轉(zhuǎn)型期制度腐敗的實(shí)踐困境與策略選擇

唐遠(yuǎn)華

“國際透明組織”發(fā)布的全球清廉指數(shù)（2012）排行榜顯示：清廉指數(shù)排名前十的政府沒有一個(gè)屬于發(fā)展中國家，這些國家分別是丹麥、芬蘭、新西蘭、瑞典、新加坡、瑞士、澳大利亞、挪威、加拿大、荷蘭；而清廉指數(shù)排名最后十位的政府沒有一個(gè)來自發(fā)達(dá)國家，這些國家分別是海地、委內(nèi)瑞拉、伊拉克、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、緬甸、蘇丹、阿富汗、北朝鮮、索馬里。這些數(shù)據(jù)在一定程度上表明，發(fā)展中國家面臨的腐敗問題比發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)峻。究其緣由，一些專制獨(dú)裁的發(fā)展中國家，由于權(quán)力執(zhí)掌在少數(shù)特權(quán)階層手中，幾乎不受任何監(jiān)督制約，公共權(quán)力因此蛻變?yōu)閳?zhí)掌權(quán)力者貪污、索賄的工具；另一些從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過渡的發(fā)展中國家，由于處在新舊秩序交替時(shí)期，原有秩序失靈，新秩序尚未完全建立，官員和民眾的各種經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)活動(dòng)缺少規(guī)范，官員濫用權(quán)力設(shè)“租”、民間行賄尋“租”，因而容易出現(xiàn)各種腐敗問題。

一、轉(zhuǎn)型期制度反腐實(shí)踐的三大困局

改革開放以來，如何確保干部清正、政府清廉、政治清明，黨提出了制度反腐策略，在經(jīng)歷革命反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐之后，我們迎來了制度反腐新時(shí)期。處于快速轉(zhuǎn)型期的中國，制度反腐取得了巨大成績，但由于各種制度體制機(jī)制尚不健全和完善而缺少制度反腐所必需的穩(wěn)態(tài)化制度環(huán)境，中國制度反腐實(shí)踐依然面臨三重困境。

第一，權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置雖彰顯分權(quán)原則，但權(quán)力過分集中問題在一定程度上依然存在，容易滋生種種腐敗問題。改革開放之初，鄧小平就提出：一手抓改革開放，一手抓打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，兩手抓、兩手都要硬。在社會(huì)主義現(xiàn)代化加速推進(jìn)的新時(shí)期，黨和政府一貫重視政府廉政建設(shè)，對腐敗問題的打擊一直保持高壓態(tài)勢，成效顯著，但問題也仍然嚴(yán)峻。2006年中國清廉指數(shù)排名居于70位，2012年卻下滑至80位。但從反腐力度看，近十年的反腐力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前十年，“前十年有兩個(gè)省部級官員因貪腐被判死刑，一個(gè)政治局委員（陳希同）落馬；最近這十年，有四個(gè)省部級官員被判死刑，兩個(gè)政治局委員（陳良宇、薄熙來）落馬。數(shù)量都翻番，而且觸及高層、核心層?！瘮≡窖菰搅?，此言不虛?！盵1]反腐高壓態(tài)勢沒能根治腐敗問題，原因何在，反腐領(lǐng)域的官員和學(xué)者一致認(rèn)為，核心在于權(quán)力過分集中，鄧小平同志提出：“權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤”。[2]為此，鄧小平同志在1980年就提出要解決權(quán)力過分集中問題。在隨后的改革進(jìn)程中，對如何優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，切實(shí)解決權(quán)力過分集中問題，黨的認(rèn)識和實(shí)踐不斷深化和發(fā)展。十三大，黨提出了“黨政分開”原則，為解決權(quán)力過分集中問題做了有益探索；十四大和十五大則以“政企分開”原則有效解決了政府和市場之間的“分權(quán)”問題；十六大，黨對權(quán)力結(jié)構(gòu)形成了新的認(rèn)識，提出要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；十七大明確將“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”概括為“權(quán)力結(jié)構(gòu)”；十八進(jìn)一步提出了優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的舉措，要求確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。總之，改革開放以來，為優(yōu)化配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，黨和政府進(jìn)行了諸多探索和嘗試，但鄧小平同志三十多年前提及的“一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記”[3]的現(xiàn)象至今依然存在，導(dǎo)致腐敗問題愈演愈烈。對此，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠提出：“目前腐敗滋生蔓延，案件易發(fā)多發(fā)，實(shí)質(zhì)就是權(quán)力結(jié)構(gòu)出了問題。必須改變依靠領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志或者個(gè)人權(quán)力來反腐的方式，通過合理的權(quán)力配置和科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)來遏制腐??！”[4]

第二，權(quán)力監(jiān)督體系雖已構(gòu)架，但整個(gè)體系尚未形成合力，權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)離散容易助長貪腐僥幸心理?！翱陀^地說，在當(dāng)下我國公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制中，在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部已經(jīng)有了相當(dāng)齊備和復(fù)雜的權(quán)力監(jiān)督和制約的設(shè)計(jì)和安排。這些權(quán)力監(jiān)督的機(jī)制、體制和制度大致有：黨的監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等?！盵5]中華人民共和國憲法也明確規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。在建立權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督體系和確保公民監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，對權(quán)力的監(jiān)督力量還包括民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等社會(huì)權(quán)力。但眾多監(jiān)督力量尚未整合，加之權(quán)力過分集中造成的“不敢”監(jiān)督和權(quán)力“暗箱操作”造成的“不能”監(jiān)督，留下了大量監(jiān)督真空地帶，助長了官員貪腐僥幸心理，形成了一面是嚴(yán)厲打擊貪腐，一面是貪官污吏“前腐后繼”的反腐怪圈。

第三，反腐核心制度雖逐漸建立，但制度執(zhí)行乏力容易引發(fā)制度漠視心理，無助于從源頭上預(yù)防和懲治腐敗。讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、嚴(yán)格控制公款消費(fèi)、依法治吏、建立反腐專職機(jī)構(gòu)并嚴(yán)懲貪腐行為等，這些是保證政府廉潔的有效舉措。改革開放以來，在制度反腐方面，中國幾乎逐漸建立了確保政府清廉的上述各種制度，據(jù)學(xué)者研究，從改革開放到本世紀(jì)之初，“由中紀(jì)委、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、監(jiān)察部這四家單位單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)反腐倡廉的規(guī)范性文件總數(shù)有200多件”。[6]其中，《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、《中華人民共和國政府信息公開條例》以及《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》等等，這些相關(guān)規(guī)定條例和意見對官員個(gè)人信息公開以及政務(wù)信息公開做了非常明確的規(guī)定；關(guān)于懲治腐敗、嚴(yán)格吏治的相關(guān)制度主要集中在如下法規(guī)條例中：《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》、《中華人民共和國刑法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》?？傊澳壳?，我國已經(jīng)初步形成以《中國共產(chǎn)黨章程》為核心，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》為主干，以若干制度、規(guī)劃、綱要等為內(nèi)容的反腐倡廉制度體系?！盵7]但這些相關(guān)規(guī)定根本沒能得到有效執(zhí)行，缺乏強(qiáng)大執(zhí)行力的制度是沒有生命力的制度，容易引發(fā)了制度漠視心理，難以從源頭上預(yù)防和懲治腐敗。

二、破解轉(zhuǎn)型期制度反腐困局的策略選擇

當(dāng)前中國，機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，而發(fā)展中國家轉(zhuǎn)型期易發(fā)多發(fā)的腐敗問題很容易讓我們失去機(jī)遇，遭遇風(fēng)險(xiǎn)。如何懲治腐敗，健全的法律和制度無疑是治本之策，這是眾多清廉政府的共同經(jīng)驗(yàn)，但作為世界上最大的轉(zhuǎn)型國家，要在壓縮的時(shí)空實(shí)現(xiàn)全球20%人口的現(xiàn)代化，規(guī)模前所未有，亦無成功國際經(jīng)驗(yàn)可鑒，只能“摸著石頭過河”，反腐制度的發(fā)展完善也只能隨著政治體制改革逐漸健全和完善。但絕不能以轉(zhuǎn)型期為借口而放松甚至放棄制度反腐的努力，從當(dāng)前中國實(shí)際出發(fā)，制度反腐實(shí)踐可從如下三個(gè)方面切實(shí)推進(jìn)。

第一，在政治體制改革中逐步完善權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，切實(shí)解決權(quán)力過分集中問題。權(quán)力結(jié)構(gòu)配置科學(xué)能從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為分權(quán)原則是權(quán)力科學(xué)配置的重要標(biāo)準(zhǔn)。目前西方學(xué)者認(rèn)為資產(chǎn)階級的“三權(quán)分立”最為有效，誠然，當(dāng)前世界上最廉潔的政府基本上都屬于資本主義體系，但資產(chǎn)階級的“三權(quán)分立”并不是有效解決一切國家的腐敗問題的靈丹妙藥，一些處于快速轉(zhuǎn)型期的資本主義國家同樣面臨著棘手的腐敗問題，2006年的清廉指數(shù)排行顯示，中國和印度并列70位，俄羅斯居于121位。[8]6年之后，三個(gè)國家的排序都有所下滑，中國排名80，印度排名94，俄羅斯排名133，[9]而屬于資本主義體系的印度與俄羅斯下滑更甚，由此可見，資本主義的“三權(quán)分立”對處于快速轉(zhuǎn)型期的資本主義國家的腐敗問題同樣無能為力，轉(zhuǎn)向資本主義的俄羅斯腐敗問題變得更為嚴(yán)峻。以蘇為鑒，權(quán)力結(jié)構(gòu)配置體現(xiàn)分權(quán)原則，必須適合中國國情，李永忠教授提出的“黨內(nèi)分權(quán)、黨政分工、黨政分開”思路既堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則又體現(xiàn)分權(quán)原則，若能逐漸有效推進(jìn)，無疑能從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，不僅有助于社會(huì)的長治久安，更有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。因?yàn)楦瘮淼慕?jīng)濟(jì)損失難以精確估量，胡鞍鋼教授提出：“官方統(tǒng)計(jì)的1999-2001年10類腐敗經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到占GDP總量比重的14.5-14.9%。迄今我們還無法計(jì)算和估計(jì)實(shí)際的腐敗總損失有多大，這仍然是一個(gè)我們無法知曉的經(jīng)濟(jì)‘黑洞。”[10]我們在譴責(zé)腐敗分子給黨和人民造成巨大損失的同時(shí)也應(yīng)在政治體制改革中根據(jù)中國國情逐漸完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決權(quán)力過分集中問題，真正營造出不敢貪、不能貪、不想貪的體制機(jī)制環(huán)境。

第二，整合權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)，逐漸構(gòu)筑嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。如前所述，中國在權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的構(gòu)建上雖較為完善，但這些監(jiān)督力量沒能實(shí)現(xiàn)有效整合，有時(shí)甚至互相抵消，同時(shí)作為權(quán)力監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu)如紀(jì)委屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，很難對本地黨政機(jī)關(guān)“一把手”實(shí)施有效監(jiān)督，猶如李永忠教授所言：“這么多年來，盡管地方各級一把手越來越成為腐敗的高危崗位，但是地方各級一把手的嚴(yán)重腐敗案件，幾乎沒有一起是由同級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)出來的！”[11]因此一些學(xué)者建議保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)督的權(quán)力并賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)較高的權(quán)威，在權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面可參考和借鑒世界各廉潔政府的成功經(jīng)驗(yàn)，如新加坡貪污調(diào)查局和檢察署均是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，局長和總檢察長均由總理提名總統(tǒng)任命，只向總理報(bào)告工作，不受任何機(jī)構(gòu)和人員的干擾；新西蘭大法官和審計(jì)長等承擔(dān)監(jiān)督政府的職能，他們均由議會(huì)任命，對議會(huì)負(fù)責(zé)，擁有獨(dú)立預(yù)算，不隨政府更迭而替換，可對政府形成有效監(jiān)督等。賦予反腐權(quán)力機(jī)關(guān)高度權(quán)力的做法值得嘗試，在確保反腐專職機(jī)構(gòu)反腐權(quán)威的同時(shí)還需要整合各種監(jiān)督力量，將各種監(jiān)督力量編織成一張嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督之網(wǎng)，將一切貪腐行為一網(wǎng)打盡，讓一切貪腐行為都受到嚴(yán)厲查處，實(shí)現(xiàn)貪腐出生率等于死亡率。但在政治體制改革循序推進(jìn)的轉(zhuǎn)型期，權(quán)力監(jiān)督體系尚未完全整合，對權(quán)力難以形成有效監(jiān)督的過渡期，還需要發(fā)揮權(quán)力反腐的威力，權(quán)力反腐雖主要建立在主要領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識和決心上，存在治標(biāo)不治本等不足，但轉(zhuǎn)型期權(quán)力反腐模式在一定程度上仍然需要，遇到的阻力較小，并在一定的時(shí)間內(nèi)逐漸實(shí)現(xiàn)“以權(quán)力反腐的治標(biāo)之舉換制度反腐的治本之策”，這一時(shí)間正是權(quán)力監(jiān)督體系整合所需的時(shí)間，在政治體制改革中逐漸完成。

第三，健全完善反腐制度，樹立制度權(quán)威并提高制度執(zhí)行力。迄今世界公認(rèn)最為有效的反腐制度如官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、政務(wù)公開制度、專職機(jī)構(gòu)反腐制度等，在中國業(yè)已建立。但其中很多制度由于缺乏配套制度，比如官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度1995年開始試行，由于缺乏相應(yīng)監(jiān)督問責(zé)，謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)成為官員隊(duì)伍中的普遍現(xiàn)象，制度形同虛設(shè)。同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)稅收制度、信用制度等配套支持，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在具體操作時(shí)很可能是紙上談兵。全面執(zhí)行反腐制度，一方面必須健全完善制度，在制定制度時(shí)充分考慮配合該制度的相關(guān)配套制度，這樣才能確保制度落到實(shí)處；另一方面需要樹立制度的權(quán)威，提高制度執(zhí)行力。改革開放以來，黨和政府根據(jù)各時(shí)期治理腐敗的需要不斷更新反腐制度，雖取得了一定成績，但由于反腐制度未得到充分執(zhí)行，廣大人民群眾對黨和政府反腐的決心在一定程度上存在質(zhì)疑，加之轉(zhuǎn)型期由于信息不夠公開透明，引發(fā)了一些群眾對懲處貪腐行為的種種臆測，比如小貪被抓往往認(rèn)為是運(yùn)氣不好，大貪被抓引發(fā)權(quán)力斗爭的猜測。反腐制度執(zhí)行不力，可能引發(fā)某些黨性修養(yǎng)不強(qiáng)的官員鋌而走險(xiǎn)，腐敗愈演愈烈，危及黨的執(zhí)政合法性和政府公信力，從當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)民意看，網(wǎng)絡(luò)上舉報(bào)官員貪腐的信息若得多不到官方肯定性答復(fù)，便會(huì)立即遭致網(wǎng)民廣泛的批評和質(zhì)疑。而事實(shí)上，歷代領(lǐng)導(dǎo)人都深刻意識到反腐倡廉關(guān)系到黨的生死存亡和國家事業(yè)的興衰成敗。習(xí)近平警告：腐敗問題不從根本上解決，必定亡黨亡國。新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任之后在加強(qiáng)廉政建設(shè)方面提出的系列新舉措比如“八項(xiàng)規(guī)定”、中央各部委全面公布“三公經(jīng)費(fèi)”明細(xì)、中央派駐巡視組巡視稽查省部級領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨紀(jì)國法的問題、并強(qiáng)調(diào)反腐要“老虎蒼蠅一起打”等等，彰顯了新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體根治腐敗的決心，十八大以來，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有19名省部級高官相繼落馬，老百姓無不拍手稱快。但同時(shí)，一些學(xué)者也質(zhì)疑這種反腐方式能否持續(xù)，期待反腐能建立行之有效的長效機(jī)制。但當(dāng)前中國正處于由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)加速轉(zhuǎn)型時(shí)期，反腐制度化需要在政治體制改革中逐步推進(jìn)，而新一代領(lǐng)導(dǎo)集體在制度執(zhí)行上發(fā)揮的示范效應(yīng)，必將對反腐制度的高效執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。轉(zhuǎn)型期健全和完善反腐制度、增強(qiáng)制度執(zhí)行力，既需要基層試點(diǎn)，又需要高層示范，在政治現(xiàn)代化進(jìn)程中逐步解決制度反腐的常態(tài)化和機(jī)制化問題。

本文是重慶科技學(xué)院2013年反腐倡廉科研項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：FFCL2013014。

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作者：重慶科技學(xué)院法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院副教授

責(zé)任編輯：宋英俊