北極爭議與中國權(quán)益

郭 真 陳萬平

北極爭議與中國權(quán)益

郭 真 陳萬平

2013年5月15日,北極理事會在瑞典召開的第八次部長級會議上,批準(zhǔn)中國等五個國家成為該組織的正式觀察員國,標(biāo)志著中國將以“合法身份”在北極事務(wù)中擁有更大發(fā)言權(quán),并扮演重要角色。

一、北極爭端

由于地理位置和歷史原因,對北極的爭奪主要在加拿大、美國、丹麥、挪威和俄羅斯等北極周邊國家之間展開,爭議集中于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界、大陸架特別是外大陸架劃界以及航道的法律地位和通行制度問題。

1.海域劃界的爭端

北極周邊國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)向北冰洋方向延伸,這為它們獲得北極地區(qū)豐富的資源提供了得天獨(dú)厚的條件。但各國彼此相連,誰都希望在北極地區(qū)擁有更廣闊的海域,從而擁有更多的資源,這導(dǎo)致它們在如何分割相鄰海域的問題上各執(zhí)一詞,互不相讓。北極地區(qū)200海里內(nèi)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界爭端主要包括：俄羅斯與美國在白令海的劃界爭端；美國與加拿大在波弗特海海域的劃界爭端；加拿大與丹麥在北冰洋地區(qū)的海域劃界；冰島和丹麥所屬的法羅群島之間的邊界爭端；挪威的斯瓦爾巴德與丹麥的格陵蘭之間的邊界爭端等。除了傳統(tǒng)的200海里海洋劃界爭端以外,北極地區(qū)海洋權(quán)益爭端的另一焦點(diǎn)是200 海里以外大陸架問題。北冰洋沿岸國紛紛向大陸架界限委員會(以下簡稱“委員會”)提交或明確表示將提交關(guān)于其200 海里之外大陸架的劃界案,形成沿海國的國家管轄海域與屬于“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國際海底區(qū)域(《聯(lián)合國海洋法公約》稱之為“區(qū)域”)之間的“劃界”。而且北冰洋沿岸國之間對面向北極點(diǎn)的200 海里外大陸架的權(quán)屬也各持己見,相持不下。

2.航道之爭

北極航道包括：從俄羅斯西端的巴倫支海,沿西伯利亞岸邊,向東到太平洋的楚科奇海,直至東北亞的東北航道；東起北大西洋戴維斯海峽和巴芬灣,向西穿過加拿大北極群島水域,經(jīng)美國西面阿拉斯加北岸的波弗特海,穿過白令海峽與太平洋相接的西北航道；從白令海峽出發(fā),不走俄羅斯或北美沿岸,直接穿過北冰洋中心區(qū)域到達(dá)格陵蘭?；蚺餐５谋睒O點(diǎn)航道。俄羅斯和加拿大兩國都聲稱包括航道在內(nèi)的北極水域?qū)儆谄鋬?nèi)水范圍,外國船只通過須獲得他們的準(zhǔn)許；而重視海上通行權(quán)的美國不承認(rèn)兩國對北極水域的主權(quán),主張東北航道和西北航道均為用于國際航行的海峽,適用《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)規(guī)定的 “過境通行制度”。迄今,國際社會對東北航道和西北航道的法律地位仍存在爭議,美國與俄、加的爭持激烈,未來發(fā)展尚有不確定性。

盡管北極各國之間爭議不斷,但另一方面,它們眼下正試圖通過雙邊協(xié)議的方式解決彼此間的北極爭端,將非北極國家排斥在外,企圖獨(dú)享北極經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略資源。早在2008 年5月,美國與加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威五國會議通過了《伊盧利薩特宣言》,聲明“認(rèn)為沒有必要再建立一個新的廣泛性的國際法律制度來管理北冰洋”,以海洋法為主體的法律框架“為五國和其他使用北冰洋的國家提供了有效管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。五國表示,各方之間的北極領(lǐng)土紛爭和大陸架主權(quán)權(quán)力交疊問題將在這些法律框架下得到有序解決。

調(diào)整海洋法的根本原則是陸地統(tǒng)治海洋,陸地領(lǐng)土的情況構(gòu)成決定一國所享有的海洋權(quán)利的起點(diǎn),中國不擁有北極地區(qū)的陸地領(lǐng)土,不能像北極沿岸國那樣擁有廣泛的權(quán)益,但中國作為國際社會的一員,在北極享有國際社會權(quán)益,且在理論上與北極沿海國權(quán)益并不發(fā)生沖突。就中國在北極享有的合法權(quán)益來說,《公約》是基本的依據(jù),因?yàn)椤豆s》是當(dāng)代國際社會關(guān)系海洋權(quán)益和海洋秩序的基本文件,它確立了人類利用海洋和管理海洋的基本法律框架,標(biāo)志著新的海洋國際秩序的建立,被譽(yù)為“海洋憲章”。1996年5月15日,中國的全國人大常委會批準(zhǔn)了《公約》,同年7月,《公約》對中國生效。作為公約的簽署國和批準(zhǔn)國,中國在北極地區(qū)的相關(guān)權(quán)益理所當(dāng)然可以引用《公約》來界定。

二、中國在北極擁有的海洋權(quán)益

依據(jù)《公約》,中國在北極的合法海洋權(quán)益包括以下三個方面：

1.航運(yùn)利益——通行權(quán)

按照《公約》的規(guī)定,領(lǐng)海、特定內(nèi)水 、特定的國際海峽以及群島水域,主要適用無害通過制度；過境通行制度在用于國際航行的海峽范圍內(nèi)適用；群島海道通過制度僅適用于群島水域；航行自由制度適用于毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及公海。在不同的區(qū)域?qū)嵭胁煌耐ㄟ^制度,是為了調(diào)和沿海國主權(quán)和管轄權(quán)與外國船舶、飛機(jī)航行飛越自由之間的矛盾,是沿海國合法權(quán)益與國際航行需要進(jìn)行平衡的結(jié)果。從理論上講,在北極沿岸國家依據(jù)《公約》所劃定的各個區(qū)域內(nèi),中國享有《公約》規(guī)定的,與各個區(qū)域相對應(yīng)的通行權(quán)利。

北極航道對于中國國際貿(mào)易的商業(yè)價值十分明顯。如果北極航道開通,將使中國現(xiàn)有東、西向兩條主干遠(yuǎn)洋航線上增加兩條更為便捷的到達(dá)歐洲和北美洲的航線,大大減少海上運(yùn)輸成本,降低途經(jīng)馬六甲海峽、巴拿馬運(yùn)河、索馬里海域和蘇伊士運(yùn)河等安全高危險區(qū)或政治高敏感區(qū)所帶來的風(fēng)險。保障北極地區(qū)航道的通暢符合中國的利益需求。然而,如果東北航道和西北航道如俄、加兩國所主張的那樣,是處于內(nèi)水水域的普通內(nèi)海海峽,則包括中國在內(nèi)的所有外國船只的通行權(quán)會完全受制于當(dāng)?shù)貒?因?yàn)閮?nèi)水屬于一國主權(quán)管轄的范圍,一般不受國際法的制約,其通行制度也是內(nèi)水水域所在國自行決定,國家可規(guī)定內(nèi)水不對一切外國船舶或飛機(jī)開放,也可規(guī)定外國船舶或飛機(jī)通過內(nèi)水時的管理制度和要求,或者隨時決定終止這種開放。由此可以看出,東北航道和西北航道所處水域的法律地位,決定著相關(guān)航道的通行制度；也影響著像中國這樣的非北極沿岸國,在多大程度上實(shí)現(xiàn)他們在北極地區(qū)的航行利益。

2.資源利益——利用權(quán)、分享權(quán)、捕撈權(quán)、勘探與開發(fā)權(quán)

《公約》規(guī)定,沿海國應(yīng)促進(jìn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的最適度利用；沿海國在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下,應(yīng)通過協(xié)定或其他安排,準(zhǔn)許其他國家捕撈可捕量的剩余部分。也就是說,北極水域沿岸國在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下,應(yīng)通過協(xié)定或其他安排,并根據(jù)公約規(guī)定,準(zhǔn)許其他國家捕撈可捕量的剩余部分。

外大陸架礦產(chǎn)資源收益的分享權(quán)?！豆s》規(guī)定,沿海國對200海里以外的大陸架上的非生物資源的開發(fā),自在某一礦址進(jìn)行第一個五年生產(chǎn)以后,每年應(yīng)按一定比例應(yīng)向國際海底管理局繳付費(fèi)用或?qū)嵨?。管理局?yīng)根據(jù)公平分享的標(biāo)準(zhǔn)將其分配給本公約各締約國,同時考慮到發(fā)展中國家的利益和需要,特別是其中最不發(fā)達(dá)的國家和內(nèi)陸國的利益和需要。隨著外大陸架劃界的廣泛開展以及深海開采技術(shù)的發(fā)展,我們有理由期待外大陸架資源的開發(fā)成為現(xiàn)實(shí)。中國作為《公約》的締約國以及發(fā)展中國家的身份,理所當(dāng)然有權(quán)分享北極沿海國對外大陸架上的非生物資源的開發(fā)而向國際海底管理局繳付的費(fèi)用或?qū)嵨铩?/p>

公海漁業(yè)資源的捕撈權(quán)。各國在公海擁有捕魚的自由。北極冰川的融化將使北極地區(qū)出現(xiàn)新的捕魚區(qū)。如果國際社會能制定出北極公海捕魚的合理的規(guī)章制度, 中國也可以派出遠(yuǎn)洋捕魚船隊(duì)進(jìn)行捕撈。此外,在北冰洋的附屬海域白令海,中國與白令海的兩個沿海國——俄羅斯、美國,以及日本、韓國、波蘭共同簽署了《中白令海峽鱈魚資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》,通過與其他國家的合作建立了一個對公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)、管理和最優(yōu)化利用資源的制度,為公海漁業(yè)的管理提供了一個先例。這個公約的簽署明確了中國在高緯度北極海域的公海進(jìn)行漁業(yè)捕撈與管理的權(quán)利,也是中國通過多邊協(xié)定主張北極海洋法權(quán)利的有益嘗試。

國際海底礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)權(quán)?！豆s》確立了進(jìn)行“區(qū)域”勘探和開發(fā)活動的平行開發(fā)制度,即其開發(fā)一方面由代表全人類利益的國際海底管理局通過其企業(yè)部直接進(jìn)行,另一方面由各締約國及其公私企業(yè)通過與國際海底管理局簽訂勘探和(或)開發(fā)合同的方式進(jìn)行。根據(jù)《公約》,因?yàn)闆]有證據(jù)表明任何一個國家的大陸架延伸至北極,所以北極點(diǎn)及附近地區(qū)不屬于任何國家,北極點(diǎn)周邊為冰所覆蓋的北冰洋屬于國際海域,由國際海底管理局監(jiān)督管理。有專家表示,如果沿海國在北冰洋的外大陸架權(quán)屬主張能夠得到支持,則北冰洋國際海底區(qū)域?qū)⒖s小到現(xiàn)在的1/9,即從288萬平方公里縮小到34萬平方公里。即便面積再小,根據(jù)《公約》的有關(guān)規(guī)定,中國可以在北極的國際海底區(qū)域主張和行使區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)權(quán)。中國已經(jīng)具備行使這種權(quán)利的能力。

當(dāng)然對中國來說,上面提到的資源利益與權(quán)利大多還只是一種可期待的利益。首先,北極沿岸國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、特別是外大陸架的劃界尚未完成,北極地區(qū)有關(guān)海洋區(qū)域法律地位的不確定性會影響到中國在北極地區(qū)相關(guān)資源利益的實(shí)現(xiàn)。在北極部分區(qū)域主權(quán)之爭沒有結(jié)果之前,各國也不得開發(fā)不屬于任何國家所有的北極資源。其次,北極地區(qū)獨(dú)特而嚴(yán)酷的自然環(huán)境在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍是資源勘探和開發(fā)的巨大障礙；嚴(yán)重結(jié)冰的海況及存在大量浮冰的航道對資源的安全運(yùn)輸也是一個不小的挑戰(zhàn),而這些困難僅憑現(xiàn)在的技術(shù)還無法解決。

3.科考利益——科學(xué)研究考察權(quán)

極地以其獨(dú)特的科學(xué)資源和地理環(huán)境成為眾多科學(xué)研究的不可多得的平臺,被稱之為全球最大的科學(xué)研究的“天然實(shí)驗(yàn)室”。北極環(huán)境變化事關(guān)全人類未來的生存和發(fā)展,也關(guān)系到中國的國家安全。因此,中國作為一個近北極國家,必須重視北極環(huán)境變化及其對全人類共同利益和中國國家安全的影響,并采取適當(dāng)?shù)膶Σ?。我國?996年正式加入國際北極科學(xué)委員會,成為其第15個成員國。從1999年我國第一次對北極進(jìn)行科學(xué)考察開始,至2012年9月,我國已完成對北極的第五次科學(xué)考察。2004年,中國在北極斯匹茨卑爾根群島上建立了中國第一個北極科學(xué)考察站——黃河站,從此開始了定點(diǎn)的北極長期連續(xù)觀測研究。經(jīng)過多年的努力,我國已經(jīng)掌握了大量翔實(shí)、科學(xué)的北極數(shù)據(jù)資料,這將有助于深入分析北極環(huán)境變化對全球各領(lǐng)域及本國的影響,盡早制定北極環(huán)境變化下國家安全的綜合對策,并提升在北極事務(wù)上的話語權(quán)。

此外,簽訂于1920年的《斯瓦爾巴德條約》在承認(rèn)挪威對該群島享有充分和完全主權(quán)的同時,允許各締約國的公民可以自由進(jìn)入,在遵守挪威法律的情況下自由地從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和經(jīng)營活動,包括工業(yè)、采礦、捕魚、狩獵和其他海洋與商業(yè)活動。中國作為該條約的締約國,理應(yīng)享有該條約所規(guī)定的一切權(quán)利。

（郭真：海軍工程大學(xué)理學(xué)院人文社科系副主任，教授，法學(xué)博士；陳萬平：海軍工程大學(xué)理學(xué)院人文社科系講師，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院國際法專業(yè)博士生）

責(zé)任編輯：黃 杰