馬 倩

(西北民族大學(xué) 學(xué)報編輯部，甘肅 蘭州730030)

政府投資促進機構(gòu)是政府的一個職能部門，它的職責(zé)是把私人資本、民間資本、國外資本等引入本地區(qū)，實現(xiàn)投資價值的雙向選擇，實現(xiàn)資源優(yōu)化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，進而推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。甘肅省是我國西部的欠發(fā)達省份，經(jīng)濟總量和引資規(guī)模在全國各省市區(qū)中均屬落后省份，但從進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，加大經(jīng)濟發(fā)展后勁的角度來看，依托政府資源，發(fā)揮政府投資促進機構(gòu)的主導(dǎo)作用顯得更為重要。同時，甘肅省的政府投資促進機構(gòu)的定位、職能、工作實踐在全國同類機構(gòu)中有一定的代表性，可以通過對甘肅投資促進工作的基本情況、工作成效和存在的問題進行剖析，以圖對整體有一定的借鑒與推動作用。

一、甘肅省政府投資促進機構(gòu)工作情況

(一)甘肅省基本情況

甘肅地處我國西北內(nèi)陸，東接陜西、寧夏，南鄰四川，西連青海、新疆，北靠內(nèi)蒙古，并與蒙古國接壤。全省國土面積42．58萬平方千米，總?cè)丝?628萬人，轄12個地級市、2個民族自治州，省會蘭州是中國大陸幾何中心。2013年，甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值達到6300億元，人均GDP為24668．15元，排名全國第30位。經(jīng)過新中國成立以來的開發(fā)建設(shè)，甘肅已形成了以石油化工、有色冶金、機械電子等為主的工業(yè)體系，成為中國重要的能源、原材料工業(yè)基地[1]。

(二)甘肅省開展政府投資促進工作的必要性

1.欠發(fā)達地區(qū)自身發(fā)展的需要。從本區(qū)域獨特的潛力和優(yōu)勢看，甘肅資源相對富集、區(qū)位優(yōu)勢明顯，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，具有較強的科技教育實力和人才優(yōu)勢，在能源、原材料、勞動力和土地供應(yīng)等投資要素和條件方面保持著相對優(yōu)勢。但是，受思想觀念的束縛和地域因素的限制，甘肅自然環(huán)境差，人均GDP水平低，自我發(fā)展能力弱，各地發(fā)展條件各異，發(fā)展現(xiàn)狀極不平衡，是典型的投資拉動性經(jīng)濟。由于整體對外開放程度低，一些地區(qū)投資促進和經(jīng)濟合作的前提和基礎(chǔ)薄弱，特別是投資規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強、科技含量高、延長產(chǎn)業(yè)鏈的開發(fā)項目少，產(chǎn)業(yè)總體協(xié)作配套能力較弱;招商渠道和投資主體單一，對資源依賴性大，投資促進載體建設(shè)步伐相對滯后，招商方式創(chuàng)新能力不強;軟環(huán)境改善不夠，后續(xù)服務(wù)不到位，投資環(huán)境有待進一步改善，招商引資長期徘徊在規(guī)模小、總量少、層次低的水平上[2]。近年來，盡管甘肅省招商引資工作取得了一定成績，在西北五省區(qū)中逐漸名列前茅，但同東中部發(fā)達省市之間的差距在短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。

表1 近五年來西北五省區(qū)招商引資資金到位情況表 到位額單位:億元

2.國內(nèi)投資促進發(fā)展環(huán)境的影響。目前，國內(nèi)各省之間吸引外來投資的競爭十分激烈，沿海發(fā)達地區(qū)吸引投資的條件優(yōu)越，招商手段和政策更為靈活，對投資促進工作重視程度更高，這使得欠發(fā)達地區(qū)的投資促進和招商工作一直處于被動局面[3]。如果不采取更加有力的措施，充分認識到外來資金對有效彌補建設(shè)資金不足的瓶頸;促進技術(shù)進步和管理水平的提高，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，對發(fā)展開放型經(jīng)濟明顯的促進作用;通過各種投資促進手段和渠道，大力促進經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變，重視推動特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;爭取更多的資金、更好的項目、更大的市場，引導(dǎo)更多的生產(chǎn)要素的聚集和流動作用，資本會進一步流向發(fā)達地區(qū)，東西差距會更加明顯。

基于對省情的認識和對面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展趨勢的分析，甘肅省提出了“發(fā)展抓項目，改革抓企業(yè)”的總體發(fā)展戰(zhàn)略，堅持不懈地加快推進全方位的開放步伐，將大規(guī)模促進招商引資，作為本省爭取主動、加快發(fā)展、適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展戰(zhàn)略。

(三)甘肅政府投資促進機構(gòu)現(xiàn)狀及定位

2000年前后，和全國其他省市情況大致相同，甘肅各市縣經(jīng)濟協(xié)作部門經(jīng)過一段時間的沉寂和探索后，相繼轉(zhuǎn)型為招商局(酒泉和定西兩個市的招商局與商務(wù)局合署辦公)，縣區(qū)招商系統(tǒng)開始建立。2006年在這種由基層由下至上機構(gòu)建設(shè)熱潮的推動下，甘肅省將在當(dāng)時已被撤銷兩年的原省經(jīng)協(xié)辦工作人員，并入中國蘭州投資貿(mào)易洽談會辦公室，掛牌成立了甘肅省投資貿(mào)易促進局。

目前，甘肅省、市、縣三級政府以及三十多個開發(fā)園區(qū)均建立了投資促進機構(gòu)，從業(yè)人員近千人。在2009年第四輪政府機構(gòu)改革中，一部分市州的投資機構(gòu)成為當(dāng)?shù)卣慕M成部門，一部分市州為公務(wù)員管理的事業(yè)單位，蘭州市招商局更名為蘭州經(jīng)濟合作服務(wù)局。省級機構(gòu)甘肅省投資貿(mào)易促進局是直屬商務(wù)廳的依照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，在全國同類機構(gòu)中雖然行政級別不算高，但職能范圍相對較完整，負責(zé)全省招商引資、區(qū)域合作和會展經(jīng)濟的業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及所在區(qū)域合作組織的聯(lián)絡(luò)，承擔(dān)由甘肅省政府主辦的大型投資貿(mào)易洽談會的舉辦和國家部委、外省市政府主辦的展會參會組織工作。

全省投資促進體系建立之后，圍繞本省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，甘肅政府投資促進工作確立了“準(zhǔn)確定位，夯實基礎(chǔ)，有序推進，不斷完善”的原則，提出“整合全省力量，創(chuàng)新招商方式，改善投資環(huán)境，搭建促進平臺，拓寬引資渠道，開展協(xié)調(diào)服務(wù)，狠抓項目落實”的總體工作思路。

二、近年來甘肅省投資促進工作取得的成效

(一)投資促進工作已成為甘肅經(jīng)濟發(fā)展的重要推進力量

表2 2013年省外資金在甘投資情況表① 資料來源:甘肅省經(jīng)濟合作局:《2013年甘肅省招商引資項目完成情況分析報告》

當(dāng)前，國際間、省際間、區(qū)域間的交流合作步入了一個加速增長的新時期，對內(nèi)對外開放工作正在向全方位、多層次、寬領(lǐng)域的方向發(fā)展。國內(nèi)31個省市區(qū)現(xiàn)均在甘肅省有投資，包括我國的香港、臺灣以及美國、法國等53個國家和地區(qū)的投資者來甘肅省投資興業(yè)，投資領(lǐng)域涉及國民經(jīng)濟所有行業(yè)，而且大多投向有一定比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。招商引資到位資金節(jié)節(jié)攀升，邁上4000億元臺階。近年來，甘肅省招商引資到位資金增長迅速，2009年、2010年分別為468.64億元、807.99億元，2011年首次突破千億元，達到1238.81億元，實現(xiàn)“十二五”的“開門紅”。2012年，在國際國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力下，全省到位資金保持逆勢高速增長態(tài)勢，達到2752.57億元，比2011年翻了一番多。2013年，面對外需不足、內(nèi)需乏力和經(jīng)濟運行下行壓力加大等錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，全省招商引資工作穩(wěn)中有進、穩(wěn)中有為，實現(xiàn)到位資金4505.96億元，呈現(xiàn)出蓬勃有為的良好發(fā)展勢頭。①資料來源:甘肅省經(jīng)濟合作局:《2013年甘肅省招商引資項目完成情況分析報告》招商引資項目的實施對改善全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、增加稅收、帶動就業(yè)等方面都發(fā)揮著積極作用。

(二)甘肅省政府投資促進機構(gòu)的工作亮點

1．夯實基礎(chǔ)工作，完善投資促進載體。做好投資促進工作，首先要注重工作平臺和載體的建設(shè)。在了解省情、市情、縣情的基礎(chǔ)上，甘肅圍繞產(chǎn)業(yè)布局和總體規(guī)劃，深入分析資源優(yōu)勢、市場條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點實施沿鏈引進、集群化承接，形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)集聚形成;印制招商目錄、重點項目及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)推介冊、投資指南光盤等推介資料，建立專門的投資促進網(wǎng)站;利用政府機構(gòu)的公信力，建立全省性招商引資項目編制和對外公布工作制度、信息交流制度，推介當(dāng)?shù)赝顿Y優(yōu)勢和重點項目。這些舉措進一步完善了投資促進載體。

2．打造有影響力的投資促進工作品牌。發(fā)揮政府投資促進職能，努力打造在社會上認可度較高的投資促進工作品牌，可以吸引各方關(guān)注，提高對投資促進工作的參與度。由甘肅省人民政府主辦，甘肅省商務(wù)廳和省投資貿(mào)易促進局牽頭承辦的中國蘭州投資貿(mào)易洽談會，堅持“開放、開發(fā)、合作、發(fā)展”的主題，從擴大投資合作、強化省際合作多個角度尋求突破，成為對外開放的窗口和招商引資的橋梁，樹立了甘肅在西部大開發(fā)的歷史機遇中“實力在增加，活力在增強，魅力在彰顯，人氣在聚集”的形象，數(shù)千億的引進資金得以落地實施。

3．提高對經(jīng)濟決策的影響力和項目執(zhí)行的推動力。甘肅利用國家部委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及與毗鄰地區(qū)合作，加強省市區(qū)同類機構(gòu)的業(yè)務(wù)聯(lián)系，獲取國家區(qū)域工作重點信息，反饋情況，建言獻策;堅持做好年度招商引資項目完成情況分析及招商引資項目到位成果匯編，力求數(shù)據(jù)準(zhǔn)確真實，分析合情合理，對各方工作起到參考作用;建立項目督查通報制度，通過實地考查、交流座談、查看臺賬、重點項目抽查等方式，深入到基層招商部門、園區(qū)和重點項目企業(yè)，了解情況，查找問題，對項目履約、開工建設(shè)、工程進度、資金到位等情況進行全面檢查后向社會通報，推進項目實施。

4．發(fā)揮各類投資促進和招商引資力量。在較為完善的投資促進工作體系中，政府應(yīng)是最有力的引導(dǎo)者、推動者，政府投資促進機構(gòu)在此中間起著聯(lián)結(jié)各方，溝通左右的作用，而不是孤軍作戰(zhàn)。甘肅省近年來改進和完善職能部門聯(lián)動溝通的合作機制，優(yōu)化審批流程，加強重大項目協(xié)調(diào)，建立“綠色通道”，實現(xiàn)投資項目科學(xué)承接、快速落地，共同促進投資。加強與政府駐外辦事處、省內(nèi)外商協(xié)會的聯(lián)系，成立投資促進聯(lián)合體以及不同形式的聯(lián)誼會，聯(lián)動開展以合作交流為主題的各種論壇、洽談活動，共享資源、信息、渠道，整合相互資源，發(fā)揮彼此優(yōu)勢，增強投資促進合力。

從甘肅政府投資促進機構(gòu)的工作中也反映出了一些突出問題，如由于全省投資促進工作的大環(huán)境和機制尚不成熟，工作缺乏相應(yīng)的政策和資金支持，投資促進工作沒有形成更加有效的合力，在具體項目工作中協(xié)調(diào)相關(guān)部門難度較大，在一定程度上影響了一些項目的實施進度和服務(wù)熱情，對外投資形象還未真正樹立，社會中介組織的培育和指導(dǎo)還有待加強，投資促進工作的方式方法創(chuàng)新有待于突破。這些需要在下一步的工作實踐中繼續(xù)改善和推進。

三、對我國政府投資促進機構(gòu)工作的啟示

(一)明確政府投資促進機構(gòu)的工作目標(biāo)和應(yīng)履行的職能，是做好工作的前提和基礎(chǔ)。針對我國各省市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)形成的“層級效應(yīng)”，即經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，政府投資促進機構(gòu)在彼此的交流合作，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中扮演著十分重要的角色[4]。從甘肅工作實踐中可以看出，與較發(fā)達地區(qū)的同類機構(gòu)相比，西部政府投資促進機構(gòu)主導(dǎo)地位更為突出。僅從服務(wù)職能上看，甘肅省內(nèi)企業(yè)發(fā)展的外向度低，信息來源有限，聯(lián)系管道欠缺，缺乏投融資知識，需要政府部門必須在這方面多提供一些幫助和服務(wù)。同時，專門從事投融資服務(wù)的社會中介機構(gòu)，數(shù)量少，經(jīng)驗缺，檔次低，尤其沒有實力雄厚、運作成熟的大型投資銀行，投資促進中介機構(gòu)還不足以成為各微觀主體同國內(nèi)外資本市場聯(lián)系的橋梁和紐帶，還有一個較長的發(fā)育、成長、提高的過程。因而政府機構(gòu)應(yīng)在投資促進中充分發(fā)揮職能作用，主動補位，做好各項投資服務(wù)工作。

(二)清晰的機構(gòu)定位才能促使政府投資促進機構(gòu)長遠而科學(xué)地規(guī)劃投資促進工作，才能正確引導(dǎo)全社會參與投資促進的積極性[5]。投資促進和招商引資工作得到各級政府的高度重視，國內(nèi)反響最大的“仇和招商模式”①仇和到昆明市去當(dāng)市委書記，他下的指標(biāo)是每個局都必須去招商引資，民政局、教育局、環(huán)保局也要招商引資，這就是國內(nèi)反響很大的“仇和招商模式”。的核心就是運用政府力量推行責(zé)任制來促進工作。在甘肅盡管尚未建立全省性的考核體系，但省內(nèi)14個市州普遍把引資項目落實作為“一把手工程”，同時，制定配套考核獎懲辦法和項目包抓幫扶責(zé)任制，切實推動了開放型經(jīng)濟的發(fā)展。從局部利益來看，在特定的歷史時期，制定這種招商引資目標(biāo)責(zé)任制政策，促進招商引資工作，是符合現(xiàn)狀的一種不得已的理性選擇。但從長遠看，應(yīng)充分認識到政府投資促進工作必須遵循科學(xué)發(fā)展觀，努力形成符合科學(xué)的思想觀念、工作方式和體制機制，建立科學(xué)合理的制度體系，遵循市場規(guī)律，在構(gòu)建合法、有序、親商、安商的投資環(huán)境上下功夫。

(三)明晰工作職能，全面謀劃投資促進各項工作，從而確定投資工作重點，提高投資促進工作實效。從投資促進工作的幾個方面看，完善招商引資服務(wù)機制，為外來客商提供前后一致、互相銜接且具有實際針對性的優(yōu)良服務(wù)，推進以商招商工作，能夠收到了事半功倍的效果。如對規(guī)模較大的項目，按照屬地管理原則由省、市(州)、縣(區(qū))三級分工負責(zé)，指定專人進行全程跟蹤服務(wù)。健全重點項目協(xié)調(diào)和督導(dǎo)制度，對重點招商項目實行商務(wù)、發(fā)改、建設(shè)、工商、稅務(wù)、土地、環(huán)保、海關(guān)、財政、招商等相關(guān)部門聯(lián)合辦公，建立“綠色通道”，及時解決項目實施中存在的困難和問題。完善投資客商投訴受理機制，設(shè)立招商引資投訴受理中心，重點協(xié)調(diào)解決投資者的投訴。

(四)政府投資促進機構(gòu)之間的經(jīng)驗交流和共享，是提升整體工作水平和層次的有效方式和渠道。各地由于對投資促進工作的認識不同，隊伍素質(zhì)參差不齊，所處位置獲取的信息廣度不一樣，各地區(qū)政府支持力度不一樣，造成了投資促進工作的水平也呈現(xiàn)出不同的層次。政府投資促進機構(gòu)之間的交流，不僅可以使各機構(gòu)內(nèi)部的工作安排、業(yè)務(wù)推進，制度建設(shè)等方面相互借鑒，也可使投資促進的層面有較大的提升。通過交流進一步拓寬視野，引起地方投資促進部門在工作中對全局性問題的重視，如甘肅省投資貿(mào)易促進局以座談和實地參觀的形式，對相近地經(jīng)濟發(fā)展模式雷同、產(chǎn)業(yè)布局重疊、鄰近區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)無法實現(xiàn)互補提升、招商引資成本加劇等專題進行交流，在工作中起到了很好的引導(dǎo)作用。

需要強調(diào)的一點是，在大量的工作實踐中，筆者深深地體會出:政府投資促進機構(gòu)要完全履行好職能，必須充分依托政府力量，政府提供的前提條件和保障基礎(chǔ)十分重要。具體有以下幾點，1.各級政府要高度重視投資促進工作，特別是重視有助于營造全社會參與投資促進工作的良好氛圍;2.各級政府要賦予投資促進機構(gòu)一定的管理、協(xié)調(diào)職能和監(jiān)督權(quán)力，確保政府投資促進機構(gòu)的公信力和影響力，只有這樣，才能夠最大限度地整合掌握各種投資促進資源的其他職能部門，引導(dǎo)和培育社會力量，從而形成投資促進的合力;3.各級政府要科學(xué)評價投資促進工作，不以到位資金單一指標(biāo)論高下，確保投資促進機構(gòu)一定的財力支持。投資促進雖有著明顯的市場特征，但其全過程都體現(xiàn)著政府公共服務(wù)和社會管理的相關(guān)職能，政府機構(gòu)只有在獲取充分保障的基礎(chǔ)上，才能全面指導(dǎo)、安排、統(tǒng)籌所在區(qū)域的投資促進工作。政府只有對投資促進工作正確進行角色定位，有效履行自身職能，才能保證投資促進工作的良性循環(huán)。

[1]甘肅省人民政府．甘肅省情[EB/OL]．http://www．gansu．gov．cn/col/col19/index．htm l．

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