以黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)

楊和平

一、引言

自《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實(shí)施以來，村民自治成為了法律所賦予群眾實(shí)現(xiàn)民主自治的重要途徑，人民群眾通過村民代表大會或村民大會，依法間接或直接的行使自治權(quán)力，維護(hù)自身所享有的民主權(quán)益，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四方面的內(nèi)容。但隨著村民自治的發(fā)展，對其本質(zhì)的含義理解和實(shí)踐卻有失偏頗。在城市，“政府一直將社區(qū)看作是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)管理的控制社會的一個(gè)重要劇場”[1]，同樣作為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村級”的基層行政體系，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)成為了其最主要的目的，村民自治機(jī)制打上了國家政治控制、高度行政化的烙印，偏離了村民自治制度作為實(shí)現(xiàn)基層民主發(fā)展的重要職能要求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)發(fā)生重大變革，顯然，這種以強(qiáng)化控制為目的的農(nóng)村社會管理不再符合治理潮流的發(fā)展。在已有的農(nóng)村民主治理基礎(chǔ)上，如何在制度機(jī)制建設(shè)上保證群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而破解“村級事務(wù)誰來管理、怎樣參與，農(nóng)村干部誰來評價(jià)、怎樣監(jiān)督，承諾事項(xiàng)誰來督辦、怎樣落實(shí)，群眾的參政議政權(quán)力誰來保障、怎樣實(shí)施”四大難題，是當(dāng)前農(nóng)村民主發(fā)展過程中亟需解決的問題。重慶市郭家沱街道通過探索開展農(nóng)村黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢試點(diǎn)工作，為進(jìn)一步推動基層民主和實(shí)現(xiàn)群眾自治研究，提供了一個(gè)很好的實(shí)踐案例。

二、重慶市郭家沱街道黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度案例

2012年12月6日，《重慶日報(bào)》以《我市首場黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢會——大壩村“問答會”紀(jì)實(shí)》為題進(jìn)行報(bào)道，并肯定評價(jià)其為“終將推動基層民主”。[2]郭家沱街道大壩村于12月5日成功舉辦首場黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢現(xiàn)場會，于當(dāng)日下午3點(diǎn)，在郭家沱街道大壩村村委會院壩上，45名群眾代表圍繞村民關(guān)心關(guān)注的事項(xiàng)頻頻發(fā)問，村干部和大學(xué)生村官一一據(jù)實(shí)應(yīng)答。區(qū)紀(jì)委等部門領(lǐng)導(dǎo)、其他村（社區(qū)）干部等20余人在現(xiàn)場觀摩，試點(diǎn)“黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢”工作，實(shí)現(xiàn)在干群問答中推動基層民主。

（一）重慶市郭家沱街道黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度的主要做法

為貫徹黨的十八大精神，加強(qiáng)新形勢下基層民主政治建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，郭家沱街道領(lǐng)導(dǎo)班子迅速啟動了學(xué)習(xí)十八大主題實(shí)踐活動，同時(shí)，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村的實(shí)際，緊扣十八大提出的“為民務(wù)實(shí)清廉”的要求，以解決困擾基層民主治理的問題為契機(jī)，摸準(zhǔn)農(nóng)村基層“群眾自治、陽光運(yùn)行”脈搏，發(fā)揮群眾的主體作用，打造一個(gè)基層群眾參政議政、村級干部勤政廉政的互動平臺，在郭家沱大壩村探索開展了農(nóng)村黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢試點(diǎn)工作。下面我們對大壩村案例進(jìn)行分析：

1.構(gòu)建“報(bào)告+質(zhì)詢+測評+處理”模式的村務(wù)黨務(wù)公開質(zhì)詢制度

黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度的運(yùn)行以構(gòu)建的“報(bào)告+質(zhì)詢+測評+處理”模式為載體，囊括了街道辦、農(nóng)村干部、群眾三方參與主體，形成“三位一體”的工作格局，將黨務(wù)、村務(wù)作為主要的公開對象，如圖所示。（1）運(yùn)作過程：其一，會前預(yù)告。搞好質(zhì)詢會宣傳等前期準(zhǔn)備工作，動員一切力量和資源，運(yùn)用各種方式和載體，廣泛宣傳質(zhì)詢活動的意義、目的，確保廣大干部群眾積極參與。其二，村情通報(bào)?！按逯А眱晌饕?fù)責(zé)人對包括農(nóng)村“三資”處置、建設(shè)項(xiàng)目管理、黨員發(fā)展、村級干部選舉、征地拆遷等熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題等在內(nèi)的農(nóng)村事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場報(bào)告。其三，村民質(zhì)詢。村民對所報(bào)告的村級事務(wù)內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場提問，同時(shí)對自己向上所反映的問題進(jìn)行質(zhì)詢，要求村干部對其進(jìn)行解釋，村干部必須對所質(zhì)詢的問題進(jìn)行現(xiàn)場解答。其四，現(xiàn)場測評。參會人員將對村支“兩委”班子及班子成員進(jìn)行現(xiàn)場滿意度民主測評，填寫質(zhì)詢會調(diào)查表，測評結(jié)果由街道統(tǒng)一收集、統(tǒng)一匯總。最后，結(jié)果處理。滿意度測評結(jié)果作為村級班子和村干部年度綜合考評的重要依據(jù)，將與年度班子及干部績效獎勵(lì)掛鉤。對質(zhì)詢會上一時(shí)難以解決的問題或建議，由街道紀(jì)工委負(fù)責(zé)對質(zhì)詢會所提問題的整改落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督，確保問題限期解決、結(jié)果按期反饋。（2）各環(huán)節(jié)之間緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。“報(bào)告+質(zhì)詢+測評+處理”是一個(gè)整體運(yùn)行的模式，它們之間相互聯(lián)系，相互影響，一輪質(zhì)詢工作完成，產(chǎn)生的結(jié)果也將成為下一場工作開展的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.村民參與——郭家沱黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度的核心

郭家沱街道通過開展黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢試點(diǎn)工作，充分發(fā)揮群眾的主體作用，以制度形式的安排來推進(jìn)新舉措的發(fā)展?？v覽整個(gè)過程，我們發(fā)現(xiàn)，村民參與是整個(gè)制度發(fā)展的核心。（1）村民參與涉及到“報(bào)告+質(zhì)詢+測評+處理”為模式的各個(gè)環(huán)節(jié)。在報(bào)告環(huán)節(jié)，村民成為被報(bào)告的行為主體，有權(quán)接受報(bào)告主體的對村務(wù)黨務(wù)等各項(xiàng)事務(wù)的匯報(bào)說明；在質(zhì)詢環(huán)節(jié)，村民對村支兩委所報(bào)告黨務(wù)村務(wù)以及其他涉及本村莊的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場質(zhì)詢，并要求解答；在測評環(huán)節(jié)，村民對村干部的行為表現(xiàn)進(jìn)行打分，填寫質(zhì)詢調(diào)查表；在處理環(huán)節(jié)，街道辦對村支兩委的干部進(jìn)行考核評價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)是以村民對村干部的質(zhì)詢調(diào)查表為依據(jù)，滿意度測評結(jié)果將與年度班子及干部績效獎勵(lì)掛鉤。（2）村民參與的形式主要以間接參與為主，由代表村民民意的45名代表為主參與質(zhì)詢會，村民代表將村民的意愿、意見在質(zhì)詢會上表達(dá)出來，而這45名村民代表都是村民通過直選選舉出來的。同時(shí)，選取村民意見大、干群矛盾多、基層組織弱的大壩村作為試點(diǎn)，這對調(diào)動村民的參與熱情有重要的推動作用。（3）以公開質(zhì)詢作為村民參與的主要實(shí)施載體。在調(diào)研的過程中，一名村民告訴我們，“以前，村干部跟我們常常是個(gè)人溝通多，公開交流比較少，大家有什么想法很難坦誠相見，大多悶在心里，或者私下議論?！盵3]公開質(zhì)詢，打開了村民參與的枷鎖，“打開天窗說亮話”，更能反映村民的真實(shí)想法，當(dāng)然，也能更好地使村民理解村里的工作。

3.構(gòu)建起政府與基層自治相互銜接的農(nóng)村社會治理機(jī)制

過去，村支兩委扮演著政府組織在農(nóng)村基層執(zhí)行機(jī)關(guān)的角色，村民自治只是形式上的民主形式。郭家沱街道黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度改變了這一本質(zhì)上的錯(cuò)位，很好地解決了政府與基層自治的關(guān)系。（1）村支兩委接受質(zhì)詢。黨支部、村委會對黨務(wù)、村務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場報(bào)告，并接受村民的現(xiàn)場質(zhì)詢，同時(shí)村民有權(quán)對村支兩委干部進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)。（2）改變傳統(tǒng)村民自治行政化的傾向，充分發(fā)揮群眾的主體作用，回歸自治。（3）構(gòu)建起政府與基層自治相互銜接的農(nóng)村社會治理機(jī)制。以黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度為紐帶，將具有行政功能的村委會置于村民代表大會監(jiān)督之下。政府回歸對村民委員會的指導(dǎo)地位，從而實(shí)現(xiàn)兩者之間相互銜接的狀態(tài)。

（二）重慶市郭家沱街道黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度的重要意義

1.順時(shí)應(yīng)勢，探索基層民主新的發(fā)展機(jī)制

郭家沱街道黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度的實(shí)踐活動是在十八大召開以后，街道領(lǐng)導(dǎo)班子積極認(rèn)真地學(xué)習(xí)貫徹十八大精神，結(jié)合轄區(qū)農(nóng)村實(shí)際，緊扣十八大提出的“為民務(wù)實(shí)清廉”要求，積極構(gòu)建以農(nóng)村為平臺的基層民主發(fā)展新路徑，探索推行以“報(bào)告+質(zhì)詢+測評+處理”為主模式的農(nóng)村黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度，探索出一條新的農(nóng)村基層民主發(fā)展機(jī)制。

郭家沱街道黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度的試點(diǎn)運(yùn)行，有力地解決了困擾基層社會管理的“四大難題”，打造出一個(gè)基層群眾參政議政、村級干部勤政廉政的“互動平臺”，促進(jìn)基層干部工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和基層民主政治建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層一切權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

2.扎實(shí)開展，真正實(shí)現(xiàn)群眾自治

郭家沱街道黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度試點(diǎn)活動取得成功不僅得益于各環(huán)節(jié)工作的扎實(shí)開展，也體現(xiàn)了以群眾參與為核心的工作理念才能真正實(shí)現(xiàn)基層群眾自治。（1）以群眾意見為出發(fā)點(diǎn)，深謀劃，制定好方案。首先，采取走訪、座談、問卷等形式，廣泛收集干部群眾意見建議，全面梳理匯總后，制定街道質(zhì)詢制度實(shí)施方案；其次，選好試點(diǎn)，先期組織質(zhì)詢會，在意見充分表達(dá)、情緒完全釋放的基礎(chǔ)上總結(jié)質(zhì)詢經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，搞好宣傳造氛圍，確保廣大干部群眾積極參與。（2）以群眾關(guān)心的問題為內(nèi)容，細(xì)實(shí)施，做好制度設(shè)計(jì)。郭家沱將群眾關(guān)心的村級干部作風(fēng)納入到方案所列的質(zhì)詢對象，同時(shí)，方案以羅列方式將農(nóng)村社會群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題一一囊括，充分體現(xiàn)了民意。（3）以民意為參考對象，重運(yùn)用，凸顯結(jié)果實(shí)。詢會結(jié)束后，參會人員將對村支“兩委”班子及班子成員進(jìn)行現(xiàn)場滿意度民主測評，測評結(jié)果將作為村級班子和村干部年度綜合考評的重要依據(jù)，將與年度班子及干部績效獎勵(lì)掛鉤，同時(shí)，對所反映的問題進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。深刻的反映了民意在公開質(zhì)詢制度中的重要性。

3.黨政主動改進(jìn)，釋放基層民主活力

在新時(shí)代背景下，黨政機(jī)關(guān)能否轉(zhuǎn)變自身態(tài)度，改變作風(fēng)，以積極的主動的形式參與到基層社會管理過程中就顯得尤為重要。郭家沱街道積極與上級部門對接，廣泛深入基層走訪調(diào)研，大壩村村支兩委在十八大報(bào)告精神的指導(dǎo)下，主動地改進(jìn)工作方式，大膽創(chuàng)新舉措，傾聽民聲、釋放民意，敢于將自己置于群眾的監(jiān)督下，亮了村級干部的“箱底”，真正的體現(xiàn)了自己只是人民的公仆而不是社會的主宰者。通過黨政自身的主動改進(jìn)，釋放了基層民主的活力，使得更多的群眾參與到基層社會的管理過程中來。當(dāng)然，這也離不開上級領(lǐng)導(dǎo)干部的大力支持，包括區(qū)紀(jì)委在內(nèi)的區(qū)級部門領(lǐng)導(dǎo)對郭家沱黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度實(shí)踐給予了更高的評價(jià)和支持。

三、未來推進(jìn)我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的相關(guān)思考

（一）積極穩(wěn)妥的推進(jìn)黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢，拓展公開質(zhì)詢內(nèi)涵

黨務(wù)村務(wù)公開是事關(guān)村級組織建設(shè)、黨群關(guān)系和諧、村民自治實(shí)現(xiàn)程度的重要影響因素，是農(nóng)村民主治理建設(shè)的重要議題。在當(dāng)前積極推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，我們務(wù)必要積極穩(wěn)妥的推進(jìn)黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢，進(jìn)一步豐富和拓展公開質(zhì)詢的內(nèi)涵。一方面，村級“兩委”領(lǐng)導(dǎo)干部必須“強(qiáng)化公民參與意識，尊重農(nóng)民群眾的主體性”[4]，改變傳統(tǒng)的管制理念，改變作風(fēng)，樹立起“為民務(wù)實(shí)清廉”的現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部政治品質(zhì)，為推進(jìn)黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢提供思想保障。同時(shí)，積極主動地改進(jìn)工作方式，傾聽民意，強(qiáng)化“公開+質(zhì)詢”在農(nóng)村基層民主建設(shè)過程中的效力，大膽地推進(jìn)工作方式和工作機(jī)制的創(chuàng)新，為黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢注入新的活力。還必須注重結(jié)合實(shí)際，以更加務(wù)實(shí)的態(tài)度、更加扎實(shí)的舉措，狠抓公開質(zhì)詢的落實(shí)，從而穩(wěn)妥地推進(jìn)黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢。另一方面，進(jìn)一步細(xì)化黨務(wù)村務(wù)公開內(nèi)容，豐富和拓展公開質(zhì)詢的內(nèi)涵。對農(nóng)村黨務(wù)村務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)細(xì)化，明晰各項(xiàng)事務(wù)的公開標(biāo)準(zhǔn)，拓展公開質(zhì)詢的本質(zhì)內(nèi)涵。探索推行以“社務(wù)問詢、村務(wù)質(zhì)詢、街道答詢”為主要內(nèi)容的“三詢制度”，構(gòu)建起現(xiàn)代農(nóng)村事務(wù)公開質(zhì)詢的“三位一體”新格局，從而實(shí)現(xiàn)全方位、全系統(tǒng)化的農(nóng)村社會民主治理新發(fā)展。

（二）強(qiáng)化公開質(zhì)詢制度建設(shè)，推動基層民主運(yùn)行機(jī)制的長效發(fā)展

“民主政治建設(shè)是一個(gè)長期的、循序漸進(jìn)的過程。”[5]在推進(jìn)基層民主建設(shè)的過程中，如何實(shí)現(xiàn)民主形式及其實(shí)施機(jī)制的常態(tài)化、長效化，尤顯迫切和重要。這就要求我們：一方面，強(qiáng)化農(nóng)村黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度建設(shè)，從根本上保證基層民主建設(shè)的核心果實(shí)。各級地方政府必須注重對農(nóng)村特色民主治理模式的吸納、整合，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)從政策層面到法律層面的過渡，增強(qiáng)法律化的公開質(zhì)詢制度在農(nóng)村民主建設(shè)過程中的穩(wěn)定性、可持久性。進(jìn)一步清除阻礙公開質(zhì)詢制度發(fā)展和民主建設(shè)的陳舊制度規(guī)范和不合理的障礙要求。積極跟進(jìn)各項(xiàng)配套政策制度，完善農(nóng)村基層民主建設(shè)的制度體系，為農(nóng)村民主建設(shè)提供根本保障。另一方面，注重構(gòu)建黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢環(huán)節(jié)之間相互協(xié)作與銜接的運(yùn)行機(jī)制，推動基層民主運(yùn)行機(jī)制的長效發(fā)展。堅(jiān)持以長效發(fā)展為導(dǎo)向，注重發(fā)揮“報(bào)告+質(zhì)詢+測評+處理”等系統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制的作用，加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)之間的相互協(xié)作與銜接，形成科學(xué)合理，環(huán)環(huán)相扣、相互關(guān)聯(lián)的運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步完善和細(xì)化各個(gè)運(yùn)作環(huán)節(jié)的內(nèi)容和要求，建立黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢的長效化機(jī)制，并進(jìn)行長期的堅(jiān)持和運(yùn)用，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的長效發(fā)展。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主發(fā)展

農(nóng)村社會治理的現(xiàn)代化直接關(guān)系到我國基層民主能否成功實(shí)現(xiàn)，而治理的現(xiàn)代化必然要求農(nóng)村治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。因此，在推進(jìn)我國農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的過程中，一方面，以黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢制度為紐帶，重新建構(gòu)農(nóng)村民主治理新格局。以村民參與為核心，通過村委會“去行政化”，發(fā)揮村委會在群眾自治中的功能作用，加強(qiáng)村民代表大會對村委會工作的監(jiān)督和質(zhì)詢，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的村民自治。理順政府在村民自治中的地位關(guān)系，發(fā)揮其指導(dǎo)性作用，構(gòu)建起政府與基層自治相互銜接的農(nóng)村社會治理機(jī)制。另一方面，提高農(nóng)村社會治理的效能，推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。以“善治”理念為指導(dǎo)，充分發(fā)揮政府、市場、社會組織在農(nóng)村社會治理中的合力作用，創(chuàng)新治理方式，提高治理的科學(xué)化水平。進(jìn)一步推進(jìn)智慧農(nóng)村的快速發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村社會信息化建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主提供保障。

在未來以推進(jìn)黨務(wù)村務(wù)公開質(zhì)詢?yōu)檩d體的農(nóng)村基層民主建設(shè)過程中，還必須堅(jiān)持以公開和質(zhì)詢?yōu)楹诵?，以民意為?zhǔn)則，努力提升村民民主參與意識和參與效能，充分釋放基層民主的旺盛活力，推進(jìn)農(nóng)村村民自主管理村級事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自治發(fā)展，破解困擾基層民主發(fā)展的各項(xiàng)難題，推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)。

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作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責(zé)任編輯：宋英俊