(guān)檢務公開實施情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實際，出臺了《關(guān)于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》，并在《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中對檢務公開工作提出了具體要求，最高人民檢察院在2011年、2012年、2013年工作報告中也都對檢務公開工作有所提及。就北京而言，為落實高檢院對檢務公開工作的具體部署，2010年5月，北京檢察機關(guān)出臺了《北京市人民檢察院關(guān)于進一步深化“檢務公開”工作的實施意見》，該《實施意見》就北京開展檢務公開工作的重要意義、指導思想、工作原則、機制保障、具體措施、組織領(lǐng)導進行了系統(tǒng)闡述，北京市人民檢察院在2011年、2012年、2013年工作報告中對檢務公開工作也都有所涉及。

近些年來，北京檢務公開工作實踐進展迅速，內(nèi)容豐富、形式多樣、成效明顯，有力的拉近了檢察機關(guān)與人民群眾的距離，收到了良好的效果。根據(jù)《實施意見》，2010年市院成立了檢務公開工作領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室開展日常工作，建立公開小組例會制度和定期通報制度，還建立了檢務公開考核評價機制、責任追究機制、經(jīng)費保障機制。實踐中北京檢察機關(guān)通過開展權(quán)利義務告知、釋法說理、辦案公開機制、律師接待、案件信息查詢、行賄犯罪檔案查詢、暢通舉報渠道、開展控告舉報信訪接待、領(lǐng)導接訪、下訪、巡訪、職務犯罪預防、舉報宣傳周、檢察開放日、檢察長接待日、新聞發(fā)言人、人民監(jiān)督員、檢察門戶網(wǎng)站、檢察微博、建立與律師協(xié)會、特約檢察員、人民監(jiān)督員、特約監(jiān)督員、專家咨詢監(jiān)督員溝通聯(lián)系制度、自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督等多種形式開展檢務公開工作，方便人民群眾了解檢察工作，保障人民群眾知情權(quán)，檢務公開工作取得明顯成效。特別是檢察門戶網(wǎng)站和案件信息觸摸屏查詢系統(tǒng)的建設(shè)極大的方便了人民群眾獲知檢察工作信息。北京檢察門戶網(wǎng)站公布人員招錄情況、設(shè)立了檢務公開專欄，主動公布檢察機關(guān)工作報告、機構(gòu)設(shè)置、職能、受案范圍、立案標準、預算報告，設(shè)立網(wǎng)上舉報、網(wǎng)上申訴及查詢模塊、設(shè)立律師接待、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約監(jiān)督員、特約檢察員交流互動平臺，媒體服務平臺，這些都有力的推動了信息化條件下我市檢務公開工作的開展，具有積極意義。

（二）檢務公開存在的問題

1.觀念有待深化，理論亟需加強。在觀念層面，一方面，經(jīng)過近些年司法實踐，檢務公開工作已得到檢察系統(tǒng)內(nèi)外的一致認可，提高檢察機關(guān)透明度，開展檢務公開工作是大勢所趨，這已達成共識；但另一方面，由于檢務公開理論研究的薄弱，對檢務公開的概念、內(nèi)涵、性質(zhì)和意義還存在模糊認識，對檢察保密工作與檢務公開工作的關(guān)系還認識不清、界限還把握不準，因而在實踐中對檢務公開的具體范圍、公開形式、公開深度存在一定爭議，檢務公開工作常態(tài)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性不強。進一步加強檢務公開理論研究、進一步深化檢務公開觀念、解決思想認識問題是破解實踐難題、深化檢務公開工作所亟需的。

2.法律依據(jù)缺乏。雖然檢務公開工作有著《憲法》層面的抽象依據(jù)，以及《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等一般原則要求，中央政法委和最高人民檢察院也有一些司法文件在推動檢務公開工作開展，市院層面的依據(jù)即《實施意見》，但總體而言這些依據(jù)法律位階低、規(guī)定粗疏、規(guī)范性差、可操作性不強，可以說，目前我國檢務公開工作還沒有明確具體的法律依據(jù)，這直接制約并深刻影響檢務公開工作的進一步開展。

3.領(lǐng)導體制不暢，組織機構(gòu)不健全。檢務公開工作涉及多個部門、多項工作，整體性和系統(tǒng)性強，需要建立統(tǒng)一的領(lǐng)導體制、配備專門的機構(gòu)和人員來專門負責和推進。由于人員變動等各種原因，我市根據(jù)《實施意見》成立的領(lǐng)導小組，并沒有實際承擔對全市檢務公開工作的統(tǒng)一領(lǐng)導職能，規(guī)定的例會制度和定期通報制度也基本上沒有執(zhí)行，檢務公開工作領(lǐng)導體制不暢。檢務公開日常工作主要由辦公室下設(shè)的人民監(jiān)督員辦公室承擔，目前我市還沒有負責檢務公開工作的專門機構(gòu)和專門人員。

4.重點不突出，公開深度不夠。我市檢務公開工作雖遍地開花，內(nèi)容豐富，形式多樣，攤子鋪的很大，但重點不突出，單項具體工作深度不夠，一些工作浮于表面，沒有深入開展。檢察業(yè)務工作是檢察機關(guān)的中心工作，是各項檢察工作的重心。檢務公開工作也理應以業(yè)務工作為中心開展相關(guān)工作，而目前這方面的工作做得還不夠多，工作還不夠深入，對檢察業(yè)務工作信息應該公開什么，如何公開等基本問題還沒有達成共識，相關(guān)工作更是沒有開展，如檢察機關(guān)終結(jié)性法律文書是否要公開、如何公開等問題。

5.公開實效不佳。權(quán)力法定是公法的基本原理，由于法律依據(jù)的缺乏，法律責任的缺失，我市檢務公開工作仍處于一般號召和鼓勵實施的階段，檢務公開工作遠未達到制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的程度。具體而言，我市檢務公開工作還未實現(xiàn)從階段性工作到常態(tài)性工作的根本轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為：一是《實施意見》中提出一些保障檢務公開的機制措施，在實踐中沒有真正落實，直接影響檢務公開工作的開展，如在案件質(zhì)量考核、基層院建設(shè)考評工作中沒有按要求充分考慮檢務公開工作等；二是檢務公開的具體職責沒有根據(jù)內(nèi)部機構(gòu)變化而做及時的調(diào)整，檢務公開工作出現(xiàn)權(quán)力不清、責任不明的問題，如隨著案件管理機構(gòu)的設(shè)立，律師接待、案件信息查詢、統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布等工作理應及時劃歸案管統(tǒng)一負責，而實際并未做到；三是檢務公開的內(nèi)容不充分，不及時，具體而言，既表現(xiàn)為檢察機關(guān)門戶網(wǎng)站檢務公開的內(nèi)容范圍有限、更新不及時，如工作報告只有2010年、2011年的，也表現(xiàn)為人民群眾非常關(guān)注的案件進程、不起訴書等終局性法律文書、公開審查案件的公告等信息，沒有充分、及時公布。

6.信息化程度需進一步提升。信息化是全球經(jīng)濟社會發(fā)展的一大趨勢，信息化水平直接制約檢察工作現(xiàn)代化程度，信息化是檢務公開工作的技術(shù)支撐，這對于在網(wǎng)上實行檢務公開工作更是不言自明的事實。雖然北京檢察工作信息化程度在全國是比較先進的，但還有進一步提升的空間，如我市還未在檢察外網(wǎng)上實現(xiàn)當事人實時查詢舉報、控告、申訴的受理、流轉(zhuǎn)和辦案流程信息，未實現(xiàn)在網(wǎng)上查詢檢察機關(guān)終結(jié)性法律文書等。

三、深化檢務公開的對策建議

經(jīng)過多年的司法實踐，北京檢務公開工作取得了顯著成效，一些亮點和創(chuàng)新值得總結(jié)，但存在的一些問題，尤其是涉及體制性機制性的深層次問題亟需破解，檢務公開工作需要進一步深化，為此我們提出如下對策建議：

（一）深化對檢務公開科學內(nèi)涵的認識

檢務公開唯物辯證法的哲學基礎(chǔ)是事物普遍聯(lián)系和發(fā)展的哲學原理，其唯物史觀方面的哲學基礎(chǔ)是群眾路線。檢務公開工作的實質(zhì)是以檢察機關(guān)法律監(jiān)督憲法定位為基礎(chǔ)，通過實現(xiàn)檢察工作內(nèi)部信息與外部信息的交流、溝通與反饋，來保障檢察權(quán)獨立公正行使，保障人民群眾訴訟權(quán)利和民主權(quán)利的實現(xiàn)。檢務公開中的信息交換是雙向的，而不是單向的，是從群眾中來、到群眾去的群眾路線的具體體現(xiàn)。因此認為檢務公開工作是檢察機關(guān)單向提供信息的看法是片面的。

檢務公開工作的一個方面是向外部提供檢察工作信息，這涉及兩個層面的問題：第一個層面是客觀可能性問題，是檢察機關(guān)自身能否及時、客觀、準確、全面的掌握檢察工作信息，這是檢務公開工作開展的前提，涉及技術(shù)問題、內(nèi)部機構(gòu)職權(quán)配置問題、上下級檢察機關(guān)關(guān)系和權(quán)限劃分問題。就檢察業(yè)務信息而言，隨著計算機信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，特別是檢察業(yè)務統(tǒng)一應用軟件在全國的統(tǒng)一使用，技術(shù)問題已基本解決；而案管機構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)立，檢察業(yè)務信息由獨立于辦案部門的機構(gòu)全面集中掌握，避免了信息失真，內(nèi)部機構(gòu)職權(quán)配置也基本實現(xiàn)；而自偵案件逮捕上提一級，特別是檢察業(yè)務統(tǒng)一應用軟件在全國的統(tǒng)一使用，在檢察業(yè)務信息方面，檢察系統(tǒng)內(nèi)部已不存在信息壁壘，第一個層面的問題已經(jīng)基本解決；第二個層面的問題是主觀可能性問題，是能不能公開、敢不敢公開的問題，這又分為兩種情況，一是信息的性質(zhì)涉及保密問題而不能公開，另一種情況是信息的科學性、說理性不足，因害怕站不住腳而不敢公開，如檢察權(quán)受到不正當干預不能獨立行使情況下產(chǎn)生的案件結(jié)果，由于科學性、合理性存在一定瑕疵而不敢公開，而要解決這一問題，就涉及深層次的司法體制和工作機制問題。十八大三中全會提出的一系列改革方案，是從根本上保障檢察權(quán)運行遵循司法規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序、高效權(quán)威，因此只有進行深層次的司法改革才能解決檢察信息科學性合理性問題，解決不敢公開的問題，進而能推動檢務公開工作進一步深化。檢務公開工作另一個方面是接受外部信息，進行吸收、交流和反饋，通過走出去，請進來等方式，讓人民群眾基于對檢察信息的了解而表達自身看法，提出意見和要求，來監(jiān)督檢察工作，保護自身權(quán)益，這也是檢務公開一個重要方面，在檢察業(yè)務方面主要體現(xiàn)為控告、申訴、信訪接待等相關(guān)工作。深化檢務公開工作必須重視檢務公開工作的兩個方面，不可顧此失彼。

（二）通過地方立法、專項工作報告推進檢務公開

由于沒有明確的法律依據(jù)，我市檢務公開工作遠未達到制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的程度，而在全國層面立法，短期內(nèi)恐怕難以實現(xiàn)。因此，我們建議北京可以通過推進市人大地方立法來先行規(guī)范檢務公開工作，在地方立法中可以明確規(guī)定檢務公開的項目、內(nèi)容、形式和法律責任，使我市檢務公開工作有明確的法律依據(jù)，這將有助于檢務公開工作依法、有序推進。此外，我們還建議市院可以就檢務公開工作每年向市人大及常委會做專項報告，以此來推動我市檢務公開工作的開展。

（三）通過深化司法體制和工作機制改革推進檢務公開

黨的十八大三中全會明確提出了要繼續(xù)深化司法改革，下一步改革的重點是確保依法獨立公正行使檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度。為深化我市檢務公開工作，從根本上解決檢察信息客觀能不能公開、主觀不敢公開的問題，必須通過深化司法體制和工作機制改革，整合內(nèi)部資源，科學配置檢察職權(quán)，健全符合司法規(guī)律的檢察權(quán)運行機制來實現(xiàn)。省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理、司法人員分類管理、突出檢察官主體地位的辦案責任制改革（目前我市是全國試點單位）等工作即將陸續(xù)展開，這些改革必然推進檢務公開工作進一步深化，我們應該深刻認識并及時準確把握這些改革給檢務公開工作發(fā)展提供的歷史機遇。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點推進檢務公開

檢務公開工作涉及多個部門，任務繁重，工作瑣碎，我們建議設(shè)立專門機構(gòu)，配備專門人員來具體負責檢務公開的日程工作，如內(nèi)外溝通、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、督促落實等。檢務公開工作應該整合資源、統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點，要以檢察業(yè)務工作為中心，以執(zhí)法辦案相關(guān)信息公開為重點，通過搭建案管大廳、控申大廳、門戶網(wǎng)站等物理平臺或虛擬平臺來推進我市檢務公開工作。案管大廳主要負責案件信息查詢、行賄犯罪檔案查詢、律師接待、統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布、重大案件進展情況新聞發(fā)布等檢務公開工作內(nèi)容，案件信息觸摸屏查詢系統(tǒng)應該放在案管大廳，方便群眾查詢。控申大廳負責法律咨詢、控告、舉報、申訴、四訪合一接待答復等檢務公開相關(guān)工作。檢察門戶網(wǎng)站應設(shè)立檢務公開專欄，主動公開檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)和職權(quán)、辦案范圍、立案標準、辦案期限、辦案流程、法律法規(guī)、司法解釋等與履行檢察職權(quán)密切相關(guān)的規(guī)范標準，并應建立案件信息查詢平臺、網(wǎng)上申訴、舉報平臺、律師接待平臺，逐步實現(xiàn)當事人或律師從網(wǎng)上能夠?qū)崟r查詢舉報、控告、申訴的受理、流轉(zhuǎn)和辦案流程信息，查詢到檢察機關(guān)終局性法律文書。

在檢察業(yè)務工作中，檢務公開工作通過權(quán)利義務告知、釋法說理、案件公開審查、案件信息查詢、行賄犯罪檔案查詢、律師接待等具體工作展開。我們認為，我們應該把握檢察統(tǒng)一業(yè)務應用軟件使用和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的契機，把檢務公開工作的具體要求變?yōu)閳?zhí)法辦案的規(guī)定動作，實現(xiàn)檢務公開工作的常態(tài)化，進而推進檢務公開工作的深入開展。