“普惠”+“待惠”：對(duì)計(jì)劃生育特殊家庭的特別關(guān)愛(ài)

萬(wàn)東良+王春林

黨的十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，被稱為全面深化改革帶來(lái)的民生實(shí)惠。我國(guó)嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策30多年取得顯著成效的同時(shí)，也產(chǎn)生了100多萬(wàn)獨(dú)生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘的特殊家庭，并已日漸成為包括黨和政府在內(nèi)的社會(huì)各界高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。中共重慶市渝北區(qū)委黨校與區(qū)人口計(jì)生委合作調(diào)研，發(fā)現(xiàn)計(jì)生特殊家庭有獨(dú)特之處，期待黨和政府以及社會(huì)各界多加關(guān)愛(ài)，建議構(gòu)建具有“普惠+特惠”特點(diǎn)的計(jì)生特殊家庭特別關(guān)愛(ài)社會(huì)服務(wù)保障體系，進(jìn)一步加大特別關(guān)愛(ài)力度，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)困難，使其安享幸福晚年，度過(guò)特殊人生。

一、特殊：計(jì)劃生育特殊家庭有別于常規(guī)家庭

本課題調(diào)研的計(jì)劃生育特殊家庭，是指獨(dú)生子女死亡或三級(jí)及其以上傷殘（以下稱“嚴(yán)重傷殘”），又沒(méi)有生育或者領(lǐng)養(yǎng)小孩，夫妻年齡在49歲以上的家庭?？梢?jiàn)，計(jì)劃生育特殊家庭最大的特殊之處，就是獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘。由此，帶來(lái)了一系列有別于常規(guī)家庭的特殊之處：

（一）遭遇精神的、生活的巨大打擊

獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘給家庭帶來(lái)的災(zāi)難是巨大的，涉及物質(zhì)、精神、生活等多個(gè)方面。這些家庭大多歷經(jīng)社會(huì)發(fā)展的曲折與起伏，又遭遇喪子或者子女嚴(yán)重傷殘之痛，經(jīng)受了難以想象的精神痛苦，還要面對(duì)養(yǎng)老缺乏保障的艱難前景。在與獨(dú)生子女死亡的父母座談時(shí)，有的哭泣，有的唉嘆，更多的是擔(dān)心害怕，逐漸年邁多病，生活無(wú)人照料、沒(méi)人養(yǎng)老送終，甚至孤獨(dú)生病無(wú)人簽字做手術(shù)……參與問(wèn)卷調(diào)查的社會(huì)大眾認(rèn)為，獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘給家庭帶來(lái)的精神災(zāi)難是最主要的，達(dá)到46.47%，還有51.45%的人認(rèn)為以上災(zāi)害全部具有。獨(dú)生子女死亡的父母作為當(dāng)事人，比社會(huì)大眾感受更加深刻，有82.05%的人認(rèn)為以上災(zāi)難全部具有，高出社會(huì)大眾30個(gè)百分點(diǎn)。

（二）遭遇情感寄托、養(yǎng)老傳承等現(xiàn)實(shí)的具體問(wèn)題

子女是父母血脈的傳承，情感的寄托，生命的希望，以及養(yǎng)老的重要依靠。獨(dú)生子女一旦遭遇死亡或者嚴(yán)重傷殘，母親又不能再生育，這些家庭步入中老年后，一系列現(xiàn)實(shí)而具體的問(wèn)題就擺到了面前：養(yǎng)老問(wèn)題、精神問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、康復(fù)護(hù)理問(wèn)題、沒(méi)有后人相傳問(wèn)題等最為突出（見(jiàn)下表）。這些實(shí)際困難，負(fù)面影響大，個(gè)人訴求十分迫切。

（三）家庭面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題具有差異性

獨(dú)生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘，在經(jīng)濟(jì)方面必然會(huì)給家庭帶來(lái)巨大損失，如孩子成長(zhǎng)中的培養(yǎng)投入、傷殘孩子的治療與康復(fù)費(fèi)用、孩子未來(lái)對(duì)父母的預(yù)期贍養(yǎng)資助等。由于各自家庭經(jīng)濟(jì)情況的差別，即使獨(dú)生子女發(fā)生死亡或者嚴(yán)重傷殘的情況，父母對(duì)此的關(guān)注點(diǎn)也各有側(cè)重。家庭經(jīng)濟(jì)條件稍好一點(diǎn)的家庭，發(fā)生獨(dú)生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘情況，更多的是關(guān)注精神問(wèn)題、長(zhǎng)遠(yuǎn)的養(yǎng)老問(wèn)題。從走訪和座談交流的情況看，部分經(jīng)濟(jì)比較困難的獨(dú)生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘家庭，仍然面臨著經(jīng)濟(jì)上的巨大損失與壓力。有的甚至考慮不到精神層面的問(wèn)題，也顧及不了養(yǎng)老的問(wèn)題，每天面對(duì)的是如何解決好溫飽問(wèn)題。無(wú)論是獨(dú)生子女死亡還是嚴(yán)重傷殘，給家庭帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，作為當(dāng)事人，獨(dú)生子女死亡父母的認(rèn)識(shí)比普通社會(huì)大眾明顯深刻。

二、期待：更加關(guān)愛(ài)計(jì)劃生育特殊家庭

黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨委、政府充分肯定獨(dú)生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘家庭為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展做出的巨大貢獻(xiàn)，已經(jīng)初步建立起了獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭特別扶助制度，并與其他相關(guān)制度一起，初步架構(gòu)起解決計(jì)劃生育特殊家庭實(shí)際困難的制度保障。重慶市屬于獨(dú)生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘家庭特別扶助制度的首批試點(diǎn)地區(qū)之一，包括國(guó)家部分計(jì)劃生育家庭特別扶助，重慶市獨(dú)生子女四級(jí)以下傷殘家庭定額扶助和農(nóng)村參合補(bǔ)助三個(gè)方面。2008年1月1日起到現(xiàn)在，女方年滿49周歲的城鄉(xiāng)獨(dú)生子女死亡夫妻，特別扶助金提高到每人每月260元，直到亡故為止；城鄉(xiāng)獨(dú)生子女嚴(yán)重殘疾家庭夫妻雙方的特別扶助標(biāo)準(zhǔn)是每人每月230元，直到子女康復(fù)為止。

渝北區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，加大了特別扶助力度，對(duì)獨(dú)生子女傷殘或死亡家庭實(shí)行一次性1000元補(bǔ)助和每年每人600元的定額扶助政策。2013年5月21日，渝北區(qū)頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)施流動(dòng)人口關(guān)懷照顧政策和建立計(jì)劃生育特殊家庭關(guān)愛(ài)制度的通知》（渝北府辦發(fā)〔2013〕49號(hào)），實(shí)施計(jì)劃生育家庭臨時(shí)困難救助制度，計(jì)生失獨(dú)家庭父母每3年自主進(jìn)行一次每人600元的健康檢查，把享受特別扶助的失獨(dú)家庭全部納入元旦春節(jié)走訪慰問(wèn)對(duì)象。渝北區(qū)獨(dú)生子女嚴(yán)重傷殘或死亡家庭的夫妻，在享受特別扶助的同時(shí)，低于低保線的納入低保；年老時(shí)依法享有新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；符合社會(huì)優(yōu)撫條件的，享有相應(yīng)的優(yōu)撫待遇。獲得特別扶助金的家庭，不因此而影響其享受其他相關(guān)的社會(huì)保障待遇，比如在核算城鄉(xiāng)居民最低生活收入時(shí)，特別扶助金不記入家庭收入；特別扶助金、獨(dú)生子女死亡父母的體檢費(fèi)免交個(gè)稅，也不計(jì)入家庭收入抵扣低保補(bǔ)助。

盡管有黨和政府、基層組織、社會(huì)各界等多方面的關(guān)注與行動(dòng)，但總體上對(duì)獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的關(guān)愛(ài)還是初步的，存在有待建立、有待深化、有待完善的諸多問(wèn)題。從政府的特別扶助看，計(jì)劃生育已經(jīng)嚴(yán)格執(zhí)行30多年后的今天，尚未在國(guó)家層面形成較為完善的、科學(xué)的基本制度；對(duì)獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的特別扶助制度雖然事實(shí)上已在全國(guó)施行，但是國(guó)家層面仍然處于試點(diǎn)之中，并未正式確立起來(lái)；特別扶助標(biāo)準(zhǔn)普遍很低，盡管部分地方適當(dāng)有所提高，但與當(dāng)?shù)氐哪昶骄杖?，甚至低保?biāo)準(zhǔn)相比，仍然相差甚遠(yuǎn)；扶助的對(duì)象是年滿49歲以上的中老年群體，而獨(dú)生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘，但母親未達(dá)到49周歲的群體則沒(méi)有覆蓋。況且，目前政府的特別扶助主要停留在物質(zhì)方面，至于精神慰藉、社會(huì)引導(dǎo)等方面的工作仍然不夠，普遍缺少對(duì)獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭參加的社團(tuán)組織的日常經(jīng)費(fèi)支持。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)大眾對(duì)獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的關(guān)愛(ài)增多，但總體不夠，比較缺乏；從目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)看，重慶市對(duì)計(jì)劃生育特殊家庭的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)偏低。endprint

在走訪和座談會(huì)中，獨(dú)生子女死亡父母中大多數(shù)人希望能夠集中居住養(yǎng)老，要么是住公租房，要么是住公益性的養(yǎng)老公寓，甚至在政府的優(yōu)惠下自籌資金修建養(yǎng)老公寓。普遍希望政府出臺(tái)政策，解決獨(dú)生子女死亡父母老伴先走后，孤獨(dú)老人住院手術(shù)、住敬老院需要簽字等問(wèn)題；希望基層公共組織、社區(qū)、社團(tuán)組織等能夠主動(dòng)想到他們，并提供必要的日常生活服務(wù)和心理、精神方面的服務(wù)；還希望能夠立法，在政策、法律方面獲得一個(gè)類(lèi)似于“空巢老人”一樣的恰當(dāng)稱呼，依法保護(hù)其合法權(quán)益；希望提高特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)收取電視收視費(fèi)和物業(yè)管理費(fèi)，由政府供養(yǎng)年滿60周歲的失獨(dú)老人；也希望親朋好友、社會(huì)群眾對(duì)他們能夠有所尊重。

三、建議：構(gòu)建“普惠+特惠”的特別關(guān)愛(ài)社會(huì)服務(wù)保障體系

特別扶助制度是計(jì)劃生育基本國(guó)策的一項(xiàng)配套政策，是國(guó)家為保障獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的特殊利益而建立的一項(xiàng)保障制度，是一項(xiàng)順民意、辦民事、解民憂、得民心的務(wù)實(shí)舉措。為此，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、與人民群眾的期盼相呼應(yīng)，課題組建議按照“政府為主、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與”的原則，構(gòu)建“以法定政策為依據(jù)，以地方政策為重點(diǎn)、以公共財(cái)政為支撐、以社會(huì)組織為依托”，具有“普惠+特惠”特點(diǎn)的計(jì)劃生育特殊家庭特別關(guān)愛(ài)社會(huì)服務(wù)保障體系，進(jìn)一步加大特別關(guān)愛(ài)力度，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)困難，使其安享幸福晚年，度過(guò)特殊人生。

（一）政府主動(dòng)作為，建立特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

各級(jí)政府履行法定義務(wù)，回應(yīng)廣大人民群眾的期待，應(yīng)當(dāng)不斷主動(dòng)作為，可以側(cè)重從政策架構(gòu)、利益保障、扶助標(biāo)準(zhǔn)等方面發(fā)揮作用，建立特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

在政策架構(gòu)上，計(jì)劃生育特別扶助政策可以整合計(jì)劃生育、民生幫扶、社會(huì)治理、公共服務(wù)采購(gòu)等相關(guān)政策。因?yàn)橛?jì)劃生育特別扶助制度具有獨(dú)特性，是國(guó)家對(duì)獨(dú)生子女死亡傷殘家庭的補(bǔ)償、救助與保障，與相關(guān)社會(huì)保障制度的政策目標(biāo)不同，不能相互替代，而應(yīng)相互銜接、整合。

在利益保障上，除了依法保障獨(dú)生子女嚴(yán)重傷殘或死亡家庭夫妻享有特別扶助和基本社保的待遇外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)他們參加的合法社團(tuán)組織給予一定資助，保證其正常開(kāi)展活動(dòng)，創(chuàng)造相互慰藉攙扶的環(huán)境條件；可以比照“三無(wú)”人員，率先實(shí)施為獨(dú)生子女死亡的老年父母保障養(yǎng)老，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先解決自愿入住人員的養(yǎng)老問(wèn)題，減免或補(bǔ)貼一定費(fèi)用，負(fù)責(zé)給他們收養(yǎng)送終。

在扶助標(biāo)準(zhǔn)上，從目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)看，重慶市特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)偏低。參照低保標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)居民平均收入水平，接受調(diào)查的同志普遍認(rèn)為，特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對(duì)具體家庭實(shí)際收入進(jìn)行補(bǔ)差，達(dá)到城鄉(xiāng)居民平均收入。獨(dú)生子女死亡父母主要傾向于每月500元，并逐年每月遞增1.5%的標(biāo)準(zhǔn)。獨(dú)生子女嚴(yán)重傷殘或者死亡家庭面臨的困難和問(wèn)題，與烈屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬等相似，可以考慮參照城鎮(zhèn)農(nóng)村病故軍人遺屬定期撫恤金來(lái)擬定特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)，并建立特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（二）社會(huì)及時(shí)關(guān)愛(ài)，培育扶危濟(jì)困的良好風(fēng)氣

目前，社會(huì)大眾對(duì)計(jì)劃生育特殊家庭了解不夠、關(guān)注不夠，關(guān)愛(ài)也不夠，甚至還有20.47%的社會(huì)大眾，沒(méi)有想過(guò)獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘會(huì)給家庭帶來(lái)巨大的災(zāi)難。為此，對(duì)計(jì)劃生育特殊家庭的關(guān)愛(ài)扶助，除了各級(jí)政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用外，希望社會(huì)各方面及時(shí)發(fā)揮各自作用，奉獻(xiàn)特別的關(guān)愛(ài)，培育扶危濟(jì)困的良好風(fēng)氣。

調(diào)查得知，關(guān)愛(ài)扶助計(jì)劃生育特殊家庭，社會(huì)大眾有意愿，受助對(duì)象有期待。只要能夠有效的聯(lián)結(jié)，就一定會(huì)匯聚成宏大的愛(ài)的海洋，培育起扶危濟(jì)困的良好社會(huì)新風(fēng)氣。比如，開(kāi)展親情關(guān)懷，為豐富計(jì)劃生育特殊家庭精神需求創(chuàng)造條件，可依托居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），建設(shè)幫扶行動(dòng)場(chǎng)所，引導(dǎo)特殊家庭老年人參與各類(lèi)健身、文娛、游覽和公益活動(dòng)，對(duì)行動(dòng)不便的老人上門(mén)開(kāi)展醫(yī)療服務(wù)或陪護(hù)到醫(yī)院檢查治療。開(kāi)展社區(qū)鄰里幫扶服務(wù)，比如成立社區(qū)心貼心老年人服務(wù)中心，免費(fèi)為年邁老人提供家政服務(wù)；成立社區(qū)喪葬服務(wù)志愿者隊(duì)伍，幫助親情送終。團(tuán)委、婦聯(lián)、計(jì)生協(xié)會(huì)等群團(tuán)組織，可以組織志愿者與有需求的特殊家庭老人結(jié)對(duì)，開(kāi)展生活照料、心理關(guān)愛(ài)、精神慰藉、物質(zhì)幫扶、法律援助等服務(wù)。組織同伴連心服務(wù)，讓有類(lèi)似情況的同伴相互慰藉，相互幫助，共同走出心靈陰影。

（三）采取多項(xiàng)舉措，減少計(jì)劃生育風(fēng)險(xiǎn)

特殊計(jì)劃生育家庭的大量出現(xiàn)，是國(guó)家實(shí)行計(jì)劃生育政策的負(fù)產(chǎn)品。如何規(guī)避、化解、降低獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的風(fēng)險(xiǎn)，不同社會(huì)群體的認(rèn)識(shí)，既有比較一致的地方，也有比較明顯的差異。社會(huì)大眾對(duì)此關(guān)注度高，希望放開(kāi)生二胎政策，普遍可以生育兩個(gè)孩子；為符合條件領(lǐng)養(yǎng)子女的家庭牽線搭橋，免除領(lǐng)養(yǎng)公證費(fèi)。獨(dú)生子女死亡父母具有切身感受，主要是考慮當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情況，特別強(qiáng)調(diào)需要經(jīng)濟(jì)上救助。

鑒于客觀上存在著獨(dú)生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的風(fēng)險(xiǎn)，主觀上需要給予規(guī)避、化解、降低，課題組建議在計(jì)劃生育的數(shù)量、環(huán)節(jié)、技術(shù)服務(wù)等方面予以強(qiáng)化，在法律政策、體制機(jī)制上予以傾斜，在孩子的日常監(jiān)護(hù)、人身保險(xiǎn)上予以完善，在社會(huì)上多予關(guān)愛(ài)呵護(hù)，在教育引導(dǎo)上增強(qiáng)孩子的自我保護(hù)。

十八屆三中全會(huì)要求啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，就是對(duì)廣大人民群眾強(qiáng)烈期待的明確回應(yīng)。2014年一旦重慶市具體的“單獨(dú)二孩”政策出臺(tái)后，要認(rèn)真組織落實(shí)，確保有序到位，把好事做好做實(shí)，成為增添發(fā)展的新動(dòng)力。

對(duì)特殊計(jì)劃生育家庭，衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)可以為他們開(kāi)設(shè)綠色通道，發(fā)放愛(ài)心卡，并聯(lián)網(wǎng)各公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，為持卡人提供種種醫(yī)療便利，如提供掛號(hào)、就診、住院等優(yōu)先服務(wù)。同時(shí)，衛(wèi)生部門(mén)可以根據(jù)特殊計(jì)生家庭的實(shí)際情況，為符合條件有意再生育對(duì)象優(yōu)先提供心理咨詢、生育力評(píng)估、再生育指導(dǎo)、不孕不育診斷和治療等服務(wù)，具備條件的，還可組織社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)生定期上門(mén)開(kāi)展診療和體檢服務(wù)。

作者：萬(wàn)東良，重慶市渝北區(qū)人口計(jì)生委主任

王春林，重慶市渝北區(qū)委黨校副教授

責(zé)任編輯：馬 健endprint