國外流動人口公共衛(wèi)生管理的模式、經驗與啟示

摘要：目的 探討國外對流動人口實施的公共衛(wèi)生管理模式，為完善與改進我國的流動人口公共衛(wèi)生管理提供經驗與啟示。方法 采用了綜述和對比分析法。主要從人口流動概況、政策變化和政策主體與資源三個方面對國外流動人口公共衛(wèi)生政策進行分析總結。結果 政府要按需配置資源，建立完備的城市流動人口管理和服務計劃并健全醫(yī)療保障及公共衛(wèi)生服務體系，提高社會力量對公共衛(wèi)生事業(yè)的參與度，建立流動人口信息系統(tǒng)。結論 明確政府的責任和主導，完善流動人口的公共管理服務制度，健全流動人口的信息管理系統(tǒng)，調動社會保障資源和社區(qū)的參與。

關鍵詞：公共衛(wèi)生；管理模式；流動人口；經驗與啟示

各個國家都有流動人口，在不同的歷史階段中， 大范圍的勞動力跨地區(qū)或國家進行流動，會造成政府服務和管理等多方面的問題[1]。不同國家在政治經濟體制、社會背景、醫(yī)療衛(wèi)生體系以及衛(wèi)生醫(yī)療體系、保障制度等方面存在很大的差異[2]，但在對流動人口實施的公共衛(wèi)生服務的管理措施上存在一定的共性，我們可以借鑒其中一些有益的經驗和教訓，用于我國公共衛(wèi)生管理。

1 國外流動人口的公共衛(wèi)生政策和管理特征

1.1美國

1.1.1人口流動概況 美國人口的流動率一直都很高，從1990年至今的年均流動率可達16%。在1965年之前，國內的人口流動主要是從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)。此后人口流動主要是城市間的流動。

1.1.2流動人口政策的變化 美國針對人口的遷移流動出臺了一系列的公共衛(wèi)生管理方面的政策法規(guī)。其流動人口政策的變化經歷了4個階段[3]。①開始階段（1800～1870）：美國對于公共衛(wèi)生的管理思想始于外國大量的旅游者和移民，對于人群傳染病的管理起初也屬于地方事務，由社區(qū)進行管理。②發(fā)展階段（1871～1910）： 大量歐洲移民在美國內戰(zhàn)結束后涌入美國，這給輸入性傳染病的傳播創(chuàng)造了可能性。因此，美國通過了《國家隔離檢疫法案》來控制傳染病的傳播，同時成立各個州與地方衛(wèi)生局。③注重預防階段（1911～1935）：第一次世界大戰(zhàn)后經濟大蕭條，此階段主要為加強疾病預防的工作。④成熟階段（1936至今）：美國國會通過《社會安全法案》，將不同人群的公共衛(wèi)生管理不從局限的疾病預防，逐漸轉變?yōu)槟笅胄l(wèi)生服務、社會醫(yī)療保險、職業(yè)安全、傳染病治療和衛(wèi)生等不同層面。1944年制定《公共衛(wèi)生服務法案》，對移民可接受公共衛(wèi)生與傳染病檢疫服務，與之相關的治療費用籌措方法、支付方式和途徑都做了詳細的規(guī)定。自2001年來，美國的國會和政府基金給予了醫(yī)院與醫(yī)學中心更多更完善的財政資助。

1.1.3政策主體與資源 傳染病防控管理體系在美國是分為三個層次進行層次管理的，第一層為中央機構，主要是衛(wèi)生與人類服務部及疾病預防控制中心；第二層次是州政府機構，也就是州公共衛(wèi)生局，主要進行管理統(tǒng)籌；第三層為地方衛(wèi)生機構，即市、縣、鎮(zhèn)的公共衛(wèi)生局。

資源主要來自兩個方面[4]：①社會保障資源：憑借身份證和社會保障號進行流動人口的管理與信息追蹤。社會保障號信息系統(tǒng)在美國目前已經實現(xiàn)全境聯(lián)網，可通過社會保障號查詢到個人，使個人享受到公共援助、醫(yī)療救助和管理等服務。國內移民在國內享受同等醫(yī)療保險；②信息資源：美國國家疾病預防控制中心建立國家疾病監(jiān)督電子系統(tǒng)， 監(jiān)測和統(tǒng)計疾病的發(fā)病趨勢與爆發(fā)的資料。以上兩種信息資源在三級衛(wèi)生管理部門之間實現(xiàn)數(shù)據共享。

1.2日本、韓國與臺灣地區(qū)

1.2.1人口流動概況 日、韓和臺灣地區(qū)與我國同處東亞地區(qū)，在地理人文環(huán)境等方面與我國大陸相似。上世紀60 ～70年代，此三地的農村勞動力大量集中向城市遷移，其中在日本，農村的流動人口主要是到城市以“通勤兼業(yè)”和“異地轉移”為主，而外出打工的流動人員則較少，在戰(zhàn)后臺灣和韓國經濟發(fā)展迅速，農村的流動人口大量涌入城市。

1.2.3政策主體與資源 日本傳染病防控系統(tǒng)是由政府健康課、保健所、保健中心和社區(qū)志愿者所組成的保健體系[5]。韓國的公共衛(wèi)生管理系統(tǒng)主要由保健福祉部負責，并通過中央、省、市縣三級管理體制貫徹落實。中國臺灣地區(qū)流動人口的公共衛(wèi)生服務的主管機關是“行政院”衛(wèi)生署。

日本的流動人口管理實行“戶籍隨人走”，人口可自由流動，并可享受當?shù)氐乃懈＠?。無論人們在哪里居住，都會擁有合法的身份，這樣可以增加人們的歸屬感，并且能夠享有居住地的各種政策和服務。臺灣地區(qū)實行戶籍登記制度， “三級管理、戶警分立”。戶籍不區(qū)分戶別，即為城鎮(zhèn)戶口、農村戶等，所有的流動人口處于有序狀態(tài)。

1.3其他國家地區(qū) 德國農村的流動人口開始流動始于 1930年， 在流動人口的流動中，近距離的人口流動占很大一部分[6]。德國對流動人口的管理是衛(wèi)生部對州衛(wèi)生局、縣市衛(wèi)生所實施垂直化管理， 是合作伙伴關系。德國具有健全完備的醫(yī)療保障系統(tǒng)，所以并不存在因遷移異地或無錢而導致的醫(yī)療無保障和看不起病的情況。

墨西哥和美國在上世紀90年代建立起墨西哥移民流行病學檢測的公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，可方便交換墨美兩國的流行傳染病的資料；澳大利亞對流動人口的管理和衛(wèi)生服務的利用程度和主流國家相比仍有不小差距，可能是因為其財政資源、社會需求和政治愿望等造成；歐盟非常關注移民的健康，在建立項目和制訂政策時注重考慮移民的需要。

2 國外經驗總結

2.1政府按需配置資源 世界各國對于流動人口的公共衛(wèi)生管理主體都是中央或地方政府，采用三級式管理體系進行流動人口的公共衛(wèi)生管理。同時各國家地區(qū)公民的“戶籍”身份基本只承載信息登記功能，不承載其他社會功能，因此也不會產生差別待遇。

2.2完備的城市流動人口管理和服務計劃 國外政府均制定了較為完備的公共衛(wèi)生服務法規(guī)與政策，并建立了完善的醫(yī)療保障制度，流動人口在城市中生活就業(yè)等相關的管理服務計劃也已經較為完善。

2.3健全的醫(yī)療保障及公共衛(wèi)生服務體系 中央公共財政對公共衛(wèi)生的管理經費進行支出，醫(yī)療保障制度同時覆蓋一部分傳染病的防治項目。比如， 美國《公共衛(wèi)生服務法》、德國《傳染病防治法》中都對因接受隔離或流調而誤工的人員明確規(guī)定了補償費用或措施。

2.4社會力量對公共衛(wèi)生事業(yè)的參與 公共衛(wèi)生管理事業(yè)僅僅依靠衛(wèi)生行政部門單獨完成是遠遠不夠的。臺灣地區(qū)是以社區(qū)衛(wèi)生所或醫(yī)院為依托，建立并訓練組織小區(qū)防疫團，其可以提供推廣、咨詢傳染病的防疫知識工作。

2.5流動人口信息系統(tǒng) 流動人口的從業(yè)類別、健康狀況、人口底數(shù)等信息為開展傳染病的防控提供了重要資料。比如美國的社會保障號系統(tǒng)，根據公民的社會保障號即可查詢到居民個人的居住地的變更情況。

3 國外經驗的啟示

3.1明確政府責任和主導 公共衛(wèi)生管理是提供公共服務的社會公益， 政府在對公共衛(wèi)生的管理上具有顯著優(yōu)勢，尤其是對流動人口傳染病的管理，在監(jiān)測、信息、大范圍調動資源的能力可快速幫助政府實現(xiàn)管理工作。

3.2完善流動人口的公共管理服務制度 流動人口屬于社會的弱勢人群，盡快完善城市教育培訓制度和用工制度，提高流動人口的綜合素質可大力促進其健康水平。而對特困人群，更應全部或部分免費的對其提供醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務，避免其因經濟問題延誤治療，致使傳染病擴散。

3.3健全流動人口的信息管理系統(tǒng) 應以“人口居住登記制度”為核心，建立居住登記與戶籍準入相結合的完善的人口管理制度。暫住證應該轉化為為流動人口提供公共衛(wèi)生服務的憑證，使其和社會生活權利聯(lián)系在一起，并按照人口的居住年限為其提供公共服務，從而實現(xiàn)流動人口權利和義務的統(tǒng)一。

3.4調動社會保障資源和社區(qū)的參與 以社區(qū)為基礎開展公共衛(wèi)生工作已逐步成為流動人口的公共衛(wèi)生管理的主潮流，我國應加強社區(qū)衛(wèi)生服務中心以及社區(qū)居委會、街道辦事處的基層作用，從而更廣泛地覆蓋散居的流動人口。與此同時，對醫(yī)療保障制度等各類社會保障制度的完善，可以使疾病的預防得到更好的貫徹和實施。

參考文獻：

[1]王競波，何倩，傅鴻鵬.國外流動人口公共衛(wèi)生管理的模式經驗與啟示[J].中國衛(wèi)生政策研究， 2009 （2）： 48-52.

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[5]韓珊珊.基于社會融入角度的城市流動人口管理研究[D].四川省社會科學院，2012.

[6]胡瑞敏，徐國豐.北侖區(qū)流動兒童免疫管理“現(xiàn)場建卡”模式做法與成效[J].中國農村衛(wèi)生事業(yè)管理，2011，10：1065-1066.

編輯/蘇小梅